論我國第三部門與地方政府的合作

高　露

摘 要:在構(gòu)建地方服務(wù)型政府的過程中,第三部門與地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的合作,有其互動基礎(chǔ)及深刻的現(xiàn)實(shí)意義。但由于我國對第三部門的登記管理施行過于嚴(yán)格的雙重行政管理體制,導(dǎo)致了雙方在互動過程中的信任危機(jī),并影響了二者的合作進(jìn)程。為此,應(yīng)該從厘清地方政府的角色、完善第三部門的發(fā)展環(huán)境、加強(qiáng)對第三部門的監(jiān)督這三個方面進(jìn)行分析研究,從而發(fā)展和改善第三部門與地方政府的有效合作。

關(guān)鍵詞:第三部門;地方政府;公共服務(wù)供給

中圖分類號:C91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0037-03

在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中,如何優(yōu)化地方政府的公共服務(wù)職能,如何提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù),從而不斷滿足本地方民眾日益增長的公共需求和公共利益訴求,已經(jīng)成為我國各級地方政府部門的關(guān)鍵性議題。20世紀(jì)末,以美國著名學(xué)者羅伯特·B ·登哈特夫婦為代表的一批公共行政學(xué)者,在對傳統(tǒng)公共行政,特別是新公共管理進(jìn)行揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上而提出的新公共服務(wù)理論,則為構(gòu)建地方服務(wù)型政府提供了新的理論視角。正是在服務(wù)型政府理念的背景下,第三部門這股異軍突起的力量,在我國已經(jīng)越來越多地參與到政府與公民對公共生活的合作管理過程之中。本文以我國第三部門與地方政府的合作發(fā)展為背景,從角色、職能、運(yùn)行管理機(jī)制上分析兩者在公共服務(wù)過程中的合作及其困境,并就如何完善二者的合作關(guān)系提出幾點(diǎn)建議。

一、我國第三部門與地方政府合作的現(xiàn)實(shí)性

第三部門(Third sector),是由美國學(xué)者Levitt于1973年在其論文《The Third Sector:New Tactics for a Responsive Society》中首先提出的?！癟hird Sector”一詞在國內(nèi)也有兩種不同的譯名,即“第三域”和“第三部門”。這兩種譯名之間的含義沒有太大的差別。所謂“第三域”指的是和公共領(lǐng)域(公域)、私人領(lǐng)域(私域)相對而言的另一個領(lǐng)域,第三部門指的是和公共部門、私人部門相對而言的另一個部門,它們所指稱的都是各種非政府、非營利性的民間組織。第三部門又被稱為“獨(dú)立部門”、“非營利部門”、“志愿部門”、“利他的部門”等。[1] 作為一種介于政府組織與工商企業(yè)之間的新型組織,薩謬爾森和諾德豪斯將第三部門描述為“大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共”[2]的組織,也稱為非政府組織或非盈利性組織。也恰如秦暉教授所言,“第三部門從來不是和政府?dāng)硨Φ?它們從來就是和政府合作的?！盵3] 在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi),第三部門與地方政府之間的合作互動,必然有其合作的基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)意義。

1.合作基礎(chǔ):公民對公共性的訴求。社會利益主體多元化必然帶來社會管理主體的多元化。從權(quán)力運(yùn)行的向度上看,傳統(tǒng)的政府管理是一種自上而下式的單向度的管理,而公共管理則更強(qiáng)調(diào)一種上下互動的合作過程。這種互動體現(xiàn)在:公共管理的主體不僅僅局限于政府,而且還包括各種非政府、非營利性的民間組織、公共組織,即第三部門。在我國,截至2008年底,登記注冊的社會組織總量接近40萬個,其中社會團(tuán)體22.0萬個,民辦非企業(yè)單位17.8萬個,基金會1390個。[4]而在文革前的1965年,我國全國性的社團(tuán)只有將近100個,地方性社團(tuán)6000多個。[5] 相比較而言,第三部門的變化可謂是驚人的崛起。這驚人崛起的背后,則是受到改革開放和全球治理變革運(yùn)動思潮這兩股力量的推動與作用。一方面,由于市場化進(jìn)程不斷加快,經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,利益主體呈現(xiàn)多元化局面,而政府的有限作為滿足不了公民對公共服務(wù)的要求,這無疑刺激了公民社會的覺醒;另一方面,政府職能重新定位,國家與社會的格局也由“強(qiáng)國家—弱社會”向“小政府—大社會”轉(zhuǎn)變,這就為第三部門提供了廣闊的發(fā)展空間,主要表現(xiàn)為我國第三部門的數(shù)量和規(guī)模的日益壯大。政府經(jīng)濟(jì)職能,來源于社會公眾對優(yōu)質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)的需求。同時,第三部門的公益性、福利性,也決定了絕大多數(shù)第三部門活躍于公益服務(wù)領(lǐng)域,如慈善、山區(qū)教育、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等。

一個政府,不管它多有魅力,如果缺少了公共性的砝碼,它就是輕浮的。如何彌補(bǔ)政府的公共性失靈的問題,為第三部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域,提供了一個實(shí)踐的視角。改革開放以來,特別是80年代后期,中央向地方放權(quán),這無疑擴(kuò)大了地方政府的行政自由裁量權(quán),極大地調(diào)動了地方政府處理本地公共事務(wù)的積極性。但是,就地方政府而言,面臨著其公共性失靈的困擾,這是客觀的、也是不爭的事實(shí)。政府經(jīng)濟(jì)職能,來源于社會公眾對優(yōu)質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)的需求。因此,保證本地方公共物品與公共服務(wù)的有效供給,則成為地方政府的重要職責(zé)。而今,地方政府對于本地公民日益多樣、專業(yè)的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的需求已力不從心并顯露疲態(tài)。地方政府不可能萬無巨細(xì)、無一遺漏地提供滿足社會偏好的公共服務(wù)。同時,由于政府內(nèi)部的自利性,政府在公共決策中經(jīng)常為利益集團(tuán)所左右,往往將少數(shù)個人的偏好強(qiáng)加于社會偏好之上。公民對公正、公平的呼聲愈演愈烈,于是公民基于自愿形成維權(quán)組織,以合法的程序維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益?？傊?第三部門,這個介于純私人、純公共之間的組織,承擔(dān)了政府部門與私人部門的不愿做、做不好的大量工作,并有效地彌補(bǔ)了政府在公共服務(wù)提供過程中的不足。

2.現(xiàn)實(shí)意義:地方政府與第三部門的功能性互補(bǔ)。加強(qiáng)第三部門和地方政府間合作的必要性和重要性,主要體現(xiàn)為二者在公共服務(wù)供給過程中的功能性互補(bǔ)。第一,第三部門與地方部門的功能性互補(bǔ)表現(xiàn)在兩個方面,第三部門可以彌補(bǔ)政府失靈,地方政府向第三部門提供良好的法律制度環(huán)境。一方面,第三部門提高了公共物品的供給效率,滿足社會多元偏好,緩解了政府作為單一的地方公共物品提供者的社會壓力和財政壓力;另一方面,地方政府為第三部門的發(fā)展創(chuàng)造條件,健全法制、優(yōu)化行政溝通渠道,并通過完善公民利益表達(dá)機(jī)制積極促進(jìn)公民參與地方事務(wù),進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)地方政府與普通公民的和諧,最終達(dá)到善治。第二,地方政府通過與第三部門進(jìn)行合作,有利于厘清角色定位和重塑政府職能。隨著第三部門的壯大,政府與第三部門應(yīng)該重新界定各自在公共服務(wù)有效供給中的角色。美國學(xué)者凱特爾指出,今天的“政府角色已經(jīng)發(fā)生了變化,政府已很少是公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的生產(chǎn)者。而更多地成為實(shí)際從事公共服務(wù)的代理人的監(jiān)督者?！盵6]在多數(shù)公共物品的提供上,地方政府可以通過合同、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、自由市場和志愿服務(wù)等形式與第三部門建立合作協(xié)調(diào)機(jī)制,由第三部門擔(dān)當(dāng)公共物品的生產(chǎn)者,地方政府則較多地扮演安排者與監(jiān)督者的角色,以促進(jìn)公共物品的改善與公平分配。第三,第三部門與地方政府的合作,某種意義上是公民與政府在博弈過程中的互動。盧梭在談到公意(common will)時指出:“建立在社會契約基礎(chǔ)上的國家及其政府是一種‘公共人格,其活動的意志是一種‘公意。惟有公意才能按照國家創(chuàng)制的目的,即公共幸福,來指導(dǎo)國家的各種力量;因為,如果說個別利益的對立使得社會的建立成為必要,那么,就正是這些個別利益的一致才使得社會的建立成為可能?！盵7] 新公共服務(wù)理論,正是為構(gòu)建公共服務(wù)型政府提供了這樣一個視角,即服務(wù)型政府必須是以公民為本位的,公民意志應(yīng)當(dāng)貫穿于整個公共管理過程。在服務(wù)型政府的理念下,善治是對政府的訴求,共同善是對公民意愿的表達(dá),也是公民對自身利益的主動追求。此時,公民是一個主動的治理主體,公民的自主性可以得到更大空間的發(fā)揮。

二、當(dāng)前我國第三部門與地方政府合作的障礙及成因

值得注意的是,我國第三部門與地方政府的互動過程中仍然存在著一些障礙。在公共服務(wù)的供給領(lǐng)域,地方政府與第三部門都扮演著向社會提供公共服務(wù)的角色。但是,由于雙方的組織特點(diǎn)和發(fā)展情況不同,其表現(xiàn)出的功能作用既有各自的優(yōu)勢,也存在著一些不足之處。這些障礙不僅阻撓了二者進(jìn)行長期有效地合作,而且對雙方自身的發(fā)展也都起著負(fù)面的效果。這些障礙歸納起來集中表現(xiàn)為第三部門和地方政府雙方的信任危機(jī),既有地方政府對第三部門的不信任,也有第三部門對政府的不信任。造成我國地方政府與第三部門信任危機(jī)的根源,則在于我國第三部門在制度安排上實(shí)行登記機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位的雙重責(zé)任制。

1.障礙:第三部門與地方政府相互信任危機(jī)。首先是地方政府對第三部門的不信任。地方政府對第三部門的不信任,主要體現(xiàn)在政府對待第三部門的發(fā)展上心存顧慮,在政策上設(shè)置關(guān)卡限制第三部門的發(fā)展。從權(quán)力滋生利益的角度,我們不難看出,公共權(quán)力是公民基于信任授予政府以公民權(quán)利的有機(jī)整和,政府的合法性離不開公共權(quán)力。而第三部門的非營利性、公益性等特征決定了第三部門在從事福利性工作表現(xiàn)出來的公共性特質(zhì),似乎成為公共權(quán)力形式行使上的代表。兩者在涉及公共權(quán)力的內(nèi)容和形式、表達(dá)與執(zhí)行中的交叉、互錯造成了政府對于第三部門的警覺與不信任。盡管第三部門的宗旨在于提供社會服務(wù)而非爭奪公共權(quán)力,但是,其角色的扮演與公共權(quán)力有著密不可分的聯(lián)系。按照布坎南的觀點(diǎn),政治領(lǐng)域的人同樣以自身利益的最大化為內(nèi)在動機(jī),第三部門在自身的組織發(fā)展與壯大以及合法性等發(fā)面仍然映照著利益的身影。

其次是第三部門對地方政府的不信任。實(shí)際上,第三部門對地方政府的不信任,表現(xiàn)出對公共權(quán)力行使的信任危機(jī)。2006年7月下旬,臺風(fēng)“碧麗斯”肆虐粵北之后,一場民間捐贈熱潮在珠三角興起,包括普通市民、醫(yī)生、商戶等各階層人士和社團(tuán),在慈善捐助中繞過政府,直接把救災(zāi)物資發(fā)送到災(zāi)民手中(《第一財經(jīng)日報》2006年9月1日)[8]。民眾緣何繞過政府而直接捐贈物資?當(dāng)然,一方面,這是公民參與的自主性、主動性得以加強(qiáng)的體現(xiàn),人們主動地并且直接地參與到慈善救助活動中去;但另一方面,這也從另一個層面上給我們政府傳遞出了這樣的信號,即:第三部門對當(dāng)?shù)卣硎境霾恍湃胃小８_切地說,這不僅僅是第三部門對地方政府的不信任,而且也體現(xiàn)了第三部門中民間慈善組織對半民間半官方性慈善組織的不信任。筆者擬從圖表加以說明:

在本案例中,上圖反映了公民對純民間組織、半民半官方組織、政府部門的信任關(guān)系。從這次的慈善捐助活動中可以看出:公民,對純民間組織的信任感最強(qiáng),對官方組織的信任感最弱,而公民對半民半官方組織的信任感則介于二者之間。究其原因,長久以來,在一些半官方慈善組織或由政府主導(dǎo)的慈善活動中,管理過程中缺乏透明度、公開性以及對公眾缺乏回應(yīng),造成了善款使用效率低下,甚至被私人挪用、侵占,成為高層尋租的對象。

2.成因分析:第三部門的雙重管理體制因素。一直以來,中國政府的優(yōu)勢地位是毋庸置疑的,“官民二重性”是第三部門在我國本土化的一個最為顯著的特征。美國著名學(xué)者薩拉蒙在談及第三部門和基層政府時指出:“決定第三域發(fā)展的關(guān)鍵性因素是非營利性組織可以與政府結(jié)成的關(guān)系。第三域組織的任務(wù)在于發(fā)現(xiàn)保證政府能夠提供充足的法律和財政支持,同時又保持對組織意義重大的獨(dú)立性和自主性的方略?！盵9] 毫無疑問,有無地方政府的政策支持,這對于第三部門的發(fā)展具有戰(zhàn)略性的意義。在我國,政府在對第三部門的成立上實(shí)行雙重的行政性管理體制,即實(shí)行登記機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位雙重責(zé)任制。國務(wù)院于1998年頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》第一章第六條規(guī)定:“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織,是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位(以下簡稱業(yè)務(wù)主管單位);國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織,是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位(以下簡稱業(yè)務(wù)主管單位)?！盵10] 這種管理體制在特定歷史條件下充分表現(xiàn)出了其合理性。特別是在第三部門的起步階段,由于本身力量的薄弱以及自身在發(fā)展過程中存在著不足和缺陷,的確需要和依賴地方政府的扶持和引導(dǎo)。但與此同時,我們更應(yīng)當(dāng)看到,這種雙重管理體制也存在著相當(dāng)大的弊端:第一,倘若第三部門過分依附地方政府,難免會在組織管理上,帶有濃厚的官僚機(jī)構(gòu)的行政色彩,滋生人浮于事、低效率的官僚主義作風(fēng);第二,產(chǎn)權(quán)界定不清,于有形無形之中都增加第三部門的交易費(fèi)用,并且也相應(yīng)地增加了地方政府的干預(yù)成本;第三,定性不定量的行政法規(guī),已經(jīng)不能適應(yīng)第三部門發(fā)展的需要,第三部門的法制環(huán)境亟需完善。此外,第三部門與地方政府在合作過程中也表現(xiàn)出在實(shí)際操作過程中的困難,尤其是第三部門的資金短缺問題甚為嚴(yán)重,地方政府需要給予第三部門財政支持,以彌補(bǔ)財政短缺,維持第三部門工作的連續(xù)性和有效性。

三、完善第三部門與地方政府間合作的政策建議

1.厘清地方政府的角色。當(dāng)前中國絕大多數(shù)第三部門依附于政府組織,其組織管理和組織行為表現(xiàn)出相當(dāng)濃厚的官僚行政色彩,自治能力存在嚴(yán)重的問題。我們知道,無論是西蒙的有限理性理論,還是“囚徒困境”的博弈分析,都從理論和實(shí)踐的層面上告訴我們:不管是個人還是政府,都是“有限的理性”,政府不是萬能的,好的政府應(yīng)當(dāng)是一個有限、有為的政府。從某種意義上說,政府的“有限性”與公民社會的“主性”,至少在公共服務(wù)的供給領(lǐng)域內(nèi)可以是一種合作意義上的相互滲透、相互促進(jìn)。具體來看,在公共服務(wù)的供給過程中,第三部門可以通過競標(biāo)的方式獲得參與公共物品的生產(chǎn)許可,而地方政府的重要職責(zé)是按照當(dāng)?shù)毓娖枚酱俦O(jiān)管第三部門公共物品的質(zhì)量和數(shù)量,并保證公共物品得以權(quán)威、公正地分配。

2.完善第三部門的發(fā)展環(huán)境。第三部門的成熟度,很大程度上依賴于地方政府的政策扶持,政府應(yīng)鼓勵其發(fā)展壯大,為其提供良好的制度安排和法制環(huán)境。在我國,第三部門還有很大的發(fā)展空間。目前,我國業(yè)已制定的用以規(guī)范第三部門的活動條例均屬行政法規(guī),這一領(lǐng)域的法制建設(shè)還很不健全。因此,如何完善第三部門的法制環(huán)境問題,成為當(dāng)務(wù)之急。具體辦法包括:第一,消除第三部門的法律障礙,走第三部門法制化之路。全國人大通過制定相關(guān)法律,不僅要明確組建第三部門的職業(yè)審批制度;而且要從文本上厘清第三部門在公共服務(wù)供給過程中的職責(zé)范圍和權(quán)利義務(wù)。第二,改革雙重管理體制,實(shí)現(xiàn)政社分開,弱化第三部門的“官僚”色彩,增強(qiáng)第三部門的自治能力。第三,優(yōu)化第三部門的資金渠道,要增強(qiáng)第三部門的獨(dú)立性和自治能力,必須考慮建立多元化的籌資渠道,使第三部門能夠在政府之外獲取足夠的活動經(jīng)費(fèi),以解決第三部門在操作運(yùn)營過程中的實(shí)際困難。

3.對第三部門進(jìn)行有效的監(jiān)督。盡管地方政府放松了對第三部門的管制,但要注意加強(qiáng)對第三部門的監(jiān)督問題。誠然,第三部門要取得發(fā)展,需要保持一定的獨(dú)立性,保證其在優(yōu)良寬松的政治法律制度環(huán)境中發(fā)展壯大。因此從這個角度上說,地方政府應(yīng)當(dāng)放松對第三部門的管制。但是,我們必須特別地強(qiáng)調(diào),地方政府必須加強(qiáng)對第三部門的監(jiān)督,尤其是對正處于社會轉(zhuǎn)型期的中國而言,一個強(qiáng)而有力的政府是維護(hù)社會秩序的重要保障,地方政府對第三部門的監(jiān)管是必須的、更是必要的,政府有責(zé)任保證第三部門以一種良好有序的狀態(tài)向前發(fā)展。

總之,在公共服務(wù)供給領(lǐng)域,第三部門與地方政府這對合作伙伴,必須重視發(fā)展和改善彼此聯(lián)合的藝術(shù),只有在聯(lián)合中增強(qiáng)彼此之間的信任,減少互動過程的摩擦,才能不斷滿足地方民眾日益增長的公共需求和公共利益訴求。隨著民主程度的深化,我國第三部門已經(jīng)開始協(xié)同地方政府向公眾提供公共服務(wù),展現(xiàn)了二者通力合作的一面。同時,為了進(jìn)一步引導(dǎo)第三部門的健康發(fā)展,充分發(fā)揮其在公共管理中的作用,我國政府也應(yīng)致力于完善第三部門的外部制度環(huán)境,以期減少雙方在合作過程中可能出現(xiàn)的問題。

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