評(píng)估美國對(duì)華的貿(mào)易政策

王　東

今年4月初，倫敦二十國金融峰會(huì)期間，中國國家主席胡錦濤和美國總統(tǒng)奧巴馬首次會(huì)面，確定了兩國未來高層對(duì)話的機(jī)制，即建立“美中戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)對(duì)話”，并申明將繼續(xù)通過高級(jí)別的美中商貿(mào)聯(lián)合委員會(huì)機(jī)制推動(dòng)在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的互利合作。

近年來，隨著中美貿(mào)易的迅速發(fā)展，各種矛盾和存在的問題也隨之出現(xiàn)，成為中美關(guān)系中的突出問題，頻繁見諸于媒體新聞。當(dāng)前，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系正逢美國國會(huì)貿(mào)易保護(hù)主義和“反華情緒”抬頭，中美貿(mào)易和金融等問題的爭(zhēng)端就進(jìn)入多發(fā)時(shí)期。在美國經(jīng)濟(jì)衰退和金融危機(jī)不斷深化，以及國內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的情況下，美國會(huì)通過的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中有關(guān)“購買美國貨”條款和對(duì)中國出口產(chǎn)品發(fā)起的多項(xiàng)反傾銷，反補(bǔ)貼調(diào)查，以及對(duì)中國產(chǎn)油井管與輪胎等的訴訟，不僅帶有明顯的保護(hù)主義色彩，而且給摩擦不斷的中美貿(mào)易關(guān)系帶來新的負(fù)面影響。當(dāng)前美對(duì)華貿(mào)易政策既有對(duì)華貿(mào)易政策的連續(xù)性，也有其他多方面的現(xiàn)實(shí)原因。在中美關(guān)系的是是非非中，經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易上的分歧與矛盾已經(jīng)成為影響中美關(guān)系不和諧的重要因素之一，而美國新一屆政府能否從全局的高度解決中美經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易所面臨的問題，如何調(diào)整對(duì)華貿(mào)易政策備受關(guān)注。

當(dāng)前美對(duì)華貿(mào)易政策動(dòng)向

近年來，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系始終復(fù)雜多變，一方面是頻繁舉行的、級(jí)別又不斷生格的經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略對(duì)話，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系在博弈中似乎有著很強(qiáng)的戰(zhàn)略性和全局性：另一方面是中美經(jīng)貿(mào)摩擦有增無減，接連不斷的各類貿(mào)易爭(zhēng)端案將中國推向貿(mào)易爭(zhēng)端的風(fēng)口浪尖上。今年以來，中國越來越多地承受著貿(mào)易摩擦的巨大壓力，成為遭受反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查最多的世貿(mào)組織成員國。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅今年上半年，中國面對(duì)的反傾銷、反補(bǔ)貼，保障措施及特保措施等貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查案多達(dá)58起，所涉金額愈80億美元，由此中國已連續(xù)多年成為美，歐主動(dòng)啟用世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的最多“應(yīng)訴國”。其中，今年以來，從輪胎特保案到其他貿(mào)易爭(zhēng)端案，中國需要應(yīng)對(duì)美國各種反傾銷，反補(bǔ)貼等調(diào)查已然應(yīng)接不暇，中美經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和金融等問題的爭(zhēng)端進(jìn)入高發(fā)期。特別是，在當(dāng)前美國經(jīng)濟(jì)和金融需要從危機(jī)中擺脫出來，以及正逢美國國內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義和“反華情緒”抬頭的情況下，中國自然成為當(dāng)前美國挽救經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易保護(hù)主義首當(dāng)其沖的受害國，給摩擦不斷的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系帶來了新的，更多的負(fù)面影響。

今年1月底，在各種質(zhì)疑聲中奧巴馬政府提交給美國國會(huì)并得到國會(huì)批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中，與“購買美國貨”有關(guān)的第1640條款，從表面上看該條款在措辭上似乎美國仍在履行國際協(xié)定的承諾，但其內(nèi)容和性質(zhì)卻充分表明了當(dāng)前美國國內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義的進(jìn)一步抬頭，同時(shí)也帶有對(duì)中國等其他100多個(gè)世貿(mào)組織成員歧視性貿(mào)易政策，是不折不扣的帶有濃厚的保護(hù)主義色彩的條款，對(duì)未來中美貿(mào)易關(guān)系有著難以預(yù)料的負(fù)面影響。美國出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中與“購買美國貨”有關(guān)的第1640條款的表述是在“不違背美國對(duì)國際協(xié)定的承諾”的前提下，經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃支持的工程項(xiàng)目必須使用“國產(chǎn)”鋼鐵和其他制成品。根據(jù)該條款的表述內(nèi)容，就是《北美自由貿(mào)易協(xié)定》和世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》。根據(jù)《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，加拿大，墨西哥享有”豁免權(quán)”；根據(jù)世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》，歐盟、日本、韓國、香港等少數(shù)世貿(mào)組織成員享受“優(yōu)待”，但中國等其他100多個(gè)世貿(mào)組織成員被排除在外。由此可見，所謂“不違背美國對(duì)國際協(xié)定的承諾”，僅限于極少數(shù)國家，而大多數(shù)世貿(mào)組織成員卻成為與“購買美國貨”有關(guān)的第1640條款的“犧牲品”，不能享有所謂“不違背美國對(duì)國際協(xié)定的承諾”的權(quán)益。4月29日，美國商務(wù)部對(duì)中國產(chǎn)油井管進(jìn)行反傾銷和反補(bǔ)貼合并調(diào)查，同日美國國際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)中國產(chǎn)輪胎啟動(dòng)特保調(diào)查，涉及金額約47億美元。從2009年初的“購買美國貨”到對(duì)中國產(chǎn)油井管和輪胎的訴訟，凸顯了金融危機(jī)之下美國貿(mào)易保護(hù)主義抬頭之勢(shì)和當(dāng)前美國對(duì)華貿(mào)易政策傾向。

美對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策的連續(xù)性與現(xiàn)實(shí)

從美對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策變化的連續(xù)性看，自中美兩國在上世紀(jì)70年代初恢復(fù)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系以來，美對(duì)華貿(mào)易政策發(fā)生過多次變化，貿(mào)易紛爭(zhēng)似乎成了中美關(guān)系中永無休止的話題和揮之不去的陰影。中美建立貿(mào)易關(guān)系初期，美對(duì)華貿(mào)易政策主要以限制中國紡織品進(jìn)口為主，擴(kuò)大美對(duì)華紡織品的配額范圍，同時(shí)對(duì)其他中國產(chǎn)品的反傾銷等限制措施也不斷增加。到了90年代，隨著中國對(duì)美出口的增長，美國在加大對(duì)中國產(chǎn)品進(jìn)口限制的同時(shí)，要求中國開放國內(nèi)市場(chǎng)成為美國對(duì)華貿(mào)易政策的重要內(nèi)容。不僅強(qiáng)調(diào)要求中國擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，而且要求中國建立和健全有關(guān)法律制度，提高透明度，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，并將這些內(nèi)容納入了中國的“復(fù)關(guān)”和“加入世貿(mào)組織”談判中。中國入世后，美國在中國開放國內(nèi)市場(chǎng)，特別是服務(wù)市場(chǎng)開放方面，以及在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的責(zé)難不斷升級(jí)，聲稱在中國執(zhí)行雙邊知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議中一旦發(fā)現(xiàn)問題，美國將直接對(duì)中國采取貿(mào)易制裁措施。近來，雙邊貿(mào)易摩擦又延伸到新的領(lǐng)域，美國又在要求人民幣匯率升值問題上糾纏不休，要求人民幣匯率升值又成為美政策變化新的內(nèi)容。自1979年7月中美兩國簽訂《中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)議》到2001年底中國入世以來，貿(mào)易摩擦始終是中美關(guān)系中最為表面化的領(lǐng)域，在貿(mào)易問題上美國頻頻發(fā)難，并出臺(tái)了一系列針對(duì)中美貿(mào)易的有關(guān)貿(mào)易法案和相關(guān)的政策性文件，以及出臺(tái)的對(duì)華貿(mào)易政策評(píng)估報(bào)告都體現(xiàn)了美國對(duì)華貿(mào)易政策的延續(xù)性。此次“購買美國貨”的出臺(tái)和對(duì)“中國制造”的歧視，依然是美國對(duì)華貿(mào)易政策的延續(xù)。

正值美國金融危機(jī)仍未見底和經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退以及錯(cuò)綜復(fù)雜的國際形勢(shì)，奧巴馬政府上臺(tái)后的第一要?jiǎng)?wù)是，一方面要全力以赴應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退；一方面要處理伊拉克和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)后的爛攤子以及伊朗和朝鮮核問題、恐怖主義威脅等。這無疑使奧巴馬新政府面臨著內(nèi)外事務(wù)的多重考驗(yàn)和對(duì)外政策的艱難選擇，而對(duì)華政策特別是對(duì)華貿(mào)易政策的選擇則是奧巴馬政府注定不可回避問題。

盡管美國新一屆政府對(duì)華貿(mào)易政策還未全面出臺(tái)，但與生俱來就帶有傳統(tǒng)貿(mào)易保護(hù)主義色彩的民主黨控制了國會(huì)參眾兩院。受當(dāng)前美國國內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義和反化情緒抬頭的影響，美國國會(huì)中一些帶有貿(mào)易保護(hù)主義和反華情緒色彩的人，對(duì)中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話的啟動(dòng)能否解決中美貿(mào)易不平衡問題表示質(zhì)疑，戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話取得的成果仍然沒有能夠充分滿足美國國會(huì)一部分人的高期望值，對(duì)中國指責(zé)和抱怨的“反華情緒”在美國國內(nèi)仍存在著一定的“市場(chǎng)”。近年來，隨著中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系復(fù)雜性、敏感性日益突

出，經(jīng)貿(mào)問題政治化傾向日益明顯，從美國國會(huì)里不斷刮出來一股股對(duì)華貿(mào)易保護(hù)主義思潮之風(fēng)，導(dǎo)致近期中美貿(mào)易關(guān)系進(jìn)一步緊張，甚至貿(mào)易戰(zhàn)隨時(shí)有一觸即發(fā)的可能。近年來美國國會(huì)涉華經(jīng)貿(mào)議案不斷增多，提出了多項(xiàng)涉華經(jīng)貿(mào)議案，進(jìn)一步擴(kuò)大了對(duì)華出口管制商品范圍，炒作中國產(chǎn)品質(zhì)量安全問題在美國國內(nèi)媒體也是鋪天蓋地。觀察美對(duì)華貿(mào)易政策，從表像看，中美貿(mào)易中存在的問題都與中美貿(mào)易失衡有關(guān)：但也不難看出，其中也攙雜了帶有歧視性和政治上的色彩，政治化對(duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的沖擊日益明顯。特別是隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速增長，美國“中國威脅論”論調(diào)也在升溫，甚至就所謂“人權(quán)問題”和“人民幣匯率問題”向中國施壓。但在美國國內(nèi)也有人認(rèn)為，通過對(duì)話解決中美貿(mào)易問題依然重要和必要。與此同時(shí)，由于美國國會(huì)貿(mào)易保護(hù)主義傾向不斷強(qiáng)化，以及對(duì)華不滿情緒有所增強(qiáng)，主張對(duì)華貿(mào)易采取制裁或加強(qiáng)限制，盡管這些壓力不太可能導(dǎo)致美國新一屆政府對(duì)華貿(mào)易政策發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，但有可能導(dǎo)致美國對(duì)華貿(mào)易政策出現(xiàn)新的調(diào)整，給中美貿(mào)易關(guān)系帶來負(fù)面影響。

美對(duì)外貿(mào)易政策的“兩重性”

另外，歷來美國政府對(duì)外貿(mào)易政策存在著“兩重性”，實(shí)際貿(mào)易政策與提倡的貿(mào)易政策目標(biāo)嚴(yán)重脫離。表現(xiàn)為，一方面積極提倡推行世界范圍的市場(chǎng)化和自由貿(mào)易；而另一方面卻又不斷強(qiáng)化保護(hù)主義。特別是在當(dāng)前美國金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退的環(huán)境下，美國在沒有放棄推行世界范圍的市場(chǎng)化和自由貿(mào)易的前提下，繼續(xù)“塑造世界經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易秩序”依然是美國貿(mào)易政策的目標(biāo)，但從眼前自身利益出發(fā)又不情愿放棄保護(hù)主義，因此對(duì)外貿(mào)易政策的“兩面性”，就成為當(dāng)前美國政府貿(mào)易政策的重要特征和表現(xiàn)形式。美國貿(mào)易政策的“雙重性”傾向在對(duì)華貿(mào)易政策中表現(xiàn)極為突出，這是由當(dāng)前美國國內(nèi)政治，經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定的。在對(duì)華貿(mào)易政策上，美國國內(nèi)一直存在著爭(zhēng)論。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，中國的產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)與美國有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，中國對(duì)美出口一直以勞動(dòng)力密集型產(chǎn)品為主，而美國對(duì)華出口則以資本和技術(shù)密集型產(chǎn)品為主，中國的產(chǎn)品威脅不到美國的重要產(chǎn)業(yè)，因此中國的貿(mào)易并未對(duì)美國構(gòu)成直接的威脅。

在中美經(jīng)貿(mào)矛盾趨于復(fù)雜化的背景下，在人民幣匯率，美元貶值和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等問題上仍將是今后中美雙方需要進(jìn)一步商討的問題。特別是目前中美的經(jīng)貿(mào)對(duì)話機(jī)制在處理貿(mào)易失衡問題上，進(jìn)展仍然緩慢，美國國會(huì)迄今已提出數(shù)十項(xiàng)具有貿(mào)易保護(hù)主義色彩的法案，尋求對(duì)華進(jìn)行貿(mào)易施壓與“懲罰”，這種對(duì)華貿(mào)易不滿情緒對(duì)中美整體關(guān)系發(fā)展構(gòu)成重要影響。但另一方面，美國正處在內(nèi)外交困的局面，新一屆政府要使美國走出困境不是短時(shí)間所能實(shí)現(xiàn)的。據(jù)美國民意調(diào)查顯示，超過八成的人支持奧巴馬，將經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇寄托在奧巴馬政府身上，可見當(dāng)前美國經(jīng)濟(jì)狀況非常惡劣。因此，不論在外交和經(jīng)濟(jì)方面，美國都需要尋求中國的合作。受國內(nèi)外眾多因素的牽制，特別是在當(dāng)前金融危機(jī)的情況下，從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，為加強(qiáng)彼此戰(zhàn)略關(guān)系的和諧，有效地處理雙邊經(jīng)貿(mào)問題，緩和美國國內(nèi)對(duì)華貿(mào)易不滿情緒與平衡雙邊貿(mào)易的壓力，美國新一屆政府也在尋求新的中美經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易對(duì)話機(jī)制。希拉里在宣誓就任國務(wù)卿前，特別強(qiáng)調(diào)了要和中國加強(qiáng)在經(jīng)濟(jì)方面的合作。盡管奧巴馬政府在對(duì)華政策上仍將有可能在貿(mào)易、人權(quán)等問題上糾纏不休，對(duì)華貿(mào)易政策和經(jīng)貿(mào)對(duì)話機(jī)制會(huì)做出一定程度的調(diào)整，但中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系格局不會(huì)發(fā)生根本性的改變，尤其是在金融危機(jī)背景下美國更需要加強(qiáng)與中國的合作。因此，從現(xiàn)在階段看，美國對(duì)華貿(mào)易政策調(diào)整的幅度不會(huì)太大，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系在一段時(shí)期內(nèi)將處在一個(gè)既有摩擦又有合作的僵持狀態(tài)。其主要原因是，目前美國敏感脆弱的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)將限制和影響其對(duì)華貿(mào)易政策的大幅度調(diào)整。一旦調(diào)整幅度過大，便極有可能激化中美經(jīng)貿(mào)矛盾，這是美國歷屆政府不敢輕意觸碰的“禁區(qū)”，一旦涉及到中美關(guān)系問題十分謹(jǐn)慎，生怕出現(xiàn)難以收拾的嚴(yán)重局面。在這一背景下，顯然以往的中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話機(jī)制對(duì)緩解中美貿(mào)易摩擦無疑是有益的，解決中美貿(mào)易存在的問題需要從中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的全局和戰(zhàn)略的高度考慮，逐步消除分歧和矛盾。同時(shí)，中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話不僅是調(diào)整中美兩國經(jīng)濟(jì)關(guān)系的機(jī)制，而且對(duì)全球政治格局也具有重大的深遠(yuǎn)意義。因此，本屆的美國政府能否延續(xù)中美戰(zhàn)略對(duì)話，關(guān)系到中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的未來和發(fā)展，這將是本屆美國政府需要認(rèn)真考量。