美國政府救市中的國債政策

周莉萍

自羅斯福新政首次通過發(fā)行國債干預(yù)國家經(jīng)濟(jì)以來，國債已經(jīng)得到主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派的認(rèn)可，各國政府也都把發(fā)行國債作為稅收的補(bǔ)充以刺激經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，美國政府在應(yīng)對金融危機(jī)時，動用了一切能補(bǔ)充流動性、刺激經(jīng)濟(jì)的政策措施，包括美聯(lián)儲直接購買國債，開啟了定量寬松的貨幣政策，而此次危機(jī)的救市政策也在挑戰(zhàn)國債規(guī)模的極限。已有的救市政策對國債如何運(yùn)用，產(chǎn)生了怎樣的影響，未來美國國債是否會繼續(xù)擴(kuò)張是本文關(guān)注的核心問題。

美國政府救市的核心政策

此次金融危機(jī)是以房地產(chǎn)價格為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)金融產(chǎn)品鏈的危機(jī)，其根本特征：一是具有極強(qiáng)的債務(wù)，一通縮性質(zhì)的流動性短缺現(xiàn)象；二是打擊面廣，主要機(jī)構(gòu)都深陷債務(wù)泥潭。

美國政府救市的基本思路是幫助金融機(jī)構(gòu)走出困境。這一思路一開始并不明確，而是一步步試探性地調(diào)整到位的。美聯(lián)儲和美國政府在2007年初認(rèn)為美國經(jīng)濟(jì)將步入一個五年期的穩(wěn)定增長時期，直到2007年7月份，美聯(lián)儲才開始高度重視次貸危機(jī)，但貨幣政策操作方面并沒有納入危機(jī)因素，依然關(guān)注傳統(tǒng)的消費(fèi)價格指數(shù)的變動。2007年11月22日，美聯(lián)儲的貨幣政策開始轉(zhuǎn)型，正式步入了危機(jī)時期的特殊操作，開始區(qū)分正常因素和危機(jī)因素。雖然其也關(guān)注核心消費(fèi)價格指數(shù)等正常因素，但很明顯，美聯(lián)儲的精力已經(jīng)偏向于應(yīng)對金融危機(jī)。

截至2008年底，僅美聯(lián)儲已經(jīng)運(yùn)用各種已有的和新的工具為銀行、公司、貨幣市場基金和其他機(jī)構(gòu)提供將近1萬億美元的金融支持。具體手段包括降息、再貸款、再貼現(xiàn)、直接注資、信用擔(dān)保、購買企業(yè)的商業(yè)票據(jù)和其他證券資產(chǎn)、展期、重新簽訂合約、直接向企業(yè)貸款等。

美國財政部在2007年對經(jīng)濟(jì)形勢是非常樂觀的，但越來越惡化的形勢迫使財政部開始轉(zhuǎn)向關(guān)注次貸危機(jī)，調(diào)低對經(jīng)濟(jì)的預(yù)期。最終在2008年初布什政府?dāng)M推出了第一個1450億美元左右的經(jīng)濟(jì)刺激方案，主要是減稅政策，數(shù)月之后(10月3日)國會通過了7000億美元的經(jīng)濟(jì)救援方案，彰顯美國政府對經(jīng)濟(jì)形勢的動態(tài)關(guān)注和試探性調(diào)整政策思路。正是這個經(jīng)濟(jì)刺激計劃將國債工具引入了金融危機(jī)救助。該項(xiàng)計劃的核心內(nèi)容是允許政府購買銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，以防止信貸緊縮及經(jīng)濟(jì)衰退。如此大規(guī)模和不確定的救援需要大量的資金，在減稅的背景下，也意味著美國國債必須增發(fā)才能滿足財政部的資金需求。美國勞工部數(shù)據(jù)顯示2007年美國財政赤字創(chuàng)歷史新高，高達(dá)5000億美元，國債余額高達(dá)10萬億美元，約占GDP的72％。國庫有出無進(jìn)，發(fā)行國債已成美國政府救市資金的主要來源，且國債增發(fā)將更多的依賴積極的海外買家。但是金融危機(jī)引發(fā)的美元及美元資產(chǎn)價格的波動風(fēng)險使得美國的債權(quán)國都非常擔(dān)心市場風(fēng)險，同時金融危機(jī)的蔓延也使得這些國家必須考慮將有限的力量用在本國的流動性救助上。因此，在2009年3月20日，美聯(lián)儲時隔近40年再次宣布大舉收購美國國債，開啟了定量寬松的貨幣政策。美聯(lián)儲將在未來六個月內(nèi)收購總額3000億美元長期國債，以有效改善私營信貸市場環(huán)境。與此同時，為給住房市場以更大支持，美聯(lián)儲還宣布將再購買“兩房”擔(dān)保的房產(chǎn)抵押債券7500億美元，并將追加購買1000億美元的“兩房”債券。由此，美聯(lián)儲購買抵押貸款證券的規(guī)模將擴(kuò)大8500億美元至1.45萬億美元。

國債資金在金融危機(jī)救助中的主要用途

國債資金的運(yùn)用狀況

美聯(lián)儲直接在公開市場操作中購買國債、逆回購及對各主要金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債務(wù)作擔(dān)保，其目的只有一個，即提高各金融機(jī)構(gòu)的清償能力。多年來，美國每年的國債發(fā)行數(shù)量與每年的預(yù)算赤字大致相當(dāng)，有時其他因素也影響國債數(shù)量，這些因素影響數(shù)量大致在100億美元到300億美元。而金融危機(jī)期間，這些因素很明顯影響了國債狀況。2008年，為了穩(wěn)定金融市場增發(fā)了3000億美元國債，2009年將借入不少于4600億美元用來購買資本金、貸款等，其中至少增發(fā)2000億美元國債。同時，國債也在私人市場用于購買資產(chǎn)抵押證券(MBS)，預(yù)計今年購買大致有2500億美元。另外，國會已將“兩房”納入財政預(yù)算，2009年預(yù)期的資金需求量大概為2200億美元。由此可見，國債資金運(yùn)用的主要方向是“兩房”和不良資產(chǎn)救助計劃(TARP)，除此之外，國債也為其他金融機(jī)構(gòu)提供流動性援助，比如汽車行業(yè)，為通用和克萊斯勒下屬的金融公司提供援助以助汽車行業(yè)盡快恢復(fù)?？傮w而言，國會預(yù)算辦公室預(yù)計2009年的財政赤字將達(dá)到1.2萬億美元，約為當(dāng)年GDP的8.3％。

不良資產(chǎn)救助計劃(TARP)

TARP由2008年10月由能源經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案最早提出，用來確保國債能購買或擔(dān)保問題資產(chǎn)。在此法案下，當(dāng)局同意購買2009年12月31日之前到期的資產(chǎn)，如果國債部門認(rèn)為有必要展期的話，也可以展期到2010年10月3日，這些資產(chǎn)的一次性購買價不能超過7000億美元?，F(xiàn)在，國債部門已得到授權(quán)購買3500億美元資產(chǎn)，如果當(dāng)局需要且國會不反對，余下的3500億美元的購買只是時間問題。截至2008年12月19日，TARP已經(jīng)用掉1980億美元，購買了116家金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，其中有40億美元是購買美國國際集團(tuán)(AIG)。12月19日到12月31日之間，又用國債購買了超過100家銀行的400億美元的股權(quán)，向汽車制造商發(fā)放了90億美元貸款。國債部門同時宣布了后期的行動設(shè)想：購買美林100億美元股權(quán)，花費(fèi)50億美元為花旗資產(chǎn)池作擔(dān)保，預(yù)計花費(fèi)200億美元為無法還款的債務(wù)人提供信貸保護(hù)，為通用汽車和克萊斯勒提供84億美元貸款，購買金融服務(wù)公司GMAC50億美元股權(quán)等等。國債部門已經(jīng)暗示它將用余下的3500億美元購買更多的金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)。國會粗略估計，2009年TARP交易將達(dá)1800億美元，2010年將達(dá)50億美元。

對于“兩房”及其他政府支持企業(yè)(GSEs)運(yùn)作預(yù)算，國會同樣用TARP的操作程序。即在預(yù)計這些實(shí)體資產(chǎn)的長期資產(chǎn)和負(fù)債基礎(chǔ)上，用合適的、考慮風(fēng)險的折現(xiàn)因素計算預(yù)期現(xiàn)金流的現(xiàn)值。危機(jī)之前，預(yù)算辦公室一直認(rèn)為聯(lián)邦政府在發(fā)揮其隱性擔(dān)保人作用，但它一直沒有意識到這應(yīng)該是其預(yù)算的一部分，直到現(xiàn)在用國債來實(shí)際負(fù)擔(dān)GSEs的經(jīng)營損失。國債在政府內(nèi)部的轉(zhuǎn)移不會對預(yù)算產(chǎn)生任何凈效應(yīng)，但會造成直接的財政赤字。國會預(yù)算辦公室估計在2009年這些轉(zhuǎn)移大概會有180億美元(其中134億美元已經(jīng)提供給“房地美”)，2010～2015年大約有800億美元。國會估計對“兩房”的操作預(yù)算將增加聯(lián)邦赤字，2009年大約有2400億美元，包括GSEs抵押貸款和資不抵債的保證資產(chǎn)現(xiàn)值大約有2000億美元，以及大約400億美元的對GSEs新業(yè)務(wù)估算的補(bǔ)貼成本。2010～2019年此項(xiàng)赤字大約有700億美元?！皟煞俊辟J款活動的綜合補(bǔ)貼估計2009年為2.5％，2014年后會下降到大約0.3％，表明國會預(yù)算辦公室認(rèn)為屆時住房和抵押市場會

啟穩(wěn)。

國債政策對金融市場的影響

國債的大舉增發(fā)并由聯(lián)儲收購開啟了美國定量寬松的貨幣政策時代，到底對金融市場產(chǎn)生怎樣的影響呢?

首先，美聯(lián)儲收購美國國債能夠推高國債價格，壓低收益率，并有助于長期利率水平走低。相應(yīng)地，這還會帶動其他各類利率回落，因?yàn)樵S多貸款和證券資產(chǎn)的利率都以美國國債為基準(zhǔn)。在當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重次貸的背景下，政府尤其覺得有必要壓低利率。在此之前，當(dāng)局已用盡了利率工具，并且啟動了多個融資安排解凍民間信貸。截至2008年12月底，雖然金融市場依然緊縮，但許多信貸市場已經(jīng)恢復(fù)。國債收益率在定量寬松的貨幣政策刺激下不斷走低(見上頁圖1)。作為金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)短期貸款基準(zhǔn)的商業(yè)票據(jù)，和三個月期國債利率之間的差價在2008年12月已經(jīng)明顯下降(見上頁圖2)。

其次，加劇美元貶值趨勢。圖3(上頁)和圖4是2007年10月以來美元對歐元、美元對人民幣走勢圖。雖然影響美元匯率的因素有很多，但國債增發(fā)的匯率效應(yīng)還是非常明顯的。圖3顯示，2008年5月聯(lián)儲發(fā)布經(jīng)濟(jì)繼續(xù)衰退的報告后，美元對歐元匯率一路下瀉到1.2329的低點(diǎn)，而后在7000億美元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃頒布后一度回升至1.4901的高點(diǎn)，但隨后很快隨著危機(jī)的繼續(xù)惡化，2009年3月份的美元對歐元走勢再次降低到低點(diǎn)。隨著同一時期歐洲金融市場的惡化，美元反而開始回升，這充分顯示出美國和歐洲市場在危機(jī)中的傳染和聯(lián)動。而美元對人民幣則從2007年10月開始一路下瀉，于2008年6月和10月兩次觸底。經(jīng)濟(jì)刺激計劃頒布后市場有所回暖，穩(wěn)定在6.80～6.85區(qū)域之間。當(dāng)然美元對人民幣的貶值主要源于匯改后人民幣升值壓力的連續(xù)釋放，危機(jī)因素只是其中一個原因。

再次，會增加美元的貨幣供給量，但未必刺激經(jīng)濟(jì)增長。從圖5可以看出，美國的貨幣存量在2007年6月至2009年5月，經(jīng)歷了較為平穩(wěn)的增長，但通過圖6比較M1和M2的增長率，發(fā)現(xiàn)M2環(huán)比增長率要比M1增長率高出許多。這表明貨幣構(gòu)成中比較流動的部分(M1中的現(xiàn)金和活期存款)有轉(zhuǎn)換為限制不流動部分(定期存款)的趨勢，尤其是2008年10月的經(jīng)濟(jì)刺激計劃推出以后表現(xiàn)更為明顯。同時說明經(jīng)濟(jì)中的消費(fèi)和投資因素開始放緩，經(jīng)濟(jì)有陷入通縮的跡象。

最后，影響金融市場的流動性。我們可以用M1／M2指標(biāo)來衡量金融市場中的流動性變化。短期來看，如果此指標(biāo)上升，表明市場流動性充足，經(jīng)濟(jì)活動比較活躍。在長期內(nèi)如果此指標(biāo)一直攀升，表明經(jīng)濟(jì)承受著通貨膨脹的壓力。圖7顯示，2007年6月到2008年8月，此指標(biāo)一直緩慢下降，表明市場流動性一直短缺。而后在2008年10月該指標(biāo)逆行上升，年底達(dá)到頂峰，而后趨于平穩(wěn)。進(jìn)入2009年流動性比前兩年充裕，表明聯(lián)儲的兩輪經(jīng)濟(jì)刺激計劃和定量寬松的貨幣政策確實(shí)增加了金融市場的流動性，這與圖5所示的貨幣供給量增長是吻合的。

國債政策的走向：或進(jìn)一步擴(kuò)張

可以說，在已有的救市措施下，市場目前恢復(fù)良好，但不確定性并未消除。什么是經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，我們應(yīng)該明確一些經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的特征化事實(shí)。2009年1月份的公開市場操作委員會認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇是漸進(jìn)的，長期的。復(fù)蘇的含義是經(jīng)濟(jì)回到一種長期的特征化，能在適宜的通脹率下保持經(jīng)濟(jì)增長率和失業(yè)率的持續(xù)穩(wěn)定。預(yù)計2010年失業(yè)率會從現(xiàn)在的6.7％～7.5％的核心比率下降至4.8％～5.0％?！奔绰?lián)儲預(yù)計美國經(jīng)濟(jì)將在2011年開始恢復(fù)。同時，美國美國國會預(yù)算辦公室(CBO)在今年初認(rèn)為2009年美國將出現(xiàn)負(fù)增長，2010年經(jīng)濟(jì)將逐步恢復(fù)，各項(xiàng)數(shù)據(jù)會好于2008年。2011～2014年經(jīng)濟(jì)將逐步啟穩(wěn)，呈現(xiàn)一段穩(wěn)定的溫和增長，而2015～2019年則會呈現(xiàn)穩(wěn)中有降的增長。基于這樣一個中期判斷，美國政府目前依然對經(jīng)濟(jì)的不確定性保持警惕，短期內(nèi)將延續(xù)危機(jī)時期的財政和貨幣政策思路，同時從金融監(jiān)管方面開始其中長期救市計劃。

目前，美國政府已經(jīng)開始采取中長期救助危機(jī)的措施，比如全面金融監(jiān)管改革方案和信用卡改革法案。從3月20日美聯(lián)儲宣布購買國債至今，美聯(lián)儲一直在消化此前的流動性注入政策，而未展開大舉購買國債的行動，亦沒有新的舉措。未來三個月，美國政府對已經(jīng)收購的金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表修復(fù)仍需要大量資金，同時TARP項(xiàng)目也在不斷地擴(kuò)大范圍和規(guī)模。所以，在美聯(lián)儲傳統(tǒng)貨幣政策工具幾近窮盡的情況下，國債必然再次擴(kuò)張。至于擴(kuò)張規(guī)模，按照美聯(lián)儲在2009年3月20日宣布的政策，未來六個月內(nèi)將收購3000億美元的國債。既然聯(lián)儲有預(yù)算來購買美國國債，如果不出現(xiàn)其他債權(quán)國大量購買美國國債的情形，相信美聯(lián)儲依然會執(zhí)行其購買計劃，定量寬松的貨幣政策有可能迎來另一個高峰。這給國際金融市場留下了一個基本的信號，唯一不確定的因素是具體時間，屆時必將國際金融市場產(chǎn)生新一波的影響。

(作者單位：中國社會科學(xué)院研究生院博士研究生)