當(dāng)前檢察體制障礙產(chǎn)生的原因及改進建議

車志雙　王秋成

我國憲法第一百二十九條和人民檢察院組織法第一條明確規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。作為國家司法機關(guān)的重要組成部分,檢察機關(guān)歷經(jīng)幾十年的探索和實踐,已經(jīng)發(fā)揮出自身的優(yōu)勢和起到了應(yīng)有的作用,但是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能作用在一定程度上發(fā)揮得不充分,檢察監(jiān)督的權(quán)威性、有效性、規(guī)范性和法律確定性尚未真正確立和實現(xiàn)。究其根源除了現(xiàn)實執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法條件和檢察隊伍自身素質(zhì)等諸多因素的制約之外,一個重要原因就是檢察體制方面存在一定的問題,導(dǎo)致了檢察機關(guān)的工作不能與市場經(jīng)濟和依法治國的內(nèi)在要求相適應(yīng)。對此如不進行改進和完善,檢察事業(yè)的發(fā)展,依法治國的進程必然受到阻礙,檢察體制改革已成為當(dāng)前司法改革這個主旋律中不可缺少的音符。

一、當(dāng)前檢察工作中體制性問題的具體表現(xiàn)

我國憲法第一百三十二條和人民檢察院組織法第十條第二款規(guī)定:“最高人民檢察院是最高人民檢察機關(guān)。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院工作,上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院工作。”這一法律明文規(guī)定的工作原則和組織活動原則,由于檢察機關(guān)的人員管理、經(jīng)費來源、法職任免司法體制不完善,很大程度上不能很好地貫徹落實,具體表現(xiàn)在以下三個方面:

1.人員管理地方化,使檢察隊伍缺乏生機和活力。由于檢察機關(guān)完全按行政區(qū)劃設(shè)置,與行政機關(guān)相對應(yīng),各級人民檢察院檢察長和檢察員由所在行政區(qū)域人大及其常委會選舉、任命罷免,接受其監(jiān)督。這樣檢察機關(guān)在人員管理上更多地受制于所在行政區(qū)域地方黨委和權(quán)利機關(guān)。檢察機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系實際上只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系,領(lǐng)導(dǎo)的力度不強,使得一有人員調(diào)整、變動等舉措,上級檢察機關(guān)就要與基層地方黨委溝通、協(xié)調(diào)。有時就出現(xiàn)了檢察機關(guān)自己的人員上級檢察機關(guān)調(diào)不動。在這種狀態(tài)下,《檢察官法》施行力度必然失之于弱,人員管理失之于軟。更主要的是基層檢察機關(guān)的人員編制,年度考核都由所在地方的行政部門掌握,因為所依據(jù)的管理標(biāo)準(zhǔn)不同往往造成出口不暢,入口增大現(xiàn)象,降低了檢察機關(guān)隊伍的生機和活力。

2.經(jīng)費控制本地化,使檢察機關(guān)的獨立性大打折扣。古語有云:“兵馬未動,糧草先行?！弊阋缘莱鑫镔|(zhì)保障的作用。現(xiàn)今,我省檢察工作能否上去,物質(zhì)條件、經(jīng)費保障起著至關(guān)重要的作用。但是,現(xiàn)在檢察機關(guān)的經(jīng)費主要來源于本地區(qū)的財政部門,也就是本地區(qū)的稅款。當(dāng)?shù)刎斦苯涌刂茩z察機關(guān)的經(jīng)費,由于受管理制度、管理方法等諸多方面影響,本地區(qū)財政部門對經(jīng)費的管理有一定的自主性和隨意性。這就導(dǎo)致了檢察機關(guān)對所在行政區(qū)域的強烈依賴性。當(dāng)檢察工作涉及本地區(qū)的利益時,本地區(qū)的利益代表者(行政部門)多會打著“保護利稅大戶”,“為本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展保駕護航”等旗號,以這樣辦下去檢察機關(guān)的經(jīng)費難以保障相威脅,出面干涉。此種情況下,檢察機關(guān)很難做到嚴(yán)格執(zhí)法。

3.管理集權(quán)化。由于當(dāng)前檢察業(yè)務(wù)管理內(nèi)部程序上存在一定問題,使檢察人員在辦理案件中的責(zé)任、權(quán)利相分離。檢察機關(guān)各級各部門辦理案件均實行首長負責(zé)制,案件辦理中的每個環(huán)節(jié),從受理線索到立案,采取強制措施,直到偵查終結(jié),決定起訴、不起訴或撤案,層層請示匯報,層層研究討論,層層審批把關(guān)。由于不同環(huán)節(jié)的辦理期限不可能在訴訟程序法律中作出詳盡無遺的規(guī)定,因而案件的請示匯報的過程比調(diào)查取證等過程長得多,內(nèi)部程序多于不定程序,內(nèi)部期限超過法定期限。層層審批把關(guān)中有的因無法定程序的依據(jù),處理意見難以載入訴訟法律文書,一旦案件辦理質(zhì)量有問題,誰也不負法律責(zé)任。因為責(zé)任權(quán)利的分離、分散,根本也找不出來最終決定的直接責(zé)任者。

二、現(xiàn)行檢察體制的缺陷及其對當(dāng)前工作的影響和制約

檢察體制中現(xiàn)存問題看起來只是個工作程序和方法問題,其實為“說情”、“干涉辦案者”、“地方利益保護者”提供了生存發(fā)展的土壤,其造成的不利后果不容忽視。應(yīng)當(dāng)充分肯定的是,我國的司法體制總體上是與政治體制相適應(yīng)的。但畢竟是在社會主義法制初創(chuàng)時期建立起來的,以致在司法實踐中產(chǎn)生了許多問題。

1.影響實現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。在國家法律與檢察機關(guān)所在行政區(qū)域地方利益發(fā)生沖突時,檢察機關(guān)理應(yīng)首先考慮如何維護國家法律的統(tǒng)一正確實施。但是按照現(xiàn)行檢察體制,檢察機關(guān)所在地方的利益直接影響和制約著檢察機關(guān)和人員的自身利益。相比之下,檢察機關(guān)不能不考慮自己的生存和發(fā)展,難免向本地利益一端傾斜。這種情況顯然與檢察機關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)明顯不符,但僅憑檢察人員內(nèi)在的自身約束力是無法改變的。長此以往,不僅不利于檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的全面履行,也不利于實現(xiàn)維護國家法律統(tǒng)一正確實施的根本任務(wù)和目標(biāo),更不利于檢察事業(yè)自身的發(fā)展。

2.不利于提高工作效率。由于現(xiàn)在的許多案件,尤其是經(jīng)濟案件越來越復(fù)雜,如果除了法定程序,還需經(jīng)過更多的內(nèi)部環(huán)節(jié),無疑是對司法資源的浪費。加上受領(lǐng)導(dǎo)精力、水平、作風(fēng)等因素的制約太多,人為地增加了定性定罪和適用的不確定性,更容易使案件的期限無端拖長。

3.制約發(fā)揮檢察人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性?，F(xiàn)在我省各級檢察機關(guān)只有檢察長和檢察委員會委員才有案件的最終決定和表決權(quán)。各業(yè)務(wù)部門負責(zé)人有提出意見的權(quán)利,其余人員,無論是哪一級檢察官,無論對案件的定性處理多么準(zhǔn)確,大家除了作好匯報、做好記錄、討論時說說自己的看法之外,別無其他權(quán)利責(zé)任可言。對案件有正式發(fā)言權(quán)的實際上只有各部門負責(zé)人?，F(xiàn)實中,那些埋頭鉆研業(yè)務(wù)的骨干不一定能夠成為某一部門的負責(zé)人,而那些有組織能力的負責(zé)人則不一定都是辦案的業(yè)務(wù)骨干。在個案的最終處理結(jié)果中,有可能把辦案人的個人見解融進集體意見中,也可能會被放置在一邊。這種情況下,很難從真正意義上調(diào)動起廣大檢察人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

三、檢察機關(guān)體制性障礙的完善及幾點改進建議

檢察體制中現(xiàn)存的問題直接影響了依法治國,建設(shè)社會主義法制國家的基本方略的順利推進。要改革和完善我省的檢察體制,就要本著有利于強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能,增強檢察工作活力,促進司法公正的基本原則,通過發(fā)揮自身優(yōu)勢,總結(jié)經(jīng)驗,借鑒吸收一些成功的做法和途徑來實現(xiàn)。

1.積極推進省級以下檢察機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)工作。為了保證檢察機關(guān)在國家政權(quán)機構(gòu)體系中的真正獨立,強化檢察機關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,檢察機關(guān)必須自成體系。各級檢察機關(guān)基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,構(gòu)成有機統(tǒng)一整體。按照檢察一體化的原則,檢察權(quán)的行使必須保持整體的統(tǒng)一,所有檢察機關(guān)被視為一個命運共同體,不受任何行政權(quán)力的干涉。要做到這一點,檢察機關(guān)的人財物的管理權(quán)必須由上一級檢察機關(guān)自己管理。使地方各級人民檢察院擺脫與其所在地方的依賴關(guān)系。與此同時,檢察機關(guān)機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)從實際需要出發(fā),打破與行政區(qū)劃的相應(yīng)關(guān)系,只求在辦案程序上與其他司法機關(guān)的銜接,實現(xiàn)名副其實的司法獨立。

2.大力推行主訴檢察官、主辦檢察官制度。目前正在逐步推廣的主訴檢察官、主辦檢察官制度可以說打破了集體決策的陳規(guī),給了檢察官個人在司法活動中一定的獨立性。使主訴檢察官、主辦檢察官在所辦案件中的主動權(quán)可以不受其所在業(yè)務(wù)部門負責(zé)人的限制,促進了檢察人員的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性的提高。

3.建立檢察機關(guān)財政保障機制?；鶎訖z察院辦案經(jīng)費緊張問題是一直困擾基層檢察院發(fā)展的老大難問題,上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院卻解決不了辦案經(jīng)費問題。基層檢察院要工作、辦案、開展活動所需支出及費用就必須向地方財政要,至于地方財政給多少就不得而知了。俗話說“吃人家的嘴軟,拿人家的手短”。 在當(dāng)前我省檢察機關(guān)檢察職能和行政管理職能合一的情況下,很難想象拋開支撐檢察院生存的物質(zhì)基礎(chǔ)而去獨立行使檢察權(quán)會是一個什么樣的情形和結(jié)局,換言之,是這些來自行政管理方面的壓力扭曲、侵蝕了檢察機關(guān)的檢察權(quán)。為此,本人建議建立省級檢察經(jīng)費保障體制,規(guī)定每年由省級人民檢察院根據(jù)本省各級檢察機關(guān)的實際需要擬制財政預(yù)算,提交到省人大常委會審議通過。經(jīng)審查批準(zhǔn)后的財政預(yù)算,由省財政全額劃撥,將檢察經(jīng)費從地方財政剝離出來?！?(編輯/劉佳)