淺析消防執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督

楊春光

“不受制約的權(quán)利必然導(dǎo)致腐敗?！比魏喂ぷ鞫夹枰O(jiān)督,失去監(jiān)督必然會產(chǎn)生失誤或過錯,公安消防機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動也不例外,只有在監(jiān)督下進(jìn)行,才能保證消防行政執(zhí)法的公正性。新《消防法》修改的一大亮點(diǎn)就是將執(zhí)法監(jiān)督寫入了法律,新《消防法》第五十七條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)及其工作人員執(zhí)行職務(wù),應(yīng)當(dāng)自覺接受社會和公民的監(jiān)督。任何單位和個人都有權(quán)對公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)及其工作人員在執(zhí)法中的違法行為進(jìn)行檢舉、控告”。這以立法的形式明確了執(zhí)法監(jiān)督的地位,強(qiáng)化消防行政執(zhí)法監(jiān)督已經(jīng)成為人們的共識。

一、含義

內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督,顧名思義就是上級對下級行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。對于公安消防機(jī)構(gòu)來說,按照部局《公安消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》和《黑龍江省公安消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作實(shí)施辦法》規(guī)定“內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督,是指上級公安消防機(jī)構(gòu)對下級公安消防機(jī)構(gòu)、本級公安消防機(jī)構(gòu)對所屬執(zhí)法單位及其執(zhí)法人員的各項(xiàng)活動的監(jiān)督”。

二、內(nèi)容

消防執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容不僅包括消防行政執(zhí)法的合法性,而且包括對消防行政執(zhí)法合理性的監(jiān)督,不僅要對下級公安消防機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督,而且要對下級公安消防機(jī)構(gòu)履行法定職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督,不僅包括廉政監(jiān)督還包括效能監(jiān)督。消防執(zhí)法內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督不僅要監(jiān)督檢查消防行政執(zhí)法活動是否合法適當(dāng),而且對違法失當(dāng)?shù)男姓袨檫€必須采取措施予以糾正和補(bǔ)救。也就是說,內(nèi)部監(jiān)督不是為監(jiān)督而監(jiān)督,還包括糾正和補(bǔ)救違法失當(dāng)?shù)男姓袨?具有監(jiān)督和補(bǔ)救雙重作用。對公安消防機(jī)構(gòu)來說,它是一種監(jiān)督和檢查,而對公民、法人和其他組織來說,它是一種補(bǔ)救。

三、特點(diǎn)

由于消防執(zhí)法外部監(jiān)督的主體在組織上獨(dú)立于公安消防機(jī)構(gòu),二者之間不存在隸屬關(guān)系,加之監(jiān)督主體的多樣性、監(jiān)督手段的豐富性、監(jiān)督程序的靈活性等特點(diǎn),增強(qiáng)了監(jiān)督結(jié)論的嚴(yán)肅性,能夠?yàn)樯鐣欧徒邮堋５珡膶?shí)踐中看,消防執(zhí)法外部監(jiān)督大部分是事后監(jiān)督較多,監(jiān)督成本較大。

由于本位主義的影響,消防執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督很容易大事化小、小事化了,從而導(dǎo)致社會信服度有限。但消防執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督又有明顯優(yōu)勢,在消防執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督中,監(jiān)督者與被監(jiān)督者在執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)方面具有統(tǒng)一性,上級公安消防機(jī)構(gòu)有更多機(jī)會和條件了解和熟悉下級的工作和活動情況,在監(jiān)督過程中可以利用層級權(quán)威來加強(qiáng)對下級的約束,使這種監(jiān)督產(chǎn)生持久的效力,同時降低監(jiān)督成本。

四、現(xiàn)階段存在的問題

1.對消防行政內(nèi)部監(jiān)督主體的授權(quán)不充分。按照規(guī)定消防執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的被監(jiān)督者是執(zhí)法機(jī)關(guān),對它們進(jìn)行監(jiān)督與公民和其他組織是不同的,需要監(jiān)督者有足夠的監(jiān)督手段和權(quán)力,在現(xiàn)實(shí)中,很多情況下只有處分建議權(quán)而無處分決定權(quán)。

2.對違法行為的法律責(zé)任規(guī)定不明確不具體。糾正違法執(zhí)法,追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任,是行政執(zhí)法監(jiān)督制度不可缺少的主要內(nèi)容。然而,現(xiàn)行法律法規(guī)對違法執(zhí)法承擔(dān)的法律責(zé)任往往只有抽象、籠統(tǒng)、原則的規(guī)定,缺乏可操作性。如《中華人民共和國處罰法》第62條規(guī)定能夠“執(zhí)法人員玩忽職守、應(yīng)當(dāng)予以制止……對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分;情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”。類似的規(guī)定在現(xiàn)行法規(guī)中隨處可見。由于對違法行政責(zé)任規(guī)定不具體不明確,在和大程度上影響了行政執(zhí)法監(jiān)督的力度和效果。

3.缺乏對消防行政主體履行監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行有效監(jiān)督的機(jī)制。消防行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督法律賦予執(zhí)法監(jiān)督主體一種權(quán)力,同時也是一種義務(wù)。監(jiān)督主體既要行使這種權(quán)力,也要履行這種義務(wù),不能濫用權(quán)力也不能不履行義務(wù)。而現(xiàn)實(shí)中缺乏對監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行有效監(jiān)督的機(jī)制,價值法律又未對監(jiān)督者放棄監(jiān)督職責(zé)或?yàn)E用監(jiān)督職責(zé)如何處理做出明確具體規(guī)定。因此,在許多場合監(jiān)督者不履行監(jiān)督職責(zé)或者濫用監(jiān)督職權(quán)往往不會產(chǎn)生對自己不利的法律后果,這種情況是導(dǎo)致行政執(zhí)法監(jiān)督不力和效果不佳的重要原因。

五、加強(qiáng)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的措施

1.加強(qiáng)思想保障,樹立正確的執(zhí)法監(jiān)督觀念。一是樹立執(zhí)法為民觀念。要通過教育培訓(xùn)增強(qiáng)公安消防機(jī)構(gòu)的執(zhí)法為民意識。通過制度和機(jī)制的完善確保執(zhí)法工作真正體現(xiàn)為人民服務(wù)的要求。二是樹立嚴(yán)格守法的觀念。作為國家的執(zhí)法機(jī)關(guān)的公安消防機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化對法律責(zé)任的意識,在執(zhí)法過程中堅持以事實(shí)為依據(jù)以法律為準(zhǔn)繩的原則,依法自由裁量,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)消防行政管理的公平和正義。三是樹立全程監(jiān)督的觀念。要有效防止濫用權(quán)力的發(fā)生就必須把權(quán)力置于眾目睽睽之下,實(shí)行“陽光執(zhí)法”。

2.加強(qiáng)制度保證,建立健全內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。一是建立完善執(zhí)法責(zé)任制。制定并完善公安消防機(jī)構(gòu)組織監(jiān)督和個案監(jiān)督程序,規(guī)范監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、形式、程序以及監(jiān)督部門的權(quán)限,強(qiáng)化上級和內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督部門對執(zhí)法活動的監(jiān)督,確保執(zhí)法監(jiān)督能夠及時滲入到?jīng)Q策、執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)。二是為了使監(jiān)督工作公正、透明,執(zhí)法調(diào)查審查職能的人員與行使裁決處理權(quán)的人員應(yīng)當(dāng)分開,以防止先入為主,忽視被監(jiān)督人提出的證據(jù)和反駁意見。三是建立、完善個人執(zhí)法檔案,進(jìn)一步完善執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度。執(zhí)法過錯責(zé)任追究是內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督長效機(jī)制保持旺盛生命力、健康運(yùn)行的根本保證,加強(qiáng)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督很重要的一個方面就是明確執(zhí)法責(zé)任,并將其分解到每名監(jiān)督員。

3.加強(qiáng)科技保證,運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)。一是運(yùn)用聲像技術(shù)對火災(zāi)調(diào)查、行政處罰過程全程監(jiān)督。對相對人形成心理威懾,進(jìn)一步固定證據(jù)。同時規(guī)范執(zhí)法行為,形成全程監(jiān)督,約束監(jiān)督干部,通過其自律性促使辦案人員自覺追究執(zhí)法規(guī)范化,提高執(zhí)法水平。對于錄像資料可以采取領(lǐng)導(dǎo)直接同步監(jiān)督和法制部門事后抽查審查的監(jiān)督方式實(shí)現(xiàn)。二是規(guī)范網(wǎng)上工作流程。對“消防監(jiān)督業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)”等網(wǎng)上辦公系統(tǒng)進(jìn)一步完善。實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo):規(guī)范的網(wǎng)上工作流程、自動生成各類文書、方便快捷地查詢法律法規(guī)、強(qiáng)大的統(tǒng)計分析和評價功能、與其他公安信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)共享互動。

4.加強(qiáng)組織保證,強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督人員的隊(duì)伍建設(shè)。在新的歷時條件下,公安消防機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)公正、嚴(yán)格、文明、高效的執(zhí)法,有力推動執(zhí)法監(jiān)督的持續(xù)、健康發(fā)展。公安消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督人員是消防執(zhí)法監(jiān)督工作的實(shí)際承擔(dān)者,內(nèi)部監(jiān)督人員水平的高低不僅關(guān)系到公安執(zhí)法質(zhì)量的優(yōu)劣,而且關(guān)系到公安機(jī)關(guān)的聲譽(yù)和內(nèi)部監(jiān)督的整體形象。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督人員的隊(duì)伍建設(shè),不斷提高內(nèi)部監(jiān)督人員的素質(zhì),是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、根本性的任務(wù)。對內(nèi)部監(jiān)督人員的管理要堅持動真、碰硬、務(wù)實(shí)的原則,堅決克服有短不揭、有憂不報甚至弄虛作假、報喜藏憂的做法,以崗位責(zé)任制和過錯責(zé)任追究為抓手,認(rèn)真執(zhí)行執(zhí)法監(jiān)督制度,確保公安消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制健康有效地運(yùn)行?！?/p>

(編輯/李舶)