淺談云南公路管理的體制改革

劉　虹

摘要：公路作為推動云南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和有機(jī)組成部分，其管理水平在很大程度上決定了其發(fā)展。本文主要從云南公路管理的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了當(dāng)今管理中存在的問題，從公路管理的原則入手，提出了幾點公路管理體制改革的對策與建議。

關(guān)鍵詞：公路管理現(xiàn)狀發(fā)展原則

從1987年到現(xiàn)在，云南省修建第一條高等級公路距今已逾23年，這20年間云南省交通基礎(chǔ)建設(shè)管理體制不斷探索、不斷總結(jié)、不斷完善。隨著云南經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和改革向縱深推進(jìn)，公路管理體制改革已步入攻堅階段。工程項目管理改革是近幾年交通行業(yè)主管部門重點推進(jìn)的著力點，我們必須立足云南的實際，抓住當(dāng)前全省公路建設(shè)蓬勃發(fā)展的有利契機(jī)，以市場化為導(dǎo)向，以專業(yè)化管理為支撐，以建管分離為目標(biāo)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)加速培育專業(yè)化建設(shè)工程項目管理產(chǎn)業(yè)。

一、云南省公路管理體制現(xiàn)狀

公路管理體制作為上層建筑，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求。云南公路管理體改革的成果有目共睹，在“九五”和“九五”期間取得了巨大成就，進(jìn)入“十五”后公路建設(shè)仍然方興未艾。各級地方政府對公路建設(shè)的熱情不減，公路建設(shè)快速發(fā)展的步伐不停。但改革不可能一蹦而就，幾次改革方案都有較大的歷史局限性，主要著眼于管理權(quán)的收放，沒有更多地從公路管理的內(nèi)在規(guī)律方面去設(shè)計管理體制，更沒有觸及陳舊的養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制，“技術(shù)可以超越，體制無法超越”。所以，我們也清楚地看到，在取得輝煌建設(shè)成就的同時，云南公路的養(yǎng)護(hù)和管理工作卻舉步維艱，養(yǎng)護(hù)管理狀況令人擔(dān)憂。觀念、政策、資金全面向公路建設(shè)傾斜，正常的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)也難以得到保障。隨著全省車輛及省外過境車輛的猛增，加上車輛超載現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，使基礎(chǔ)本身就十分脆弱。且大部分處于“超期服役”狀況的國、省干線公路不堪重負(fù)，公路上坑槽連片，路況急劇下滑，道路通行狀況日益惡化。具體的問題表現(xiàn)有以下幾個方面：

1、管理上存在分割，難以形成行業(yè)合力

公路運(yùn)輸?shù)奶攸c決定了公路網(wǎng)的管理必須統(tǒng)一、高效，而且需要跨區(qū)域的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，具有不可分割性。而目前云南路網(wǎng)的行政管理被劃分為國省道、縣鄉(xiāng)路和高速公路三大部分，每一部分又被分割為不同的管理單位，使得路網(wǎng)的整體功能無法發(fā)揮，管理難以協(xié)調(diào)。一項工作，需層層布置，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，才能順利完成，徒增內(nèi)耗，效率低下。特別是高速公路管理存在一些路段因投資主體的多元化，實行的是公司管理。

2、部門職能重疊，責(zé)權(quán)分配不清

省交通廳在設(shè)置了省公路局外，又平行設(shè)置了高速公路管理局、征費(fèi)稽查局、省高速公路總公司等單位，致使在一個行政區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了幾個公路管理機(jī)構(gòu)，形成政出多門，多頭管理、職能交叉的現(xiàn)象，不僅相互間關(guān)系難以協(xié)調(diào)，而且造成工作上相互扯皮、推誘、政令不能通達(dá)。公路管理機(jī)構(gòu)人、財、物三權(quán)在上。地方交通部門根本無權(quán)干預(yù)，也只能讓地方干部逼得向上去做做“爭取”工作。公路行業(yè)管理的業(yè)務(wù)性、技術(shù)性很強(qiáng)，地方政府只責(zé)成地區(qū)交通局代管，顯得十分乏力。

3、政企、政事、事企不分

目前，云南的公路管理機(jī)構(gòu)體制的主要弊端是生產(chǎn)按計劃安排、經(jīng)費(fèi)按人頭劃撥、大鍋飯、鐵飯碗、高投人、低產(chǎn)出現(xiàn)象十分嚴(yán)重，干部、職工的競爭意識、憂患意識比較淡薄。另外，交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)未作規(guī)范性的劃分。使得交通主管部門承擔(dān)了大量本應(yīng)由公路管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的工作，是典型的政事不分。不僅極大地影響了公路事業(yè)的健康、快速發(fā)展。還直接導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、層次繁多。政企、事企不分，使政府難以公平、公正地進(jìn)行行業(yè)管理。也難以形成市場公平競爭的環(huán)境和秩序。

4、機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事

“人是世界最可寶貴的，只要有了人，什么人間奇跡都可創(chuàng)造出來”。但是應(yīng)該說明的是人的價值只有在科學(xué)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制中才能真正發(fā)揮出來。如果體制不合理，運(yùn)行機(jī)制陳舊、落后，許多人的價值就可能相互抵銷，造成內(nèi)耗。為此，深化公路管理體制改革和運(yùn)行機(jī)制改革，切實加強(qiáng)管理。已成為當(dāng)前全公路部門一項重要而緊迫的任務(wù)。

二、公路管理體制改革的必然性與原則

1、公路管理體制改革的必然性

根據(jù)形勢發(fā)展的需求適時調(diào)整公路管理體制。是世界各國的通行做法，云南公路管理體制改革也必須適應(yīng)新形勢進(jìn)行調(diào)整和改革。隨著改革的深化，建立在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制上。存續(xù)許久的部門管理體制，已經(jīng)極不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。盡快改變這種體制，創(chuàng)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的公路管理新體制的任務(wù)已經(jīng)提到改革的日程上來。

2、公路管理體制改革的原則

(1)分級管理

根據(jù)不同行政等級的公路在公路網(wǎng)中的不同地位和作用。借鑒國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，科學(xué)界定各行政級別公路交通部門之間的權(quán)責(zé)劃分，真正實現(xiàn)分級管理。按照公共物品的層次性原理，現(xiàn)階段應(yīng)該對我國路網(wǎng)的管理權(quán)進(jìn)行明確。對具有全國性和全省性政治經(jīng)濟(jì)意義的國省干線公路由省級公路交通部門負(fù)責(zé)管理：縣鄉(xiāng)公路對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有決定作用，應(yīng)該明確為歸地市縣公路交通部門管理。

(2)事權(quán)一致的原則

在管理活動中，權(quán)力與責(zé)任是不可分割的整體。二者互為前相互制約。若其中的任何一方不匹配，就會出現(xiàn)不公平、低效率的結(jié)果。目前。我國地方公路管理普遍存在事權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明的問題。改革時，首先必須從公路管理的客觀要求出發(fā)，明確界定各級公路管理機(jī)構(gòu)、交通主管部門的責(zé)任和權(quán)力，發(fā)揮各自的能動性，保證管理工作的規(guī)范和高效。其次，需要賦予它們相當(dāng)?shù)呢?zé)任，建立與之適應(yīng)的約束機(jī)制，強(qiáng)制其對自身的行為結(jié)果負(fù)責(zé)。只有這樣才能實現(xiàn)改革目標(biāo)。

(3)政事企分開

政事不分，事企不分，必然帶來機(jī)構(gòu)重疊，人浮于事，這即不利于政府交通主管部門的宏觀調(diào)控，又不符合國家機(jī)構(gòu)改革的要求，我們要從公路管理的實際需要出發(fā)，全面強(qiáng)化交通主管部門的政府行政職能，切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。同時強(qiáng)化公路管理機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理職能，賦予其一定的權(quán)力，保證行業(yè)管理工作的正常進(jìn)行，將屬于企業(yè)管理范圍的職能從政府管理中分離出去，交由企業(yè)，使其根據(jù)市場規(guī)律自主發(fā)展。

(4)精簡高效

實行“一廳一局”的公路管理體系，將現(xiàn)有的高速公路管理機(jī)構(gòu)與普通干線公路管理機(jī)構(gòu)合并，由一個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使公路行政管理權(quán)，以調(diào)整機(jī)構(gòu)，減少層次，精減人員，提高效率。對經(jīng)營性收費(fèi)公路則可以明確由經(jīng)營企業(yè)負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)和收費(fèi)，但涉及路政執(zhí)法、質(zhì)量監(jiān)督等行政管理事宜，由各級公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

(5)實事求是

由于歷史、文化、社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)性差異，因而決定了改革必須從云南的實際情況出發(fā)，以黨的基本路線為指導(dǎo)，有計劃、有步驟地進(jìn)行。如果不考慮云南現(xiàn)實生產(chǎn)力水平、公路交通管理的歷史和現(xiàn)狀，以及社會保障能力等情況，育目生搬硬套，或者不顧各地各部門的具體情況，搞“一刀切”，改革非但不能成功，還很可能產(chǎn)生不良后果。