廣州增城市農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型問題研究

朱一中　隆少秋　臧俊梅

摘要：對廣州增城市農(nóng)村社區(qū)的實地調(diào)研表明，在經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動，大城市中心城擴張，外來人口遷入以及政府政策引導等多重因素的作用下，增城市農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)出經(jīng)濟社會結構混合化，居住形態(tài)社區(qū)化和管理模式社區(qū)化等特征，但存在著社會結構和制度結構的變化滯后于經(jīng)濟發(fā)展的需求的問題，以集中化、集約化的城鎮(zhèn)化建設來引導農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型，改革農(nóng)地產(chǎn)權制度，完善農(nóng)村社會保障制度，增強農(nóng)民就業(yè)能力，并在城鄉(xiāng)二元管理體制改革的基礎上重建農(nóng)村社區(qū)管理模式，是實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的制度保證。

關鍵詞：增城；農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型；制度創(chuàng)新

中圖分類號：C912.82

文獻標識碼：A

文章編號：l009—055x(2009)03—0043—05

按常住人口統(tǒng)計，2007年我國城市化水平已達到44.7％。改革開放30年來，我國城市化發(fā)展主要走的是外延擴張的道路。基于我國特殊的土地制度和人口制度的國情，一方面，我們采取的是以小城鎮(zhèn)發(fā)展為主導的分散化城市化發(fā)展模式，目前全國有縣級及以上城市656個，建制鎮(zhèn)1.9萬個，我國絕大部分的人口實際上還生活在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)；另一方面，進入城市就業(yè)的農(nóng)民工也沒有完成從農(nóng)村人口到城市人口的轉(zhuǎn)化，成為尷尬的“兩棲”人口。未來較長的一段時期內(nèi)，快速的城市化過程仍將繼續(xù)，預測到2020年，我國城市化發(fā)展水平將達到55—60％，從根本上轉(zhuǎn)變不可持續(xù)的依賴廉價資源和勞動力投入的粗放發(fā)展模式，縮小城鄉(xiāng)差距，是新時期所面臨的艱巨任務，如何實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口的現(xiàn)代化，則是其中最重要的研究課題之一。本文以增城市為例，在工業(yè)化、城市化發(fā)展和新農(nóng)村建設的背景下，以村社為單位通過實地調(diào)研探討大城市郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)型的機制、途徑及其存在問題，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、增城市的農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的特征及其動力

(一)城市化進程中農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的特征

本文將農(nóng)村社區(qū)界定為我國行政區(qū)劃體系中屬于縣(鄉(xiāng))級行政區(qū)領導的基層單位，包括自然村和中心村。改革開放以來，增城市農(nóng)村村社經(jīng)歷了急速而深刻的從傳統(tǒng)農(nóng)村型社區(qū)向城市型社區(qū)的轉(zhuǎn)變過程，包括經(jīng)濟結構、社會結構、居住形態(tài)和管理合型的經(jīng)濟結構和就業(yè)結構特征。一些區(qū)位條件較好的村社，以傳統(tǒng)工業(yè)和商業(yè)服務業(yè)為主的二、三產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟發(fā)展的主導，如新塘鎮(zhèn)大敦村是全國文明的牛仔服裝加工基地，有牛仔服裝企業(yè)700多家，第二產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟結構中居于絕對主導地位。西南村的經(jīng)濟成分構成更為復雜，占地400多畝的開發(fā)區(qū)目前已引進大批制衣、電子等廠家，初具規(guī)模；面積800多畝的特色農(nóng)業(yè)種植區(qū)，產(chǎn)品主要銷往廣州、東莞等周邊城市；依托農(nóng)業(yè)基地興起的“農(nóng)家樂”休閑游，則成為頗具發(fā)展?jié)摿Φ牡谌a(chǎn)業(yè)。位于荔城中心城郊區(qū)的明星村和興民村，地理位置相對偏遠，目前仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導，但村民的就業(yè)具有典型的兼業(yè)特征，除從事農(nóng)業(yè)以外，村里模式的變遷。本研究選取了6個具有代表性的農(nóng)村社區(qū)進行了實地調(diào)研，包括新塘鎮(zhèn)長崗村、群星村、西南村、大敦村和荔城鎮(zhèn)興民村、明星村，經(jīng)過近三十年來的發(fā)展變遷，它們有的成為以二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導的新型農(nóng)村，有的進行了大規(guī)模的村莊整治建設，成為新農(nóng)村建設的示范點，有的則面臨征地拆遷的壓力，正處于變遷的陣痛之中，代表了大城市郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型的主要模式?？偟膩砜矗龀鞘修r(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型體現(xiàn)出以下特征：

1.混合型的經(jīng)濟結構和就業(yè)結構

改革開放以來，增城市已從第一產(chǎn)業(yè)主導型的經(jīng)濟結構迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槎⑷a(chǎn)業(yè)主導型的經(jīng)濟結構，2005年增城市國內(nèi)生產(chǎn)總值為255.26億元，一、二、三次產(chǎn)業(yè)比例為10.7:59.3:30.0。在城市化快速發(fā)展過程中，農(nóng)村社區(qū)普遍表現(xiàn)出發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的巨大熱情，但區(qū)位條件的不同又使其墅的混合模式。一些用地緊張的村社，農(nóng)宅建設已開始走向多層化，例如在大敦村，2006年首期建成的16幢農(nóng)民公寓，用地僅22畝。位于新塘鎮(zhèn)中心城區(qū)的群星村，其農(nóng)民公寓的建設更采取了高層化的建設模式。進行集中化、多(高)層化的小區(qū)式農(nóng)宅建設，不僅節(jié)約了土地，也降低了基礎設施建設成本，提高了公共服務供給效率。

2.走向社區(qū)化的管理模式

與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)相比，新型的農(nóng)村社區(qū)不僅規(guī)劃建設整齊劃一，更重要的是帶來了居住環(huán)境的改善，配套設施更加齊全，管理模式趨向社區(qū)化。如群星村統(tǒng)一規(guī)劃建設的公寓式小區(qū)里，建有市場、學校、酒店等。大敦村興建了中小學校、醫(yī)院、敬老院、消防隊、工商、稅務、供電、銀行等便民服務發(fā)展路徑表現(xiàn)出明顯的地域差異，總體上呈現(xiàn)出混以打工、做小生意等為主的第二產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)收入約占全村總收入的55％左右。

3.集中化的居住形態(tài)

伴隨著社會經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型，增城市農(nóng)村社區(qū)的居住形態(tài)也發(fā)生了顯著變化，在空間結構上表現(xiàn)為住宅結構多層化，住宅布局集中化的特征。上世紀90年代中后期以前，增城市農(nóng)宅區(qū)建設基本采用農(nóng)村傳統(tǒng)的自建方式，居住分散，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，基礎設施和公共服務設施配套落后。近幾年來，無論是對于拆遷過程中的安置小區(qū)建設，還是原有村莊的住區(qū)改造或新建農(nóng)宅，增城市逐步推行統(tǒng)一規(guī)劃建設的模式。2001年，新塘鎮(zhèn)長崗村4個自然村因為房地產(chǎn)開發(fā)項目需要進行異地安置，安置小區(qū)就采用了聯(lián)排別墅的模式。由于荔城中心城區(qū)的擴張，明星村和興民村很快即將納入新城區(qū)的發(fā)展范圍，新的農(nóng)民住宅區(qū)也計劃采取獨立住宅加聯(lián)排別機構和網(wǎng)點。西南村在進行舊村整治過程中，制定了新村建設規(guī)劃，對房屋統(tǒng)一進行外觀裝飾改造，并對道路通訊、水電環(huán)衛(wèi)、文化教育等基礎設施和公共服務設施進行了整治建設，新建農(nóng)民小區(qū)管理模式也進行了改革，引進了小區(qū)物業(yè)管理模式實施公共設施統(tǒng)一管理。整治后的西南村，環(huán)境清潔優(yōu)美，服務設施完善，較好地體現(xiàn)了人與自然結合的和諧人居環(huán)境的理念，成為廣州市新農(nóng)村建設的示范村。

(二)農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的動力機制

與地理位置偏遠的農(nóng)村地區(qū)不同，大城市的輻射作用為增城市郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型注入了持久強大的動力，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展、城市擴張、人口遷移等方面，進入到工業(yè)化和城市化中后期，管理的制度化對規(guī)范農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型起到了重要的作用。

1.經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動

大城市郊區(qū)的農(nóng)村位處城市化發(fā)展的前沿地帶，接受大城市的產(chǎn)業(yè)、資本或人口擴散，或利用大城市的完善的服務體系發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)，或發(fā)展為大城市服務的產(chǎn)業(yè)，是大城市郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動因素。隨著廣州城市發(fā)展重心向東拓展，舊城區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐步向黃埔—新塘一線集中遷移，促進了新塘鎮(zhèn)實現(xiàn)經(jīng)濟的跳躍式發(fā)展，快速步入城市經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)，大量的農(nóng)村社區(qū)隨之步入了急速轉(zhuǎn)型階段。利用位處廣州城市郊區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展為廣州中心城服務的配套產(chǎn)業(yè)，例如現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，汽車零部件產(chǎn)業(yè)等，也是促進增城農(nóng)

村社區(qū)轉(zhuǎn)型的一個重要因素。在集體經(jīng)濟基礎上發(fā)展起來的大敦村牛仔服裝業(yè)，目前已形成了比較完善的分工模式，則是依托大城市服務體系成功實現(xiàn)內(nèi)生型經(jīng)濟成長的范例。經(jīng)濟結構的變化，使農(nóng)民有離開土地轉(zhuǎn)向多種行業(yè)就業(yè)，推動了農(nóng)民社會角色的轉(zhuǎn)變。

2.中心城市的外延擴張

中心城市的地域擴張對大城市郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型具有舉足輕重的作用。隨著大城市規(guī)模的擴大，其用地擴張呈現(xiàn)兩種形態(tài)，一是表現(xiàn)為圈層式的攤大餅蔓延，逐步蠶食周邊的農(nóng)業(yè)用地；二是跳躍式的侵入更遠的農(nóng)村地區(qū)，表現(xiàn)為飛地式擴張，并往往以居住社區(qū)開發(fā)、大型工業(yè)項目開發(fā)或新城建設為先導，隨后帶動地區(qū)的綜合發(fā)展。例如新塘鎮(zhèn)長安村由于緊鄰廣州城區(qū)，交通便利，開發(fā)成了“碧桂園”大型綜合配套居住社區(qū)，原址上的村落則進行了拆遷異地安置。位于荔城中心城郊區(qū)的明星村和興民村，由于荔城城市發(fā)展向南擴張，也同樣面臨征地拆遷的變化。城市擴張過程中的產(chǎn)業(yè)外溢效應和對土地的巨大需求，已成為促進增城農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的強大動因。

3.外來人口的遷移

城市郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)形態(tài)的改變，還與外來人口的遷入有關。大量外來人口的進駐，形成了外來人口聚居區(qū)，有的甚至超過了本村人口數(shù)量，極大地改變了原有的自然村落結構。例如在大敦村，外來人口達到6萬人，是本地戶籍人口的將近9倍，為此，不得不大量興建多層或高層農(nóng)民公寓以容納龐大的外來人口。在其他一些村社，村民們也往往向外來人口出租住房，并成為不少農(nóng)民家庭收入的重要補充。在城市郊區(qū)，城市居民、農(nóng)民和外來務工經(jīng)商人口混居形成不同職業(yè)類型、不同籍貫、不同生活方式、不同需求、不同文化素質(zhì)等多方面的強烈對比與并存的局面，居民構成和社會集團之間呈現(xiàn)出強烈的異質(zhì)性與流動性，這也是導致城市郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)居住形態(tài)趨向城市化、多元化格局的重要原因。

4.政策的引導作用

政策對于農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型具有重要的引導作用，“工業(yè)進園，農(nóng)民進鎮(zhèn)”，“遷村并點”，新農(nóng)村建設等政策成為塑造農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟社會結構與居住形態(tài)的重要影響因素。在較長的一段時期內(nèi)，增城市農(nóng)民建房處于規(guī)劃失控的無序狀態(tài)，農(nóng)村社區(qū)居住環(huán)境比較惡劣。近年來，隨著村民收入提高，改善人居環(huán)境的愿望日益強烈。針對這一現(xiàn)實需要，并結合近年來開展的新農(nóng)村建設工作，增城市以小村并大村為主要方式，開展了系列中心村建設工程計劃，以解決農(nóng)村社區(qū)臟、亂、差的現(xiàn)象，提高村鎮(zhèn)建設和生產(chǎn)的集聚度，從中心村選址、總體規(guī)劃、修建性規(guī)劃、建筑單體設計等方面對中心村規(guī)劃建設的原則和方向做了詳細規(guī)定。前述的大敦、長崗、西南、群星等中心村的整治建設工程，都是在村鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃基礎上進行的。村鎮(zhèn)規(guī)劃建設改善了農(nóng)村社區(qū)居住環(huán)境，也成為增城市農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的重要推動力量。

二、增城市農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型中的問題

農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型不僅僅是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構、農(nóng)民就業(yè)結構和居住社區(qū)形態(tài)的轉(zhuǎn)型，更重要的是支撐這些變化的制度基礎能否相應變革，只有從根本上解決了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，才可能實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在對增城市農(nóng)村社區(qū)變遷的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)由于社會結構和制度結構的變化滯后于經(jīng)濟發(fā)展的需求，已成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制約因素，主要體現(xiàn)為以下方面：

(一)城市化水平偏低，制約了產(chǎn)業(yè)結構層次的提升

前期增城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展促進了小城鎮(zhèn)的發(fā)展，但在粗放型經(jīng)濟增長方式下發(fā)展起來的一部份低技術的勞動密集型產(chǎn)業(yè)目前正面臨產(chǎn)業(yè)結構升級換代的挑戰(zhàn)，需要進行技術改造、產(chǎn)品升級、規(guī)模重組或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但目前基礎設施和環(huán)境條件卻無力滿足結構重組、產(chǎn)業(yè)升級的要求。城市化的進一步推進是鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構升級的契機，而這需要以適當?shù)某擎?zhèn)規(guī)模為保證。目前增城市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍分散分布在農(nóng)村地區(qū)，只有小部分集中在中心鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)，由于小城鎮(zhèn)規(guī)模小，工業(yè)分散，無法產(chǎn)生集聚經(jīng)濟效益，也制約了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市功能的完善。

(二)勞動力素質(zhì)不高，就業(yè)不充分

增城市村民就業(yè)存在比較明顯的層次低，就業(yè)數(shù)量不充分的問題，這也是農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型中存在的一個難點問題。據(jù)荔城中心城荔城街社會經(jīng)濟統(tǒng)計資料，2005年明星村共有勞動力956人，除從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力外，尚有農(nóng)村富余勞動力574人，占總勞動力60.4％，其中有482人已就業(yè)，未就業(yè)人數(shù)為92人。對興民村農(nóng)戶的調(diào)訪表明，興民村約有40％的村民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生，一般家庭都兼營糧食作物、經(jīng)濟作物、果樹，并養(yǎng)殖家畜。由于村集體經(jīng)濟不發(fā)達，約有60％的村民或在村里或出外打工或經(jīng)營個體經(jīng)濟，大部分集中在對文化和技術素質(zhì)要求較低的環(huán)衛(wèi)、保安、交通運輸、汽配修理、飯店等領域，或在技術層次較低的制衣等工廠打工，或從事小本生意。由于荔城中心城的擴張，明星村和興民村均面臨征地拆遷的問題，如何應對快速城市化過程中的農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型，村民們顯然在在就業(yè)技能方面還沒有做好充分的準備。

(三)土地征用與社會保障問題

在城鄉(xiāng)二元分割體制下，由于農(nóng)民的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障體系還遠遠沒有完善，在我國的農(nóng)村土地制度設計中，土地不僅是農(nóng)民的勞動對象，而且還承擔著重要的社會保障功能。但在大城市郊區(qū)，快速城市化對于土地的龐大需求對郊區(qū)農(nóng)村的土地保障功能形成了極大威脅。增城市在征用農(nóng)村集體用地的過程中，在現(xiàn)金補償之外還采用了自留地的方式，目的是希望通過自留宅基地和自留經(jīng)濟發(fā)展用地解決農(nóng)民的生活居住和部分的收入來源、社會保障問題。從近年來的實踐看，增城市土地征用一方面尚存在普遍存在的土地征地權濫用，征地補償標準不夠的問題，另一方面也要看到，部分農(nóng)民在獲得征地款后，對于如何支配這筆費用缺乏必要的知識和經(jīng)驗儲備，有的不務正業(yè)花光了補償款，淪為無業(yè)游民，還有的則由于自身素質(zhì)原因造成再就業(yè)失敗，只能依賴出租房屋解決生活來源問題。在農(nóng)村社區(qū)向城市化方向轉(zhuǎn)型的過程中，有相當一部份農(nóng)民并沒有隨之完成向現(xiàn)代城市居民的轉(zhuǎn)型，這其中存在的大量就業(yè)、教育、社保等問題，都是農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型過程所面臨的深層問題。

(四)管理體制問題

在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，招商引資、發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟是村鎮(zhèn)建設的頭等大事，卻往往忽視了環(huán)境和規(guī)劃管理。近年來，新農(nóng)村建設運動在促進農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型，規(guī)范農(nóng)村建設方面發(fā)揮了重要作用，但這種作用主要是在行政力量的推動下進行的，強調(diào)對村鎮(zhèn)基礎設施建設和環(huán)境面貌的改善，新農(nóng)村示范村的建設在相當程度上是“政績工程”意識的體現(xiàn)。此外，我國在計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)分割體制和對立關系也直接影響到城市郊區(qū)轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村社區(qū)的管理，目前在城市郊區(qū)，城鄉(xiāng)管理兩種機制、兩種政策仍然并存，而且行政管理界線、城建管理界線不盡一致，導致管理交叉混亂甚至出現(xiàn)沖突。

三、結論與建議

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施的建設可以在短期內(nèi)取得成效，但內(nèi)生發(fā)展能力的培植與管理制度的建設則是一個長期的過程，農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型和社會主義新農(nóng)村的建設，最終需落實到從國家到地方等一系列層面的管理制度創(chuàng)新。

(一)加強城鎮(zhèn)體系建設

建設具有規(guī)模集聚效益的城鎮(zhèn)，是促進產(chǎn)業(yè)結構升級、提高城市化質(zhì)量的必要條件。要解決前一段時期以來增城所面臨的發(fā)展無序與城鎮(zhèn)規(guī)模偏小的問題，必須加強規(guī)劃建設管理，以集中化、集約化的城鎮(zhèn)化建設來引導農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)型。但在這一過程中，要注意避免片面強調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃和集中布局，避免忽視地域條件和經(jīng)濟基礎的新農(nóng)村建設運動。為此，首先應該要重視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，使自然村、中心村、一般鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)之間形成合理的城鎮(zhèn)規(guī)模等級和職能分工體系，綜合配套公共服務設施，避免重復建設；其次，要防止將城市建設模式套用到村鎮(zhèn)建設中去，造成“城不城，鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”的建設格局，城市郊區(qū)農(nóng)村社區(qū)的村鎮(zhèn)建設應該充分利用其優(yōu)越的地域條件，建成為土地利用強度適中、能充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村風貌和地域特色的田園村鎮(zhèn)，塑造人居環(huán)境建設的理想模式。

(二)完善農(nóng)地產(chǎn)權制度

土地問題是關系到農(nóng)村社區(qū)能否平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)能否協(xié)調(diào)發(fā)展的深層問題。我國現(xiàn)行征地安置政策是國家按照被征收土地的原用途價值給農(nóng)民以直接的經(jīng)濟賠償。這種經(jīng)濟補償機制是必要的，也發(fā)揮了積極作用，但現(xiàn)行的經(jīng)濟補償機制是一種低水平、不全面的補償，難以完成所有的工作，難以完全恢復被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時足額給付了經(jīng)濟補償，失地農(nóng)民在一段時間以后仍會處于貧困狀態(tài)。如何完善征地制度，需要更廣泛的思路。黨的十七屆三中全會關于農(nóng)村集體建設用地的使用和土地征收指出了新的政策方向，一是要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，集體建設用地與城市建設用地要逐步實現(xiàn)“同地，同權，同價”，二是要嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，并逐步按市場機制進行補償。可以預見，這一項政策如果得以實施，將從根本上改變農(nóng)民過去在土地征用方面的弱勢者地位，極大地保障農(nóng)民的土地權益。

(三)完善農(nóng)村社會保障制度

如何完善農(nóng)村社會保障制度，是關系到農(nóng)民健康和生活的長遠問題。這次十七屆三中全會也就農(nóng)村社會保障體系制度的完善提出了全面的政策指導，包括鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，以及加強農(nóng)民工權益保護等。筆者以為，這對解決城鄉(xiāng)居民地位不平等，城鄉(xiāng)收入差距擴大等問題都具有積極意義。然而，公共政策效應往往是多重復雜的，一方面，如果農(nóng)民同時享有與城市居民相等(或相似)的社會保障，以及完整的基于市場價格的土地產(chǎn)權權益，由于農(nóng)用地承包權可以轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶獲取租金，建設用地可以參加入股獲得股份分紅，這樣農(nóng)民工將在同等的社會保障條件下獲得兩份收入，一份工資收入，一份地租收益，那么有可能導致新的城鄉(xiāng)不平等；另一方面，對于位于大城市郊區(qū)的農(nóng)村來說，由于其地價增值潛力極大，完整的土地產(chǎn)權權益可為農(nóng)民帶來穩(wěn)定可觀的收益，往往滋養(yǎng)出了一代食(租)利階層，目前這在珠江三角洲已成為不爭的事實，已然形成了一種新的不平等，尤其是它造就了一批沒有勞動能力(或拒絕勞動)的農(nóng)民，游離在城市化和現(xiàn)代化的進程之外，影響了國民素質(zhì)和競爭能力的提高。因此，制度的選擇應該要考慮歷史基礎，不同政策之間的配合，以及地區(qū)之間的差異。

筆者認為，城市化是不可阻擋的歷史趨勢，大部分的農(nóng)民將在未來幾十年的時間里轉(zhuǎn)移到城市，或者實現(xiàn)就地城市化，針對轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)民這個群體的特征，不但要考慮改革現(xiàn)有的戶籍制度、勞動用工制度和社會保障制度，還要特別重視重建其在城鎮(zhèn)化過程中的生存能力，這不僅包括集體經(jīng)濟的發(fā)展和集體資產(chǎn)的維護，更重要的是，要使農(nóng)民能擁有適應其技藝能力的長期穩(wěn)定的工作。增強農(nóng)民的就業(yè)能力有多種途徑，例如與征地單位簽訂協(xié)議要求其提供一定比例的就業(yè)崗位；發(fā)展社區(qū)公共服務事業(yè)和公共工程建設，開發(fā)就業(yè)崗位；為農(nóng)民提供小額擔保貸款和適應性就業(yè)培訓項目，鼓勵其自我創(chuàng)業(yè)，提高其就業(yè)才能等。

(四)管理體制改革

最后，需要改革城鄉(xiāng)二元管理體制。首先是要實行城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一戶口的改革，在二、三產(chǎn)業(yè)已居于經(jīng)濟發(fā)展主導地位的情形下，增城市目前還沿用城、鄉(xiāng)分立的戶口管理體制，2005年按戶籍非農(nóng)業(yè)人口統(tǒng)計的城市化水平只有32％，遠遠滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。實行統(tǒng)一登記的“居民戶口”，不僅是改革城鄉(xiāng)居民的不平等身份關系和不平等待遇的必然要求，也是防止目前城鄉(xiāng)二元管理體制下多頭管理和管理失位問題的需要。其次抓住政府職能改革的契機，在政府承擔起提供規(guī)劃管理、社會保障等公共產(chǎn)品職責的同時，加快社區(qū)民主管理的步伐，通過組建社區(qū)服務公司、社區(qū)活動中心等多種形式的服務社會化途徑，不僅可以增加就業(yè)機會，還可以加強社區(qū)自我管理能力，并通過自我組織和自我管理重建社區(qū)網(wǎng)絡關系。

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(責任編輯：余樹華)