檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制重塑的構(gòu)想

馮　燕　孟　慧

檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān),其執(zhí)法活動的規(guī)范性直接影響到法律監(jiān)督職能行使的法律效果、政治效果和社會效果。根據(jù)“權(quán)力必須接受監(jiān)督”的一般準(zhǔn)則,作為法律監(jiān)督者的檢察機關(guān)同樣要接受監(jiān)督,這既包括來自外部的監(jiān)督,也包括檢察機關(guān)自身的本體監(jiān)督。解決“檢察機關(guān)作為監(jiān)督者如何自我監(jiān)督”是司法實踐中倍受關(guān)注的問題,是對執(zhí)法活動規(guī)范性的重要保障,也是檢察機關(guān)內(nèi)部進行司法改革改革,杜絕錯誤案件和隊伍違法違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生的重要課題。

從整體的權(quán)力運行角度,我們應(yīng)當(dāng)明確,監(jiān)督制約本身并不是目的,而是一種保障權(quán)力正確運行的輔助性手段。重塑檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制從表面上看是檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)職權(quán)劃分、權(quán)力資源配置的一個表現(xiàn)形式,但實質(zhì)上涉及到檢察權(quán)再行合理配置重新設(shè)計其運行軌跡的大問題。這里涉及到檢察權(quán)的性質(zhì)、功能及檢察權(quán)的憲政基礎(chǔ)等許多大的理論問題。因此,加強對檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理的改革,某種程度上就是運用新的價值理念去重新審視改造現(xiàn)行的檢察管理體制,從而做出相應(yīng)的制度安排,確保檢察權(quán)更為理性的運行。檢察機關(guān)內(nèi)部無論是監(jiān)督層面還是制約層面的措施,都必須按照有利于保障案件質(zhì)量、維護公平正義的原則進行設(shè)置,針對檢察機關(guān)執(zhí)法活動內(nèi)部監(jiān)督制約制度現(xiàn)有缺陷、改進模式以及價值目標(biāo)的認(rèn)識,重塑一個各層面監(jiān)督機制與制約機制相互銜接、整體運作的系統(tǒng)。

一、以各業(yè)務(wù)部門互相監(jiān)督為主導(dǎo),加強對執(zhí)法辦案活動的動態(tài)監(jiān)督

1.以立案監(jiān)督為重點,加強刑檢部門對自偵部門的監(jiān)督。明確立案監(jiān)督的內(nèi)容、范圍和工作程序,解決《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第379條1的操作性問題。自偵案件立案后,公訴部門應(yīng)當(dāng)通過共同研究案情、提前介入,立足于庭審需要,引導(dǎo)反貪、瀆檢部門的偵查工作,使偵查監(jiān)督貫穿于整個案件的偵查全過程,轉(zhuǎn)變事后被動監(jiān)督為事前、事中主動監(jiān)督。

2.以協(xié)調(diào)配合為重點,加強公訴部門與偵查監(jiān)督部門的相互制約。偵監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)及時將批捕及偵查建議等情況告知公訴部門,以便于公訴部門熟悉案情,便于對刑事案件特別是自偵案件的不間斷監(jiān)督,提高公訴效率,同時及時排解錯誤逮捕或遺漏犯罪嫌疑人的情況,解決兩部門各自為陣、監(jiān)督緊密性缺失的問題。

3.嚴(yán)格復(fù)議、復(fù)查、刑事理賠與辦案分離原則,加強申訴復(fù)查部門與其他職能部門的制約。復(fù)議申請和申訴或者刑事賠償案件由控告申訴部門統(tǒng)一受理和復(fù)議、復(fù)查,解決一個部門既辦案又復(fù)議、復(fù)查的自我監(jiān)督程式化問題。

4.嚴(yán)格實行受案與立案相分離制度,加強舉報中心與自偵部門的相互監(jiān)督制約。

二、以綜合管理部門為主導(dǎo),加強對辦理案件質(zhì)量的靜態(tài)監(jiān)督

1.改革和規(guī)范辦案流程管理,加強案件管理信息系統(tǒng)和檢察統(tǒng)計報表系統(tǒng)的填報,充分運用局域網(wǎng)的科技優(yōu)勢,及時掌握案件的辦理情況,包括案件在各業(yè)務(wù)部門流轉(zhuǎn)的情況以及各階段的辦案時限等,實行對案件不間斷的連續(xù)管理,使案件管理由經(jīng)驗的直線運作方式向綜合的系統(tǒng)運作方式轉(zhuǎn)變。

2.構(gòu)建案件評估考核機制,以對照復(fù)核法律文書為主要手段,實行隨機調(diào)取、抽樣檢查、動態(tài)監(jiān)督,對反貪、瀆檢、偵查監(jiān)督、公訴等業(yè)務(wù)部門的辦案工作進行檢查監(jiān)督,從實體、程序、權(quán)益保障、綜合治理、社會效果等多方面進行案件質(zhì)量綜合評估。

3.推行檢察委員會辦事機構(gòu)會前初步審查,發(fā)揮專職委員“程序過濾”、“實體智囊”的參謀咨詢作用,減少和杜絕由于承辦人一家之言可能產(chǎn)生的誤差。建立檢察委員會決定執(zhí)行監(jiān)督反饋制度,及時掌握業(yè)務(wù)部門執(zhí)行決定的時間、內(nèi)容、結(jié)果,了解決定的執(zhí)行情況和后效。

4.建立調(diào)研介入、調(diào)研聯(lián)動和爭議問題處理機制,擴大法律政策研究部門參與檢察業(yè)務(wù)的幅度和深度,積極跟蹤、介入重點案件及重大業(yè)務(wù)活動,以加強調(diào)查研究為渠道,對辦案程序、定性、處理有爭議的疑難案件、疑難情況、疑難問題共同攻關(guān)及研究解決。

三、以業(yè)務(wù)決策機構(gòu)為主導(dǎo),加強對執(zhí)法辦案領(lǐng)導(dǎo)者的行為監(jiān)督

1.積極開展檢察委員會改革,完善檢察委員會工作規(guī)則。明確檢察長決定和檢察委員會研究決定案件、事項的范

圍,充分發(fā)揮檢察委員會參謀咨詢機構(gòu)的作用,加強對檢察長的監(jiān)督制約。以競爭為核心,建構(gòu)委員的動態(tài)管理機制,優(yōu)化檢委會成員結(jié)構(gòu),適當(dāng)將高素質(zhì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官納入檢委會。以規(guī)范化、程序化為核心,建立委員回避制度、列席委員制度,建構(gòu)合理的議事斷案程序,實現(xiàn)檢委會工作的有序、高效運轉(zhuǎn)和外部可監(jiān)督。

2.加強院級領(lǐng)導(dǎo)之間的監(jiān)督制約,副檢察長、政治部主任、紀(jì)檢組長交叉分管業(yè)務(wù)、政工、紀(jì)檢和案件綜合管理部門工作,發(fā)揮檢察長辦公會、黨組會、民主生活會的作用,在強調(diào)業(yè)務(wù)工作上監(jiān)督的同時,發(fā)揚黨內(nèi)民主,落實黨內(nèi)監(jiān)督。

3.深化主訴辦檢察官辦案責(zé)任制,廓清不同職責(zé)部門實行主訴辦檢察官責(zé)任制的區(qū)別,合理確定和明確辦案中職權(quán)分配與責(zé)任承擔(dān)的范圍,理順主訴辦檢察官與檢察長、檢察委員會以及部門負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系,改善業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機制和管理機制,保障主訴辦檢察官獨立行使執(zhí)法權(quán)。

4.完善阻止檢察機關(guān)內(nèi)部人員之間相互過問案件、打探案件辦理結(jié)果、干預(yù)案件審理的制度。在請示、匯報、備案等情形之外,檢察長及其他檢察委員會委員過問非自己主管部門辦理的案件,應(yīng)當(dāng)通過案件綜合管理部門或者檢察委員會辦公室,由專職人員出面協(xié)調(diào)相關(guān)部門。一般干警、主訴辦檢察官、部門負(fù)責(zé)人無權(quán)對非涉及自身正在辦理案件的案件進行任何形式的過問和打探。綜合部門人員若因工作要求需了解正在辦理中案件的詳情的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)該部門主管檢察長及部門負(fù)責(zé)人同意,必要時需履行嚴(yán)格的報批手續(xù)。

四、以政工紀(jì)檢部門為主導(dǎo),加強對執(zhí)法辦案人員的個體監(jiān)督

1.推行案前教育、案中檢查、案后總結(jié)三級責(zé)任監(jiān)督措施。針對辦案中可能發(fā)生的違法違紀(jì)問題,加強思想政治教育,增強辦案人員公正執(zhí)法和廉潔自律的自覺性。依據(jù)舉報中心或者其他業(yè)務(wù)部門、案件綜合管理部門反饋的信息線索,重點檢查辦案人員有無濫用職權(quán)、違反辦案程序、違反辦案紀(jì)律的情況。重大案件或者關(guān)注案件辦結(jié)后,案件承辦組就辦案過程、程序的遵守和社會效果、辦案紀(jì)律、經(jīng)驗教訓(xùn)等進行書面總結(jié),以此為依據(jù)作出個案獎懲和評議。

2.構(gòu)建立體縱向的綜合目標(biāo)量化考核機制,結(jié)合工作重點和實際,將部門考核與檢察人員個體考核結(jié)合起來,將素質(zhì)考核與績效考核結(jié)合起來,正確區(qū)分辦案疏漏與違法違紀(jì),通過目標(biāo)管理與量化考核的調(diào)控作用和激勵作用,增強各監(jiān)督環(huán)節(jié)的工作自覺性、積極性和效能最大化。

3.建立各部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門的溝通機制,加強對執(zhí)法辦案人員廉政的監(jiān)督。對反貪、瀆檢、民行等部門的自偵自辦案件,實行監(jiān)督、回訪、反饋制度,收集發(fā)案單位、案件當(dāng)事人等對辦案人員執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的意見和建議,并如實反饋處理情況。舉報中心、各業(yè)務(wù)部門反映、發(fā)現(xiàn)的檢察人員違法違紀(jì)線索,應(yīng)及時向紀(jì)檢監(jiān)察部門報告。紀(jì)檢監(jiān)察部門對于執(zhí)法辦案中的一般輕微違法違紀(jì)苗頭,應(yīng)及時查詢提醒告誡。

五、以提高整體有效性為目標(biāo),設(shè)置專門業(yè)務(wù)督察機構(gòu)

設(shè)置專門性業(yè)務(wù)督察機構(gòu)的目的不僅僅局限于增強監(jiān)督的權(quán)威性,而應(yīng)當(dāng)立足于提升執(zhí)法活動內(nèi)部監(jiān)督制約制度整體的有效性,進一步豐富其功能:

1.督促協(xié)調(diào)各職能部門履行相互制約職責(zé),強化相互制約的剛性,確保內(nèi)部形成實質(zhì)性的制衡網(wǎng)絡(luò)。業(yè)務(wù)督察機構(gòu)在職能部門相互制約的關(guān)系中應(yīng)當(dāng)起到中樞協(xié)調(diào)和督促的作用。部門之間產(chǎn)生爭議的案件應(yīng)當(dāng)移送業(yè)務(wù)督察機構(gòu)進行審查,由業(yè)務(wù)督察機構(gòu)提出協(xié)調(diào)處理意見,報檢察長或檢察委員會決定,從而避免部門之間提出監(jiān)督糾正意見時由于衡量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致的推誘現(xiàn)象;在明確各職能部門實施相互制約的具體職責(zé)范圍基礎(chǔ)上,由業(yè)務(wù)督察機構(gòu)督促職責(zé)的履行,對應(yīng)當(dāng)提出異議而未提出的部門追究責(zé)任,從客觀上強化各職能部門實施相互制約的剛性。

2.輔助決策機構(gòu)實施個案審查。業(yè)務(wù)督察機構(gòu)對提請檢察長或檢察委員會決定的案件進行實體審查,能夠有效地避免承辦人員證據(jù)判斷的主觀傾向?qū)Q策機構(gòu)形成誤導(dǎo),同時通過提出多種選擇性參考意見,提高了決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。從實踐中保障案件社會效果、政治效果的需要出發(fā),業(yè)務(wù)督察機構(gòu)還應(yīng)進一步強化對復(fù)雜敏感案件的事中監(jiān)督與事后監(jiān)督力度。各級檢察機關(guān)可以根據(jù)本地域特點,確定幾類容易產(chǎn)生社會影響的復(fù)雜敏感案件,由業(yè)務(wù)督察機構(gòu)采取派員列席部門案件討論會等方式進行事中監(jiān)督并實施結(jié)論跟蹤,力求最大限度保障案件質(zhì)量,避免因案件的不當(dāng)處理產(chǎn)生不良的政治效果和社會效果,切實防患于未然。

3.對執(zhí)法狀況的發(fā)展態(tài)勢提出預(yù)警。長期以來,檢察機關(guān)缺乏一整套對執(zhí)法活動和辦案質(zhì)量的宏觀預(yù)警機制和自我調(diào)適、糾正機制,以致在實踐中一些單位和部門常常在辦案質(zhì)量問題積累到相當(dāng)程度才警覺,才采取補救性措施,往往已是事過境遷、“亡羊補牢”。為此,應(yīng)當(dāng)賦予業(yè)務(wù)督察機構(gòu)對執(zhí)法活動和辦案質(zhì)量的動態(tài)監(jiān)督職能,建立健全對檢察機關(guān)執(zhí)法活動的宏觀預(yù)警機制,確保檢察機關(guān)對自身執(zhí)法狀況調(diào)整控制的主動性和準(zhǔn)確性。

4.實現(xiàn)案件質(zhì)量監(jiān)督與人員懲戒、人員考核的銜接。業(yè)務(wù)督察機構(gòu)在對案件質(zhì)量進行監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)辦案人員主觀上可能存在過錯或有其他違法違紀(jì)行為可能影響執(zhí)法活動的,應(yīng)將對案件的審查情況與責(zé)任判斷意見及時移送紀(jì)檢監(jiān)察部門,啟動懲處調(diào)查程序。這一方面有利于提高業(yè)務(wù)督察機構(gòu)的監(jiān)督效力,另一方面也有利于克服紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督滯后的缺陷,避免執(zhí)法活動產(chǎn)生或擴大其不良社會效果和政治效果。而對于案件審查過程中發(fā)現(xiàn)的案件質(zhì)量問題,業(yè)務(wù)督察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)進行評估,并移交政工部門作為對辦案人員實施考核的依據(jù)。

(作者單位:1.陜西省警官學(xué)院講師;2.浙江省杭州市江干區(qū)人民檢察院助理檢察員)

1 《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第379條規(guī)定,人民檢察院審查逮捕部門或者審查起訴部門發(fā)現(xiàn)本院偵查部門對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件不報請立案偵查的,應(yīng)當(dāng)建議偵查部門報請立案偵查。