完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度的思考

曾慶福

摘要:我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度存在著救助范圍較小、救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、救助資金不足、地區(qū)差別大、制度設(shè)計(jì)不健全、社會(huì)救助管理分散等問(wèn)題,完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度,整合現(xiàn)有救助資源、規(guī)范農(nóng)村社會(huì)救助管理、健全社會(huì)救助法律體系、實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助主體的多元化。

關(guān)鍵詞:社會(huì)救助 問(wèn)題 措施

社會(huì)救助是對(duì)因各種原因造成生活困難、不能維持最底生活水平的公民,由國(guó)家和社會(huì)給予一定的物質(zhì)援助的制度。目前,在我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)救助制度主要有:五保供養(yǎng)制度、特困戶救濟(jì)制度、臨時(shí)救濟(jì)制度、災(zāi)害救助制度、最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度等。大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè),對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民利益、建設(shè)新農(nóng)村、保持社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會(huì)都具有重要的意義。

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度存在的問(wèn)題

建國(guó)以來(lái),我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn),保證了農(nóng)村最貧困階層的生存與基本生活,為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,發(fā)揮了重要作用。但是,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度還很不完善,存在很多問(wèn)題,具體來(lái)說(shuō),主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)救助范圍較小,實(shí)際覆蓋面窄

我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救助制度的主體是群眾和集體,而國(guó)家則是救助主體的輔助體而已。不管是救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì),還是農(nóng)村五保、扶貧、助殘,救助面對(duì)的不是全體村民,而只是一部分“三無(wú)對(duì)象”、赤貧和有困難的殘疾人。從2000年至2002年,每年救災(zāi)救濟(jì)面大約為16%,每年社會(huì)救濟(jì)面大約30%。不僅如此,就是屬于“三無(wú)對(duì)象”的農(nóng)村五保戶,實(shí)際真正得到“五?！本葷?jì)的大約為70%。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)目前農(nóng)村接受各種定期救濟(jì)(包括最低生活保障和特困救濟(jì))的人數(shù)約有1160多萬(wàn)人,接受各種定期救濟(jì)的農(nóng)戶(包括困難戶、五保戶等)約有632.7萬(wàn)戶,農(nóng)村中接受臨時(shí)救濟(jì)的有2009多萬(wàn)人次,而實(shí)際需要救助的人數(shù)還遠(yuǎn)不止此。

(二)救助標(biāo)準(zhǔn)偏低,比例難以確定

由于財(cái)力有限,各地在制定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí),往往將救助標(biāo)準(zhǔn)壓得很低。以2002年為例,農(nóng)村社會(huì)救助對(duì)象總數(shù)為6000萬(wàn)人,得到救濟(jì)的傳統(tǒng)救濟(jì)困難戶為1771.4萬(wàn)人,五保戶213.3萬(wàn)人,其它救濟(jì)對(duì)象250.5萬(wàn)人,以上三類(lèi)人相加得到救濟(jì)的人數(shù)為2235.2萬(wàn)人,人均749元/年,人均62元/月,如果按照社會(huì)救助對(duì)象總數(shù)計(jì)算,人均23元/月。在救災(zāi)方面,災(zāi)民總數(shù)為3.7億人,直接經(jīng)濟(jì)損失1717.4億元,國(guó)家用于災(zāi)民生活的救濟(jì)款為40億元,人均10.8元,更是捉襟見(jiàn)肘。在目前的物價(jià)水平下,難以有效地維持這些救助對(duì)象的基本生活,特別是那些體弱多病、無(wú)依無(wú)靠的孤老和主要?jiǎng)趧?dòng)力患病的家庭,生活景況更為艱難。

(三)救助資金不足,地區(qū)差別較大

資金短缺是制約農(nóng)村特困戶社會(huì)救助工作開(kāi)展的主要瓶頸,也是阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。農(nóng)村社會(huì)救助,在1999年農(nóng)村稅費(fèi)改革之前,農(nóng)村社會(huì)救助資金主要靠縣財(cái)政和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)投入。2000年中央國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知中,只規(guī)定“五保戶”的供養(yǎng)資金列入農(nóng)業(yè)稅附加,而沒(méi)有規(guī)定對(duì)特困戶救濟(jì)的資金來(lái)源。由于稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)大幅度減少,只靠縣財(cái)政提供的有限資金不能為所有特困戶提供救濟(jì),在有些貧困地區(qū),社會(huì)救濟(jì)實(shí)際上已陷入了停滯狀態(tài)。

同時(shí),在資金的籌集過(guò)程中,還存在這樣一種矛盾現(xiàn)象,即經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),地方財(cái)政和村集體的財(cái)力都比較強(qiáng),救助對(duì)象相應(yīng)也不太多,可以基本保證救助資金和物資按時(shí)到位。但在貧困落后地區(qū),地方財(cái)政比較吃緊,救助資金的籌集和到位本身就十分困難,而越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū),貧困人口越多,救助需求越大,所需救助資金也越多。由此產(chǎn)生惡性循環(huán),資金問(wèn)題始終無(wú)法得到徹底解決。不同地區(qū)間的救助標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)分懸殊,差別較大,如特困戶救助每人每月有的僅5元,有的高達(dá)20元。

(四)制度設(shè)計(jì)不健全,救助工作隨憊性大

由于缺乏具體的貧困標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn),社會(huì)救助工作沒(méi)有形成一套規(guī)范化、科學(xué)化的制度。一方面救助對(duì)象的認(rèn)定缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn),誰(shuí)應(yīng)屬于救助對(duì)象,誰(shuí)是重點(diǎn)對(duì)象,主要憑感官直覺(jué)認(rèn)定,此外,沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)范的程序,相關(guān)的救助實(shí)施的機(jī)制薄弱,透明程度低,缺少貧困的審批制度和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系。由于沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)范的程序,救助金發(fā)放方面,除定期、定量救助外,救助金分配不合理,優(yōu)親厚友,甚至貪污挪用救助金等情況不少。

(五)社會(huì)救助管理分散

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助的現(xiàn)狀不僅是城鄉(xiāng)分割,還有條塊分割、多頭管理、各自為政。不同內(nèi)容的救助安排在相關(guān)部門(mén),條塊之間既無(wú)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu),也無(wú)統(tǒng)一的管理辦法,形成“多龍治水”的管理格局。由于這些部門(mén)所處地位和利益關(guān)系的不同,在社會(huì)救助資金的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾,出現(xiàn)相互扯皮、辦事效率低下的狀況。

(六)立法嚴(yán)重滯后

由于農(nóng)村社會(huì)救助尚不完善,社會(huì)保障尚未立法,更沒(méi)有形成法律體系,現(xiàn)在我國(guó)并沒(méi)有關(guān)于社會(huì)救助的專(zhuān)門(mén)的法律,使農(nóng)村社會(huì)救助工作無(wú)法可依,無(wú)章可循,這無(wú)疑大大阻礙了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度的發(fā)展,沒(méi)有社會(huì)救助立法的支持,重保險(xiǎn)、輕救助現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面,有的地方政府往往以“救世主”的面目出現(xiàn),把社會(huì)救助看作是政府對(duì)貧困者的一種施舍和恩賜,而認(rèn)識(shí)不到這是政府的一種職責(zé)。另一方面,社會(huì)救助主體一旦發(fā)生糾紛,法院無(wú)法立案。因而出現(xiàn)過(guò)地方政府挪用該項(xiàng)資金,甚至經(jīng)手扶貧救助資金的官員貪污救助款的情況。

二、完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度的措施

(一)發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)作用,擴(kuò)大中央財(cái)政支出比例

盡管社會(huì)福利與救濟(jì)是社會(huì)保障項(xiàng)目中僅有的列入國(guó)家財(cái)政支出的項(xiàng)目,但比例少的可憐,且各年比例相差不大。既然中央財(cái)政收入在總財(cái)政收人中所占比重增大,那么增加社會(huì)救助在中央財(cái)政收人中的比重自然也無(wú)可厚非。而且,中央財(cái)政中并沒(méi)有農(nóng)村社會(huì)救助資金的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算科目,在實(shí)施低保制度時(shí),都由地方財(cái)政主要是縣、市財(cái)政和村集體分級(jí)負(fù)擔(dān)。目前,由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的部分,一般縣(市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各按50%,或分別按40%和60%分擔(dān)。因此,應(yīng)考慮在中央財(cái)政中增設(shè)農(nóng)村社會(huì)救助的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算科目,以解決農(nóng)村社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。

(二)整合現(xiàn)有救助資源,建立以農(nóng)村最低生活保障和災(zāi)民救助為主體的社會(huì)救助體系

將現(xiàn)有的農(nóng)村救災(zāi)、低保、特困戶補(bǔ)助、醫(yī)療救助等制度性救助項(xiàng)目,以及臨時(shí)幫困、送溫暖等各種臨時(shí)應(yīng)急性救助項(xiàng)目,適當(dāng)加以整合歸并,使整體制度更加簡(jiǎn)約和易于操作。可以考慮:繼續(xù)保留災(zāi)民救助項(xiàng)目,但應(yīng)進(jìn)一步完善制度和管理,適當(dāng)提高救助標(biāo)準(zhǔn);取消農(nóng)村五保、特困戶救助以及各種臨時(shí)性、應(yīng)急性救助項(xiàng)目,用統(tǒng)一的最低生活保障制度取而代之;將醫(yī)療救助納入農(nóng)村醫(yī)療保障體系,具體地說(shuō),就是并入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。最低生活保障制度作為一種解決貧困問(wèn)題的補(bǔ)救機(jī)制,是現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)保障體系中必不可少的基本組成部分,是社會(huì)保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”,其意義和作用十分重要。建立農(nóng)村低保制度要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,與城市低保制度合理銜接,因地制宜,循序漸進(jìn)。從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā),最低生活保障制度應(yīng)以省為主體,中央財(cái)政給予支持。各省可以設(shè)立不同的保障線,發(fā)達(dá)地區(qū)可以高一些,欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以低一些。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民維持最低生活所需要的基本支出來(lái)確定。

(三)規(guī)范農(nóng)村社會(huì)救助管理

農(nóng)村社會(huì)救助的對(duì)象主要是農(nóng)村五保戶、低保戶、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象,以及經(jīng)政府批準(zhǔn)的其它需要救助的特困戶等。應(yīng)對(duì)不同的救助對(duì)象采取嚴(yán)格的分類(lèi),根據(jù)不同救助對(duì)象的切實(shí)需要給予救助。對(duì)救助對(duì)象先根據(jù)其基本情況進(jìn)行初步分類(lèi),再深入到基層進(jìn)行村民委員會(huì)調(diào)查、民主評(píng)議小組評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核、縣市區(qū)民政局審批等,最后確定救助對(duì)象的種類(lèi)。由于救助對(duì)象人數(shù)多,救助內(nèi)容各有區(qū)別,資金監(jiān)督管理的難度相當(dāng)大。因此,為了保證救助資金的安全,確保資金能真正落實(shí)到每個(gè)救助對(duì)象手中,要嚴(yán)格按照相關(guān)資金管理辦法執(zhí)行,從制度上規(guī)范農(nóng)村社會(huì)救助資金運(yùn)作程序,確保財(cái)政社保資金的安全運(yùn)行。要堅(jiān)持救助資金專(zhuān)戶管理、專(zhuān)款專(zhuān)用、封閉運(yùn)行、社會(huì)化發(fā)放的原則,理順資金管理?yè)芨扼w制,建立救助資金投入的自然增長(zhǎng)機(jī)制,解決工作經(jīng)費(fèi),增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助資金的調(diào)控能力,使有限的救助資金發(fā)揮最大的效益。

(四)進(jìn)一步健全社會(huì)救助法律體系,推進(jìn)救助工作的法制化、規(guī)范化和科學(xué)

社會(huì)救助法律體系包括實(shí)體救助法律制度和程序救助法律制度兩個(gè)方面。實(shí)體救助是指國(guó)家通過(guò)立法形式,對(duì)社會(huì)救助對(duì)象在什么條件下享受?chē)?guó)家提供的物質(zhì)保障及應(yīng)得物質(zhì)利益的數(shù)量、形式等予以明確規(guī)定,使社會(huì)弱者群體的實(shí)體權(quán)利具有法律依據(jù),成為“合法權(quán)益”,而不再是某個(gè)部門(mén)的“施舍”和任意行為。程序救助是指社會(huì)弱者群體依照實(shí)體救助法律規(guī)定所享有的物質(zhì)利益,應(yīng)通過(guò)何種法定程序得以實(shí)現(xiàn),在實(shí)現(xiàn)該利益的過(guò)程中發(fā)生紛爭(zhēng)如何解決等,這里涉及到法律援助制度。從目前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、人口分布尤其是農(nóng)村人口占大多數(shù),以及社會(huì)保障制度建設(shè)基礎(chǔ)薄弱等情況看,制定和頒布《社會(huì)救助法》的條件應(yīng)該說(shuō)是成熟的。要通過(guò)立法形式,對(duì)社會(huì)救助對(duì)象在什么條件下享受?chē)?guó)家提供的物質(zhì)保障及應(yīng)得物質(zhì)利益的數(shù)量、形式等予以明確規(guī)定,使困難群體獲得救助有法律依據(jù)。

(五)積極培育民間公益性社會(huì)救助組織發(fā)展,實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助主體的多元化

在社會(huì)救助體系中,政府是當(dāng)然的第一責(zé)任主體,但僅靠政府是不夠的。要實(shí)行政府救助與社會(huì)救助相結(jié)合,探索建立多元籌資體制,擴(kuò)大救助資金的來(lái)源渠道。對(duì)企業(yè)和個(gè)人用于社會(huì)救助的捐資要給予稅收政策優(yōu)惠。對(duì)企業(yè)和個(gè)人捐助設(shè)立的民間救助基金,由基金管理機(jī)構(gòu)自行管理。政府也可以向民間救助基金注入一定的資金,共同參與救助基金的管理,確保救助資金規(guī)范運(yùn)作、服務(wù)社會(huì)。在民間組織發(fā)展過(guò)程中,要始終把以服務(wù)“三農(nóng)”為主的各類(lèi)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì),以服務(wù)對(duì)外開(kāi)放、招商引資為主的各類(lèi)工商協(xié)會(huì)、行業(yè)分會(huì)、商會(huì),以及服務(wù)人民群眾生活質(zhì)量提升為主的社會(huì)公益性社團(tuán)、民辦非企業(yè)作為重點(diǎn);同時(shí),要積極培育社區(qū)民間組織,充分發(fā)揮其在維護(hù)弱勢(shì)群體利益、滿足社區(qū)居民需求方面所起的積極作用,促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

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[2]辛瑞萍,試論中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度的完善,社科縱橫2007年第7期。

注:本文系河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度研究”階段性成果。

(作者單位:河南財(cái)專(zhuān)社科部)