當(dāng)前檢察建議的困境與立法化思考

陳　巍

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能,參與社會(huì)治安綜合治理的一種形式。作為法律監(jiān)督權(quán)派生出的權(quán)力,還有檢察意見(jiàn)、糾正違法通知等與檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)密切相關(guān)的其他監(jiān)督方式。然而在我國(guó)的司法實(shí)踐中,檢察建議的運(yùn)用效果并不理想,很多建議發(fā)出之后,石沉大海,或者被建議單位陽(yáng)奉陰違,起不到應(yīng)有的監(jiān)督效果。本文就檢察建議目前的處境進(jìn)行分析,并對(duì)解決這種現(xiàn)狀做粗淺的探討。

一、檢察建議存在的問(wèn)題

(一)檢察建議缺少法律依據(jù)

檢察建議、檢察意見(jiàn)、糾正違法通知中,只有檢察意見(jiàn)是經(jīng)《刑事訴訟法》確定的法定法律監(jiān)督方式。檢察建議的法律依據(jù)是不明確的,只能通過(guò)《檢察官法》的概括性規(guī)定推導(dǎo)出檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出檢察建議,但基于何種情形,以何種方式,通過(guò)何種程序,遵循何種原則,則沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定。對(duì)檢察建議的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于最高人民檢察院的一些司法解釋和規(guī)范性的文件。例如,《人民檢察院辦理民行抗訴案件規(guī)則》第八章當(dāng)中規(guī)定了適用檢察建議的具體情形。再如《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)公訴工作強(qiáng)化法律監(jiān)督的意見(jiàn)》當(dāng)中,將檢察建議作為訴訟監(jiān)督的一種方式。這樣檢察建議就不是法定的監(jiān)督方式,相對(duì)于檢察意見(jiàn)來(lái)講,沒(méi)有人人必須遵守的執(zhí)行力和法律效力。

(二)檢察建議的制作形式不規(guī)范

雖然各級(jí)檢察機(jī)關(guān)均已確立了檢察建議的制發(fā)程序,但是在制作流程,管理規(guī)范方面還存在很多不足。我國(guó)目前對(duì)于檢察建議的制作要求、行文格式缺少嚴(yán)格制定標(biāo)準(zhǔn),雖然最高院有一個(gè)統(tǒng)一格式,但是這種格式并不能滿足司法實(shí)踐的需求,不能解決現(xiàn)實(shí)多樣的問(wèn)題,被棄之不用導(dǎo)。而實(shí)際操作中檢察建議成文隨意性較大,行文格式混亂,缺少了檢察機(jī)關(guān)正式公文的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

(三)檢察建議的內(nèi)容空泛

目前我國(guó)的檢察建議回復(fù)率較低的一個(gè)重要原因就是檢察建議的文字表述不深入,分析不到位,內(nèi)容泛泛而談,缺少實(shí)際操作的可能性。有的檢察建議書(shū)對(duì)建議依據(jù)的事實(shí)敘述過(guò)于簡(jiǎn)單,敘明事項(xiàng)不全、結(jié)構(gòu)不完整,嚴(yán)肅性不夠;也有的過(guò)多著墨于描述犯罪過(guò)程,缺乏對(duì)誘發(fā)犯罪原因、問(wèn)題來(lái)源的概括分析;還有的檢察建議書(shū)未說(shuō)明建議依據(jù)的法律規(guī)定,理由闡述不充分;有的承辦人員對(duì)案件發(fā)生的原因、特點(diǎn)和規(guī)律分析不夠細(xì)致,對(duì)發(fā)生犯罪的根本原因及存在的問(wèn)題挖掘不夠深入。檢察建議基本上都不同程度地存在分析不全面、不細(xì)致、不到位,針對(duì)性不強(qiáng)、改進(jìn)措施不具體,使得被建議單位難以適從。

(四)檢察建議送達(dá)方式單一

我國(guó)大部分的檢察建議采用掛號(hào)信件郵寄方式,送達(dá)方式單一。郵寄的回執(zhí)單不入檔案,導(dǎo)致卷宗材料無(wú)法顯示建議書(shū)是否送達(dá)被建議單位。在郵寄之前缺少適時(shí)的電話溝通,被建議單位對(duì)于檢察建議形式陌生,影響后續(xù)督促落實(shí)情況的進(jìn)行。

(五)檢察建議監(jiān)督落實(shí)不到位

檢察機(jī)關(guān)往往以發(fā)出檢察建議為終結(jié),很少對(duì)被建議單位進(jìn)行跟蹤監(jiān)督,落實(shí)建議實(shí)施,導(dǎo)致同一單位往往會(huì)重復(fù)出現(xiàn)犯罪行為,造成不必要的損失。

二、產(chǎn)生此類(lèi)問(wèn)題的原因分析

(一)檢察建議社會(huì)知曉度、權(quán)威度不高

檢察建議缺少明確的法律依據(jù),更沒(méi)有對(duì)其適用范圍、程序和保障等相關(guān)問(wèn)題作出法律規(guī)定,這直接導(dǎo)致了檢察建議權(quán)威度不高。而關(guān)于目前檢察建議具體實(shí)施中,各方提出的問(wèn)題居多,根據(jù)建議的執(zhí)行性低,很多單位對(duì)于檢察建議是何物一無(wú)所知,等接到了檢察建議,因?yàn)槠淙狈Ψ梢罁?jù)為保障,認(rèn)為檢察建議只是在挑刺、找麻煩,采取置之不理或消極敷衍的辦法。

(二)檢察建議回復(fù)制度有待完善

目前我國(guó)的檢察建議中沒(méi)有明確被建議單位落實(shí)或者提出異議的具體期限。被建議單位收到檢察建議后,應(yīng)當(dāng)按照要求進(jìn)行改正,并將改正情況在規(guī)定期限內(nèi)以書(shū)面形式反饋給檢察機(jī)關(guān)。但是缺少相關(guān)的規(guī)定,被建議單位收到不回,也不需要向上級(jí)報(bào)告,導(dǎo)致事情就此不了了之。

1、 弱勢(shì)法律監(jiān)督權(quán)的整體困境

檢察建議兼具法律監(jiān)督與社會(huì)綜合治理的雙重職能,檢察建議在履行法律監(jiān)督的職責(zé),是行使法律監(jiān)督權(quán)的一種表現(xiàn)。目前我國(guó)的法律監(jiān)督權(quán)基本分為強(qiáng)勢(shì)監(jiān)督權(quán)與弱勢(shì)監(jiān)督權(quán)。而檢察建議則從屬于弱勢(shì)監(jiān)督權(quán)。從權(quán)力的層級(jí)上看,所謂建議權(quán),也僅僅只是監(jiān)督權(quán)的一種初始階段,由于是監(jiān)督啟動(dòng)階段,所以受的重視自然比較低。但是反思之,如果連建議權(quán)都沒(méi)有,則監(jiān)督權(quán)又何從談起?而這也是弱勢(shì)監(jiān)督權(quán)的整體困境。

由目前我國(guó)檢察建議的困境以及產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因,可以得知,檢察建議之所以在法律監(jiān)督方面效果不如人意,很大的程度上是由于其在立法上缺少自己應(yīng)有的位置,從而導(dǎo)致在知曉性、權(quán)威性、實(shí)效性上打了很大的折扣。而其自身也因?yàn)槿狈y(tǒng)一的制度操作,于內(nèi)容規(guī)范,發(fā)送范圍、方式,行文形式上都存在很多的模糊不清。檢察建議立法化漸漸成為計(jì)議的焦點(diǎn)話題。

三、檢察建議立法化思考

(一)明晰功能,加強(qiáng)調(diào)研,建立立法,確定檢察建議的法律地位

檢察建議承擔(dān)著參與社會(huì)治安管理的法律監(jiān)督職能,要強(qiáng)化其作為權(quán)力運(yùn)用的建議功能,將充足的人力、物力與財(cái)力投入到檢察建議權(quán)的運(yùn)行當(dāng)中來(lái),加強(qiáng)對(duì)檢察建議運(yùn)作實(shí)效的考察。在明晰檢察建議的功能之后,最高檢要加強(qiáng)各基層檢察院檢察建議的實(shí)踐調(diào)研。首先,對(duì)有關(guān)檢察建議的司法解釋與規(guī)范性文件進(jìn)行系統(tǒng)的歸納與整理。而后,統(tǒng)一發(fā)布具有普遍約束力的專(zhuān)門(mén)性的有關(guān)檢察建議規(guī)范化的文件,對(duì)檢察建議適用的主體、范圍、程序、方式等作出明確的規(guī)定,以取得社會(huì)各界的認(rèn)知,減少檢察建議在實(shí)踐當(dāng)中可能有的阻力,也擴(kuò)大其在社會(huì)各界中的知曉度。最后,在立法上樹(shù)立檢察建議的地位。在全國(guó)人大上對(duì)《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》和《行政訴訟法》進(jìn)行修改時(shí),提出增加規(guī)定檢察建議的立法建議,使之法律化,從基本法律制度上保障其具有約束力。

(二)明確主體,完善形式,審查內(nèi)容,規(guī)范檢察建議的制作過(guò)程

除了在法律上確立檢察建議的地位之外,還要規(guī)范它的制作,提高檢察建議的質(zhì)量。首先,明確檢察建議的發(fā)送主體。檢察建議要以檢察院的名義統(tǒng)一制作和發(fā)布,目前檢察機(jī)關(guān)各部門(mén)分工不同,在不同的訴訟階段,各部門(mén)由于協(xié)調(diào)不足,存在重復(fù)發(fā)送檢察建議的可能性。檢察院乃獨(dú)立的權(quán)力主體,要求各部門(mén)協(xié)調(diào)、分工、銜接好,對(duì)外公文要以院的名義統(tǒng)一發(fā)送。完善檢察建議的制作格式,審查好檢察建議的內(nèi)容,這是起到監(jiān)督作用的主體內(nèi)容。對(duì)于檢察建議的內(nèi)容要求做到:事實(shí)清楚、分析到位、針對(duì)性強(qiáng)、方案可行。從內(nèi)容上觸動(dòng)被建議單位,引起應(yīng)有的重視。規(guī)范檢察建議的制作,是檢察建議立法化的前提。

(三)明確審批,建立備案,落實(shí)回復(fù),完善檢察建議的程序制度

明確檢察建議制作的審批程序。由辦案人員針對(duì)案情實(shí)際情況,起草檢察建議書(shū),部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)召集本部門(mén)人員討論定稿,送分管檢察長(zhǎng)審定,最終以檢察院的名義發(fā)布。送達(dá)方式多樣化,在發(fā)步檢察建議之前,電話聯(lián)系被建議單位,口頭建議,協(xié)調(diào)溝通,取得理解,然后掛號(hào)寄送書(shū)面文書(shū)。建立檢察建議登記備案制度,院內(nèi)統(tǒng)一分類(lèi)、編號(hào)。信件回執(zhí)憑證、檢察建議、建議回復(fù)書(shū)除隨案卷裝訂之外,搜集復(fù)印件建立統(tǒng)一的檢建檔案。落實(shí)回復(fù)制度。首先,檢察建議書(shū)中明確規(guī)定回復(fù)期限,被建議單位應(yīng)該在收到建議后,規(guī)定期限內(nèi)予以改正,并回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。其次,檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后,適時(shí)進(jìn)行回訪,對(duì)建議是否符合實(shí)際,措施是否適當(dāng)?shù)冗M(jìn)行考查,及時(shí)掌握檢察建議的落實(shí)、采納情況及落實(shí)中遇到的困難,幫助被建議單位協(xié)調(diào)、解決相關(guān)問(wèn)題?？偠灾?完善檢察建議的程序制度,是立法化操作的保障。

(四)抄報(bào)通報(bào)、建立變更,允許申辯,發(fā)揮檢察建議的最大效果

檢察機(jī)關(guān)在向涉案單位發(fā)檢察建議的同時(shí),應(yīng)向其上級(jí)主管機(jī)關(guān)進(jìn)行抄報(bào);對(duì)涉及同級(jí)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)犯罪發(fā)檢察建議時(shí),要提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院制發(fā)檢察建議;對(duì)辦案反映涉及地區(qū)、行業(yè)管理制度上具有普遍性的問(wèn)題,在向涉案單位發(fā)檢察建議的同時(shí),向有關(guān)職能部門(mén)通報(bào)。對(duì)于發(fā)送出去的檢察建議,發(fā)現(xiàn)內(nèi)容不符合實(shí)際,程序不當(dāng),應(yīng)建議院領(lǐng)導(dǎo)予以撤銷(xiāo),對(duì)存在一定問(wèn)題,但是不違背真實(shí)性,影響檢察效果的建議,應(yīng)經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn),予以更正。另外檢察建議作為一項(xiàng)權(quán)力在行使的過(guò)程當(dāng)中,肯定會(huì)對(duì)諸如偵查權(quán)、審判權(quán)、刑罰執(zhí)行權(quán)、行政權(quán)等權(quán)力形成一定的干預(yù),甚至?xí)l(fā)生權(quán)力沖突。被建議單位認(rèn)為檢察建議妨害了自己工作的正常運(yùn)行,不予采納的,應(yīng)回復(fù)說(shuō)明不采納原因,檢察機(jī)關(guān)要備案,同時(shí)可以采取其他監(jiān)督方式進(jìn)行監(jiān)督。如仍然不被接受,可提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)決定。通過(guò)抄報(bào)、通報(bào)、撤銷(xiāo)、變更、申辯,完善檢察建議操作的全面性,發(fā)揮最大的監(jiān)督效果。

(作者單位:浙江省杭州市江干區(qū)人民檢察院)