山區(qū)貧困縣新農(nóng)村建設(shè)村級負(fù)債情況調(diào)查

牟發(fā)兵

近年來,隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入開展,農(nóng)民收入逐年增加,農(nóng)村基層政權(quán)日趨鞏固,這些變化有目共睹。但與此同時應(yīng)引起我們高度重視的是,在建設(shè)新農(nóng)村的過程中,新發(fā)生的村級債務(wù)逐漸顯現(xiàn),村級新的債務(wù)鏈、“三角債”逐年膨脹,長此下去,將引發(fā)新一輪債務(wù)增加高峰。為了將黨中央、國務(wù)院提出的建設(shè)新農(nóng)村這一戰(zhàn)略決策落實好,從根本上防止和化解新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生的新債務(wù),本文以湖北省竹溪縣為例,就新農(nóng)村建設(shè)過程中村級負(fù)債的現(xiàn)狀、成因及對策,提出一些看法和建議。

現(xiàn)狀

竹溪縣位于鄂、渝、陜?nèi)∈薪粎R處,地處秦嶺南麓、巴山北坡,東屏荊襄,西控川陜,南連蜀渝,北枕漢水,是連接華中與西南、西北地區(qū)的重要通道,素有湖北西大門之稱?？h境版土3310平方公里,轄七鎮(zhèn)八鄉(xiāng)293個行政村,總?cè)丝?6萬。

該縣是新時期國家扶貧開發(fā)工作重點縣,在新農(nóng)村建設(shè)中,縣委縣政府把發(fā)展綠色支柱產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村道路整治、小農(nóng)水、安全飲水、農(nóng)民培訓(xùn)轉(zhuǎn)移等項目,作為支持“三農(nóng)”可持續(xù)發(fā)展的重點,逐年加大公共財政資金投入,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善,生產(chǎn)生活條件和人居環(huán)境正在得到改善,農(nóng)民收入連年增長,去年全縣農(nóng)民人均純收入達(dá)2404元,財政收入1.2億元,農(nóng)村貧困、低收入人口減少到8.9萬人。

經(jīng)調(diào)查,該縣新農(nóng)村建設(shè)村級負(fù)債主要表現(xiàn)在村級辦公活動場所建設(shè)、村村通水泥路、農(nóng)村安全飲水、節(jié)水灌溉等惠民工程項目方面。據(jù)粗略統(tǒng)計,近5年這4大工程項目增加村級負(fù)債5889萬元,村平20萬元。

1.村級辦公活動場所建設(shè)項目負(fù)債373萬元。

按照上級組織部門安排,全縣村級辦公活動場所建設(shè)分兩批完成, 計劃新建91個、改擴(kuò)建87個村級辦公活動場所。其中第一批新建52個村、改擴(kuò)建69個村,第二批新建39個村、改擴(kuò)建18個村。建設(shè)村級活動場所總建筑面積22535平方米,其中新建面積14170平方米、改擴(kuò)建8265平方米?？偼顿Y918萬元,其中新建資金666萬元、改擴(kuò)建252萬元。

該縣新建91個村級活動場所安排資金666萬元,其來源是:省里補(bǔ)助409萬元,市級補(bǔ)貼31萬元,縣級配套105萬元,村級自籌及社會捐款122萬元。該縣從2006年開始建設(shè)村級辦公活動場所,截止2008年底,已撥付545萬元。

完成全縣村所建設(shè)項目,按計劃共需918萬元,實際已下?lián)艿轿?45萬元,還有122萬元村級自籌及251萬元改擴(kuò)建資金至今尚無著落。這項高達(dá)373萬元的資金缺口,今后將成為村委會或農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)。

2.通村水泥路建設(shè)項目負(fù)債5056萬元。

竹溪縣通村水泥路建設(shè)從2004年開始,截止2008年底,全縣已累計完成273個行政村的通村水泥路建設(shè)工程,村組公路總里程已達(dá)1367公里,完成村道投資額24265萬元(平均每公里造價17.8萬元),除省市縣三級財政補(bǔ)助13580萬元、村民一事一議和社會捐資投入5629萬元外,目前尚有5056萬元債務(wù)待清償,平均每村負(fù)債18.5萬元。

3.農(nóng)村安全飲水負(fù)債160萬元。

竹溪縣2005年～2006年完成1萬人口的農(nóng)村安全飲水工程,投資額受益人均358元～360元,總投入近360萬元,省里補(bǔ)助按人均150元,即扶持經(jīng)費150萬元,相差210萬元。2007年完成1.8萬人口安全飲水工程,總造價650多萬元,省補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)按人均240元共計撥款432萬元,仍相差218萬元。2008年又完成1.8萬人口安全飲水工程,總造價720多萬元,省補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)按人均246元共計撥款443萬元,仍相差277萬元。

以上四個年度農(nóng)村安全飲水工程資金缺口共計705萬元,經(jīng)多方努力,通過采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼一點,自來水廠承包人資助一點,大多數(shù)受益農(nóng)戶交自來水報裝費等措施,截至目前仍有160多萬元的債務(wù)壓在項目村。主要原因是部分貧困農(nóng)戶無錢交報裝費,導(dǎo)致收款計劃完不成,形成村級新負(fù)債。

4.農(nóng)業(yè)灌溉工程負(fù)債300萬元。

該縣從2004年開始實施“小農(nóng)水”和節(jié)水灌溉工程。兩次維修東干渠共3400米,按每千米40萬元標(biāo)準(zhǔn)撥款136萬元,實際總投資190萬元,缺口54萬元。由9個受益村分擔(dān),村平6萬元。

節(jié)灌工程至2008年底共完成田間砼U型渠系102公里,平均每公里造價8萬元,總投資816萬元。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每公里6萬元,合計612萬元,但目前僅撥款570萬元,相差246萬元。此項資金缺口主要是開挖渠溝、砌坎石料和人工費開支,由村里負(fù)擔(dān)。

成因

(一)上級補(bǔ)助少,縣級基本無補(bǔ)助,村級欠賬多。

1.村級活動場所新建補(bǔ)助只占造價的30%,每建一處村集體負(fù)債7萬元左右。龍壩鄉(xiāng)19個村,已建村級活動場所13個村,其中新建8個、維修5個。上級組織部門按新建5萬元、維修6000元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助經(jīng)費。該鄉(xiāng)黨委副書記、副鄉(xiāng)長湯莉算賬說,除了維修村級活動場所基本不欠賬外,新建的8個村都有債務(wù)。經(jīng)多方補(bǔ)窟窿,截止目前全鄉(xiāng)村級活動場所建設(shè)尚未消化的債務(wù)有20多萬元。

2.通村水泥路建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低,村村背負(fù)債務(wù)。龍壩鄉(xiāng)是通村路建設(shè)先進(jìn)鄉(xiāng),近4年17個村共修通村水泥路128公里,按每公里路面13.5萬元招標(biāo)發(fā)包,路基處理每公里3萬元計算,平均每公里造價16.5萬元,總投資2100多萬元,其中省市縣財政補(bǔ)助1088萬元,社會捐款380萬元,村級欠賬632萬元。通過多方籌資,目前仍有100萬元左右的修路債務(wù)壓在村委會頭上。

3.農(nóng)村安全飲水工程引發(fā)村級“債務(wù)風(fēng)險”。中峰鎮(zhèn)黨委書記王國榮說,柏楊樹埡村去年實施安全飲水工程,水務(wù)部門按受益人口人均補(bǔ)貼147元計算,撥款16萬元,實際開支26萬多元,缺口10多萬元,除受益農(nóng)戶出資不到5萬元外,還剩5萬多元債務(wù)留在村委會。湯家壩村安全飲水項目投資32萬元,上級補(bǔ)助12萬元,缺口20萬元,250戶受益農(nóng)戶出資5萬元,尚有15萬元負(fù)債由村委會承擔(dān)。

4.農(nóng)村節(jié)水灌溉工程,每修1米,村級負(fù)債20元。蔣家堰鎮(zhèn)鎮(zhèn)長付青英說,該鎮(zhèn)被列入“萬噸貢米基地”項目鄉(xiāng)鎮(zhèn),配套建設(shè)田間U型灌溉渠系,縣水務(wù)部門扶持修渠材料,派施工隊免費鋪設(shè)。村里只負(fù)擔(dān)開挖渠溝和襯砌石岸,每米補(bǔ)助80元,實際開支平均每米超過100元,這樣每修1米U型渠,村級負(fù)債20元。全鎮(zhèn)已修U型渠25000多米,村級背債50多萬元。

(二)村級為趕政策“末班車”上項目,補(bǔ)助經(jīng)費不足,帶來新的負(fù)債。

為爭取通村水泥路建設(shè)補(bǔ)助資金,解決村民出行難,許多村民認(rèn)為“錯過了此船無好渡”,對修建致富路的熱情十分高漲。在“誰積極性高就扶持誰”的口號鼓勵下,一些尚未納入村村通水泥路年度計劃的村,為了抓住新農(nóng)村建設(shè)的大好機(jī)遇,寧可負(fù)債也要硬著頭皮堅持搞建設(shè)紛紛開工上馬。中峰鎮(zhèn)鄧家壩村黨支部書記段家禎說,2005年修通村水泥路2500多米,還一鼓作氣自行修了村組水泥路700多米,國家按每公里8萬元補(bǔ)助計劃內(nèi)的通村路,村組路由于未能列入通村路計劃,經(jīng)多次爭取,縣里補(bǔ)了8萬元。去年該村又修了村組路300米,仍屬計劃外,但只爭取到2萬元補(bǔ)助款。僅水泥路一項,該村就負(fù)債27萬元。

超計劃上項目不僅帶來政策性補(bǔ)助“寅吃卯糧”,還使村級欠債更多。2008年市級下達(dá)竹溪縣通村水泥路建設(shè)計劃任務(wù)250公里,實際開工295公里,到年底完成通村水泥路252公里,超年初計劃的18%,應(yīng)給補(bǔ)助資金2772萬元,截止目前已到位兌現(xiàn)2520萬元,尚有252萬元待撥付。

(三)項目建設(shè)上級只給“買馬錢”,缺少“配鞍費”,項目配套經(jīng)費和相關(guān)輔助工程開銷成為村級新債務(wù)。

通村公路、節(jié)水灌溉、安全飲水等新農(nóng)村建設(shè)項目,國家補(bǔ)助限定范圍,諸如路基開挖處理費用,U型渠開溝襯砌等所需材料、人工費支出較大?！耙皇乱蛔h”籌資投勞有政策限額,造成資金缺口越來越大,群眾說,村級負(fù)債是“下雨披蓑衣——越來越沉重”。例如,龍壩鄉(xiāng)廖家?guī)X村修建1.4公里村組水泥路,圖紙資料費1120元、道路建設(shè)公示牌200元,這1320元由村里出錢負(fù)擔(dān)。

(四)宣傳引導(dǎo)不夠是造成債務(wù)增加的又一個重要原因。

新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容豐富,包含經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和基層組織建設(shè)等,作為地方基層政府必須結(jié)合實際,制定出符合地方特色和群眾心愿的整體發(fā)展規(guī)劃,加大宣傳動員力度,引導(dǎo)全社會的力量廣泛參與。在實際工作中,農(nóng)民主體作用沒有充分發(fā)揮,對一些社會公益事業(yè)建設(shè)存在依賴等待思想,“一事一議”籌資雖然按程序批準(zhǔn),但由于部分村民常年外出務(wù)工交款不及時,加之少數(shù)村民因公益性事業(yè)不能直接受益,拖欠“一事一議”資金,造成有限的資金難以按時收齊,村集體組織無法彌補(bǔ)工程預(yù)算缺口,形成新債。再加上各村都把通村水泥路、生態(tài)家園、安全飲水、農(nóng)田水利基本建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)首選項目,在上級沒有建設(shè)指標(biāo)和資金來源的情況下,不是量力而行,而是一哄而上,全面開花,很多村因為資金投入不足,降低通村路建設(shè)質(zhì)量,達(dá)不到上級要求標(biāo)準(zhǔn),不能通過省市驗收,得不到上級補(bǔ)助,從而產(chǎn)生新債。此外極個別村在有些項目建設(shè)中,超計劃超標(biāo)準(zhǔn)大搞 “面子工程”,加大了建設(shè)成本,人為增加了一些新的債務(wù)。

(五)新農(nóng)村建設(shè)資金整合難,監(jiān)管不到位,使用效益不高,有限的資金難以發(fā)揮最大效益。

一是新農(nóng)村建設(shè)資金來源于多個部門,投入渠道分散,受部門工作重心和利益機(jī)制影響,難以有效整合投向群眾關(guān)注和需要的重點項目,難以發(fā)揮資金的集聚效應(yīng),導(dǎo)致形成新增債務(wù)。二是對新農(nóng)村建設(shè)的各類物資、扶貧資金監(jiān)管不到位,有限的投入被擠占、挪用,導(dǎo)致部分“民心工程”變成“半拉子”工程,最終形成新債。

(六)新農(nóng)村建設(shè)成本逐年加大,漲價因素加重了村級負(fù)債。

以通村水泥路為例,改造、新修通村水泥路平均每公里建設(shè)成本由起初的13~16萬元,增加到現(xiàn)在的19~24萬元,材料和工時費漲幅達(dá)60%以上。村道公路、節(jié)灌工程等項建設(shè)占地費、拆遷建筑物、青苗賠償、損壞村民財產(chǎn)補(bǔ)償?shù)纫搽S行就市加碼,這些都要村級出資負(fù)擔(dān),大大增加了新農(nóng)村建設(shè)的項目成本。

(七)農(nóng)村達(dá)標(biāo)升級活動方興未艾,不僅村干部疲于應(yīng)付,還引發(fā)新的債務(wù),加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

不少重點村、項目村反映,相關(guān)部門要求達(dá)標(biāo),給的經(jīng)費太少甚至無經(jīng)費,要村里花錢做牌子、買軟件、建檔案、印發(fā)資料、辦宣傳欄,村里沒錢就東挪西借,應(yīng)付檢查達(dá)標(biāo)驗收,留下新的債務(wù)尾巴。

對策

新農(nóng)村建設(shè)是一項規(guī)模龐大、項目浩繁、投資巨大的系統(tǒng)工程,既要抓住機(jī)遇乘勢而上,又要積極穩(wěn)妥、量力而行。如何正確處理項目建設(shè)、協(xié)調(diào)發(fā)展與負(fù)債建設(shè)的關(guān)系,及時制止山區(qū)貧困縣在新農(nóng)村建設(shè)中形成新的村級負(fù)債,我認(rèn)為應(yīng)采取以下對策:

(一)創(chuàng)新獎補(bǔ)機(jī)制,加大扶持力度。

加大對貧困山區(qū)資金扶持力度、提高項目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),是減少村級項目建設(shè)負(fù)債的主要途徑。實行省管縣財政體制后,省級是扶持地方新農(nóng)村建設(shè)的主導(dǎo)力量,因此,在出臺扶持地方發(fā)展政策時,要因地制宜,區(qū)別對待,按不同地區(qū)地理區(qū)位和環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、發(fā)展程度等作為參考依據(jù),區(qū)分山區(qū)與平原、發(fā)展較快與相對貧困發(fā)展較慢等因素制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。如在制定通村水泥路建設(shè)“以獎代補(bǔ)”政策標(biāo)準(zhǔn)時,應(yīng)綜合考慮各地區(qū)地理環(huán)境、交通現(xiàn)狀、人口和財政收入等因素,確定獎扶標(biāo)準(zhǔn)。此外,要加大對貧困縣轉(zhuǎn)移支付力度,逐步清理取消需要縣級財政配套資金的政策項目。因為部分新農(nóng)村建設(shè)項目,要求縣級財政安排一定比例的配套資金,對于“吃飯型”的山區(qū)貧困縣來說,無疑是雪上加霜,也難以落實到位,最終形成資金缺口,引發(fā)新債。

(二)創(chuàng)新管理模式,提高資金效益。

一是全面推行項目建設(shè)“四制”、“三?！惫芾砟Ｊ?對所有在建工程項目實行“項目法人負(fù)責(zé)制、工程招投標(biāo)制、建設(shè)工程監(jiān)理制、合同管理制”,對建設(shè)資金實行“專人、專戶、專賬”和報賬制管理,所有新農(nóng)村建設(shè)資金實行專戶儲存,建立專賬,封閉運行,國庫集中支付到項目、到承包人,減少中間環(huán)節(jié)。做到花錢少、質(zhì)量好,群眾滿意,村級少負(fù)債或零債務(wù)。

二是必須切實做到村務(wù)公開。要把村級財務(wù)雙代管工作落到實處,代管的帳必須對農(nóng)民公開,農(nóng)民有權(quán)直接了解本鄉(xiāng)本村的財務(wù)狀況,使財務(wù)公開不流于形式。村級組織在進(jìn)行各項事業(yè)建設(shè)和興辦集體經(jīng)濟(jì)時,必須經(jīng)村民代表大會討論決定,無權(quán)以集體的名義向金融機(jī)構(gòu)貸款或進(jìn)行民間借款,無權(quán)向村民集資。

三是要加快新農(nóng)村建設(shè)資金整合改革步伐,將財政、發(fā)改委、扶貧、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門的各類財政資金集中捆綁使用,增加資金總量,提高資金使用整體優(yōu)勢,保證重點建設(shè)項目順利進(jìn)行。

(三)創(chuàng)新考核機(jī)制,杜絕額外負(fù)擔(dān)。

要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,創(chuàng)建適合新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的政績評價指標(biāo)體系。一是要盡可能減少、壓縮達(dá)標(biāo)驗收活動,減輕村級額外開支和鄉(xiāng)村干部精力負(fù)擔(dān)。二是要改變目前行政體系中“為考核而實施考核、迎接考核、應(yīng)付考核”的現(xiàn)象。對鄉(xiāng)村考評的方式、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果要在所轄區(qū)內(nèi)張榜公布,改變作為法定主體的群眾在考評工作時缺位的不正常狀況,從而減輕鄉(xiāng)村組織因形式主義而不得不付出的財力、人力和物力。必要的檢查驗收、達(dá)標(biāo)升級活動,按照“誰主張,誰出錢”的規(guī)定執(zhí)行,切勿再加重鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(四)創(chuàng)新建設(shè)機(jī)制,堅持科學(xué)發(fā)展。

新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)堅持“規(guī)劃先行、統(tǒng)籌兼顧、分步實施、量入為出”的原則。一是要按照新農(nóng)村建設(shè)的要求結(jié)合縣情、鄉(xiāng)情、村情制定切實可行的建設(shè)規(guī)劃,做到循序漸進(jìn),切不可盲目挺進(jìn)。對村級尚未納入建設(shè)計劃的開工項目,應(yīng)清理叫停。制止先斬后奏上項目和搭車上項目,禁止項目村擅自“一主帶幾拖”擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模,分散使用項目資金,以防騎虎難下,產(chǎn)生半拉子工程,造成人、財、物浪費。二是要充分發(fā)揮農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體作用,依靠財政資金作引導(dǎo),引入市場機(jī)制,增強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)合力。如通過拍賣經(jīng)營權(quán)、建立協(xié)會等形式,吸引社會資金,增加新農(nóng)村建設(shè)資金投入總量,減輕政府和鄉(xiāng)村投資壓力。

(作者單位:湖北省財政廳)