完善我國經(jīng)濟(jì)適用房制度的建議

陳寶萍

【摘要】 主要分析了國內(nèi)對經(jīng)濟(jì)適用房制度的三種主要觀點(diǎn)以及經(jīng)濟(jì)適用房的運(yùn)行現(xiàn)狀,并且對比分析了公認(rèn)的成功的香港和新加坡經(jīng)濟(jì)適用房模式,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房在住房保障體系中起著不可或缺的作用。

【關(guān)鍵詞】 經(jīng)濟(jì)適用房;運(yùn)行效率;建議

根據(jù)2007年頒布的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》中有關(guān)規(guī)定:經(jīng)濟(jì)適用房是指政府提供政策優(yōu)惠,限定套型面積和銷售價格,按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng),具有保障性質(zhì)的政策性住房。

一、國內(nèi)觀點(diǎn)綜述

1999年到2005年間是經(jīng)濟(jì)適用房的高速發(fā)展階段,但從2005年開始,各界人士對其運(yùn)行效率提出了質(zhì)疑。現(xiàn)在對中國經(jīng)濟(jì)適用房的討論主要有以下幾種爭論:

(一)經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)廢止

這種呼聲近幾年越來越高,持這種觀點(diǎn)的人大多是從維護(hù)市場公平角度出發(fā),認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房嚴(yán)重干擾了市場的發(fā)展,導(dǎo)致了價格雙軌制和市場的不公平競爭。

北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授徐滇慶指出:“政府在幫助低收入家庭解決住房困難應(yīng)當(dāng)把社會救濟(jì)和市場機(jī)制嚴(yán)格分開,倘若市場交易和計劃分配同時并存,尋租幾乎是不可避免的后果”。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、天則經(jīng)濟(jì)研究所所長茅于軾認(rèn)為:“經(jīng)濟(jì)適用房是席卷全國的最大的腐敗,經(jīng)濟(jì)適用房既沒效率又不公平,只有毛病沒有好處”。

(二)應(yīng)加快廉租房的建設(shè)以替代或減少經(jīng)濟(jì)適用房

呼吁減少甚至以廉租房替代經(jīng)濟(jì)適用房的學(xué)者認(rèn)為:經(jīng)濟(jì)適用房作為我國房改中解決中低收入者住房的過渡性政策,應(yīng)隨著廉租房和商品房的建設(shè)而逐步減少甚至被取而代之。

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員尚教蔚認(rèn)為:“經(jīng)濟(jì)適用房政策作為我國住房體制改革一種過渡措施,與住房商品化、市場化改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)并不一致,經(jīng)濟(jì)適用房政策實施的時間越長,成本越大,對房地產(chǎn)市場建設(shè)(價格雙軌)越不利”。中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報李坤民認(rèn)為:“公房改革的初衷是推進(jìn)住房市場化,我國中低收入者解決‘住的問題,不應(yīng)都靠購買經(jīng)濟(jì)適用房,盡快擴(kuò)大廉租房的范圍是當(dāng)務(wù)之急”。

(三)經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)堅持

支持這種觀點(diǎn)的主要是一些學(xué)者,他們從社會公平的角度出發(fā)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)該堅持。首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)城市學(xué)院邢亞平認(rèn)為:“從現(xiàn)在的房地產(chǎn)市場行情看,土地價格和房價正處于一種緩慢的持續(xù)上漲中,部分中低收入者的收入增長趕不上房價和地價的增長。這部分人需要借助政府的優(yōu)惠政策來解決住房問題。如果取消經(jīng)濟(jì)適用房,將導(dǎo)致一部分人永遠(yuǎn)也買不起房子”。旅美作家薛涌認(rèn)為:“即使像美國這樣的發(fā)達(dá)資本主義國家,經(jīng)濟(jì)適用房也扮演著重要角色。對經(jīng)濟(jì)適用房政策,我們應(yīng)該逐一認(rèn)真研究,以制定中國經(jīng)濟(jì)適用房的政策”。

尋租問題的產(chǎn)生歸根結(jié)底是由于政府的只能確實和監(jiān)管不力,導(dǎo)致了經(jīng)適房的過度市場化。廉租房雖然可以在很大程度上解決低收入者的住房問題,實現(xiàn)“居者租其屋”。這并不符合中國的居住文化深——人們更傾向于“居者有其屋”,還會出現(xiàn)住房“夾心層”。

一個社會里大部分人都是中間收入階層,隨著房價的不斷上漲,將大部分的人推向市場化的商品房,既不公平也不現(xiàn)實的,只會激化住房矛盾。經(jīng)濟(jì)適用房在運(yùn)行中出現(xiàn)的各種問題并非是不可解決的,應(yīng)繼續(xù)堅持經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)并加以政策上的完善。

二、我國經(jīng)濟(jì)適用房運(yùn)行現(xiàn)狀

1998年采用經(jīng)濟(jì)適用房政策是為了解決中低收入者的住房問題,目標(biāo)是建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。而在實施的十多年間經(jīng)濟(jì)適用房的運(yùn)行效率低下、問題突出,最主要的問題歸結(jié)起來主要存在于以下幾個方面:

(一)購房主體的錯位

在我國現(xiàn)行收入信用體制不完善的狀況下,對中低收入者的界定和審核顯得模糊不清,政府和購買者之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱,導(dǎo)致了眾多高收入者趁機(jī)購買經(jīng)濟(jì)適用房,政府對低收入的補(bǔ)貼反而轉(zhuǎn)嫁給了高收入者。

如在北京,購買者符合中低收入,且是家庭住房困難戶資格的人占北京人口總數(shù)的60%～70%,而經(jīng)濟(jì)適用房政策能解決的僅有2%左右的真正低收入人口,政策的真正受益者是中高收入階層。在2005年REICO工作室對北京、太原、西安三大城市的經(jīng)濟(jì)適用房調(diào)查中發(fā)現(xiàn),真正銷售給低收入者的經(jīng)濟(jì)適用房除了太原剛達(dá)到50%,北京和西安均只有22.3%;而北京和西安銷售給高收入者的比例分別達(dá)到了25.8%和32.9%,均高于銷售給低收入者的比例。

(二)經(jīng)濟(jì)適用房本身既不經(jīng)濟(jì)也不適用

根據(jù)經(jīng)濟(jì)適用房的定義,經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)該具有經(jīng)濟(jì)性和適用性兩種特征:經(jīng)濟(jì)性是指其價格適當(dāng)、中低收入家庭通常能夠承受,具有較強(qiáng)的可支付性;適用性是指住房設(shè)計建造標(biāo)準(zhǔn)符合居民的需要,面積適當(dāng)、功能適用、交通便利、公用配套設(shè)施齊全等。

建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房制度設(shè)計的初衷,就是保障低收入者能夠買得起普通住房,享有基本的居住條件。而現(xiàn)實的情況是,即使是相對廉價的經(jīng)濟(jì)適用房價格,也超出了大多低收入群體的經(jīng)濟(jì)承受能力。另外,經(jīng)濟(jì)適用房在設(shè)計和戶型上的不合理也是普遍存在的問題。如濟(jì)南首批經(jīng)濟(jì)適用房均為51.07至63.04平方米的一室一廳,但有一種戶型為中間沒有隔斷的通房,客廳和臥室聯(lián)為一體,沒有孩子住的地方。對于現(xiàn)在以三口之家為主的城市家庭來說,這樣的設(shè)計和戶型顯然是完全不適用的。

(三)經(jīng)濟(jì)適用房的位置問題

由于經(jīng)濟(jì)適用房的經(jīng)濟(jì)性是政府通過土地劃撥供應(yīng)、免除有關(guān)稅費(fèi)、規(guī)定開發(fā)商的利潤上限等手段來實現(xiàn)的,對于要實現(xiàn)利潤最大化的企業(yè)來和目前將土地收入作為大頭的政府來說,勢必會通過各種方式降低其成本。

其中最明顯的就是將經(jīng)濟(jì)適用房大規(guī)模建在偏遠(yuǎn)郊區(qū),這些區(qū)域的交通和生活配套設(shè)施都及其不完善。即使低收入者能承受相對廉價的經(jīng)濟(jì)適用房,但高昂的上下班交通費(fèi)用以及周邊不便的生活設(shè)施所引起的生活綜合成本的上升,也是他們無法接受的,最終導(dǎo)致了供給和需求的異位,不斷出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房 “棄購”現(xiàn)象。

三、國外經(jīng)驗總結(jié)及比較

我國的經(jīng)濟(jì)適用房還在不斷的摸索中,各種機(jī)制并不健全。香港和新加坡的住房政策經(jīng)過幾十年的探索和實踐, 已形成了相對完善而又有各具特征的成熟體系,是國際上公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)適用房的成功模式。香港實行居屋與公屋并舉的住房社會保障制度,現(xiàn)在香港600多萬人口中,有10%的人住在居屋,35%住公屋,住在私人住宅的則有55%(其中不到10%是100平方米以上的豪宅)。新加坡從上世紀(jì)60年代開始,便大力推行“居者有其屋”計劃,倡導(dǎo)和幫助沒有能力購買私人住宅的家庭購買(而非租賃)公屋的使用權(quán)。現(xiàn)在85%的人住在由HBD建設(shè)的組屋中,其中92%的低收入家庭擁有自己的房屋。香港和新加坡成功最主要的原因在于以下兩個方面:

1.高效、專門的組織機(jī)構(gòu)

香港自興建公屋以來成立了房屋委員會(簡稱房委會),全面統(tǒng)籌有關(guān)政府公屋的供應(yīng)、編配及管理工作,形成了一個以房委會為核心的龐大機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)從建設(shè)、維護(hù)、資格審查到物業(yè)管理和社區(qū)服務(wù)的全過程。

新加坡的HBD作為國家開發(fā)部下屬的法定結(jié)構(gòu), 全權(quán)負(fù)責(zé)所有的公屋房產(chǎn)及其規(guī)劃、建設(shè)和管理業(yè)務(wù)。1960年開始實施的《土地征用法》賦予了HBD強(qiáng)制征用土地的權(quán)利,這一法規(guī)不僅為新加坡大規(guī)模的新城建設(shè)和公屋開發(fā)提供了可能,也使得HBD的政策更加強(qiáng)硬有力、運(yùn)行也更加有效率。

2.雄厚的資金支持

香港房屋委員是自負(fù)盈虧的獨(dú)立機(jī)構(gòu),在保障資金支持上香港采用了“以屋養(yǎng)屋”的策略。房委會除通過出售居屋和出租公屋取得收入外,還通過出租公屋的商業(yè)設(shè)施和停車場獲取巨大收益。據(jù)統(tǒng)計,1993～1994至2003～2004的11年間,公屋運(yùn)作赤字為120.36億港元。但同期,僅出租屋苑附屬商業(yè)設(shè)施的收入就達(dá)216.02億港元。在扣除50%給政府的紅利后,其余額就基本上可以彌補(bǔ)公屋運(yùn)作的赤字。

在提供住房專門機(jī)構(gòu)的資金支持以及維持持續(xù)運(yùn)營方面,前者主要通過貸款和補(bǔ)貼的方式對出售型公屋和小面積的低收入家庭套型進(jìn)行了重點(diǎn)扶持, 后者則通過1968年的《中央遠(yuǎn)大基金法》規(guī)定:國民可以抽調(diào)他們在CPF 儲備中的80 %用于購房, 前提是他們必須按月將規(guī)定的金額存入個人的CPF 賬戶。

四、建議

通過對香港和新加坡模式進(jìn)行對比分析,發(fā)現(xiàn)兩者成功的原因最主要的是他們都成立了高效、專門的組織機(jī)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)適用房進(jìn)行管理,并擁有強(qiáng)大的資金支持,這也為我國經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)提供了一些借鑒經(jīng)驗。

(一)建立專門的經(jīng)濟(jì)適用房管理機(jī)構(gòu),健全資格審核和房屋銷售機(jī)制

建議政府通過建立專門的經(jīng)濟(jì)適用房管理委員會,形成一種更有效的建設(shè)、開發(fā)、分配和運(yùn)營模式。管理委員會應(yīng)設(shè)置為政府支持下的非營利性組織,獨(dú)立于其他機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)適用房從選址、設(shè)計、建造到銷售和管理的全過程。通過統(tǒng)一專門化的管理,不僅可以改善政府在經(jīng)濟(jì)適用房提供中的缺位現(xiàn)象,還可以建立起更加嚴(yán)格和健全的審核制度,減少尋租行為,避免購買對象的錯位。

經(jīng)濟(jì)適用房管理委員會可以給中低收入者在購買經(jīng)濟(jì)適用房申請貸款時提供貸款擔(dān)保,使得需要購買經(jīng)濟(jì)適用房的人能夠獲得銀行的貸款支持,可以大大減少因經(jīng)濟(jì)適用房“不經(jīng)濟(jì)”帶來的棄購問題。

(二)借鑒香港“以屋養(yǎng)屋”策略,保證經(jīng)濟(jì)適用房管理委員會的運(yùn)行資金

相比于新加坡主要依靠行政力量保證HBD的資金需求,香港更多的憑借市場力量, “以屋養(yǎng)屋”策略具有強(qiáng)大的可持續(xù)發(fā)展能力,更值得我們借鑒。

經(jīng)濟(jì)適用房是一項長期且投資巨大的民生工程,我們不能希望完全依靠財政資金的支持?！耙晕蒺B(yǎng)屋”的策略不僅能保證經(jīng)濟(jì)適用房管理委員會的基本資金需求,還能略有盈余,這就大大減輕了財政壓力。在我國經(jīng)濟(jì)適用建設(shè)中,也可以因地制宜的采用“以屋養(yǎng)屋”策略,在經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)中配以部分商業(yè)設(shè)施,如商場、商鋪和停車場等,在保證低收入者住房的同時,利用附屬商業(yè)設(shè)施創(chuàng)造收入,彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)適用房低價的虧損,減少對財政的依賴性。經(jīng)濟(jì)適用房管理委員會不僅實現(xiàn)了地位上的獨(dú)立,還達(dá)到了經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立,真正地自負(fù)虧盈、獨(dú)立運(yùn)作。

(三)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房周邊配套設(shè)施建設(shè)

目前新加坡和香港的公屋大都建在了新城, 從中居民們完全可以獲得購物、醫(yī)療、教育、娛樂等多層次的享受和服務(wù)。香港的居屋大多在外環(huán)線外,但是交通和生活設(shè)施都非常完善。每套房子的建筑面積雖然狹小,但周邊的綠化和公共配套設(shè)施卻非常齊全。將經(jīng)濟(jì)適用全部建在市中心是不現(xiàn)實的,但考慮到經(jīng)濟(jì)適用房購買者的工作和生活需要,政府可以采取一定的措施吸引商業(yè)設(shè)施主動建在經(jīng)濟(jì)適用房周邊,政府還應(yīng)加大周邊交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。