從福利國(guó)家的兩難困境看我國(guó)社會(huì)保障制度的完善

張　成　朱乾龍

一、引言

自2007年開(kāi)始的全球性金融危機(jī)，導(dǎo)致西方主要經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退，大大抑制了對(duì)我國(guó)出口產(chǎn)品的需求，這對(duì)出口依賴型的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)一定沖擊?；诖?，黨的十七大報(bào)告提出了“要堅(jiān)持?jǐn)U大國(guó)內(nèi)需求特別是消費(fèi)需求”的方針和政策。關(guān)于如何擴(kuò)大內(nèi)需，學(xué)術(shù)界有著許多不同的聲音，皆仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。但有一點(diǎn)共識(shí)是，社會(huì)保障制度的不健全是導(dǎo)致內(nèi)需不旺的原因之一。近些年，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者從社會(huì)保障制度的角度，對(duì)完善我國(guó)社會(huì)保障制度對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、解決金融危機(jī)間的作用作了有益的探討。如，彭騰(2009)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善社會(huì)保障制度以消除中等收入者消費(fèi)的后顧之憂，完善稅收制度以抑制中高收入者過(guò)度的財(cái)富積累偏好，從而激發(fā)中高收入者的消費(fèi)欲望，以此來(lái)擴(kuò)大消費(fèi)需求：張士斌等(2009)從非正規(guī)就業(yè)者的角度肯定了構(gòu)建非正規(guī)就業(yè)者社會(huì)保障是擴(kuò)大內(nèi)需的重要渠道；王德文(2009)認(rèn)為實(shí)現(xiàn)最大化就業(yè)與建立健全覆蓋全民的社會(huì)保障體系，是擴(kuò)大內(nèi)需和提高增長(zhǎng)質(zhì)量的制度基礎(chǔ)。

我國(guó)的社會(huì)保障制度經(jīng)歷20余年的發(fā)展，雖然取得許多重要的成就，仍然存在許多問(wèn)題與不足。在金融危機(jī)的背景下，再加上十七大報(bào)告中對(duì)于完善社會(huì)保障制度的政策傾向及對(duì)社會(huì)保障體系內(nèi)容的首次明確，更加深化了完善社會(huì)保障制度急迫性和重要性。相比較而言，歐洲福利國(guó)家因其全面而優(yōu)越的福利制度，成為許多國(guó)家效仿的對(duì)象。事實(shí)上，自從20世紀(jì)70年代“石油危機(jī)”以后，福利國(guó)家逐漸陷入高福利的困境與危機(jī)之中。面對(duì)這種困境，福利國(guó)家紛紛對(duì)其福利制度進(jìn)行不同程度的改革與修正，然而結(jié)果卻不甚理想。如今，許多福利國(guó)家已經(jīng)深深陷入兩難困境之中，不改革就難以繼續(xù)發(fā)展，改革也會(huì)帶來(lái)諸多不良后果?；诖?，本文將在分析福利國(guó)家高福利制度帶來(lái)的兩難困境的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)啟示，用以完善我國(guó)的社會(huì)保障制度。

二、福利國(guó)家高福利制度帶來(lái)的兩難困境分析

(一)福利國(guó)家維持高福利制度帶來(lái)的困境

1、短期困境

(1)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。在歐洲福利國(guó)家，二戰(zhàn)后社會(huì)福利保障的覆蓋面和服務(wù)深度都取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，福利支出占GDP的比率也明顯上升。當(dāng)福利國(guó)家的經(jīng)濟(jì)處于上升發(fā)展?fàn)顟B(tài)時(shí)，福利保障水平的上升還不會(huì)造成嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。但是，當(dāng)具有“棘輪效應(yīng)”的福利水平一味無(wú)止境的增長(zhǎng)，并且這種福利水平的增長(zhǎng)速度超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度時(shí)，特別在突發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退并伴隨著就業(yè)狀況惡化時(shí)，高福利支出水平給政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力。自20世紀(jì)80年代初期以來(lái)，福利國(guó)家政府紛紛采取措施降低福利支出水平，但是效果卻不明顯，福利支出比率仍然高居不下。為了使得社會(huì)保障和社會(huì)福利得以維持，法德等福利國(guó)家不得不耗費(fèi)巨額財(cái)政用于社會(huì)福利支出。如2005年法國(guó)的社會(huì)福利支出高達(dá)政府總支出的71.4％，居第1位。如此巨大的福利開(kāi)支使得福利國(guó)家政府財(cái)政赤字成為通病。為彌補(bǔ)高福利所導(dǎo)致的巨額財(cái)政赤字，福利國(guó)家不得不大舉借債，同時(shí)不斷擴(kuò)大貨幣發(fā)行量，造成了嚴(yán)重的通貨膨脹以及勞動(dòng)人民實(shí)際生活水平下降的惡性連鎖反應(yīng)(許光，2007)。

(2)勞動(dòng)者“動(dòng)力真空化”。“福利國(guó)家”的實(shí)質(zhì)是資本主義國(guó)家利用二次分配來(lái)緩解國(guó)內(nèi)矛盾，這種制度并不觸動(dòng)資本主義制度本身，但“福利國(guó)家”制度卻在一定程度上削弱了資本主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用。首先，從失業(yè)者、無(wú)業(yè)者與在職人員的比較來(lái)看。由于福利政策給失業(yè)者和無(wú)業(yè)者的社會(huì)保險(xiǎn)同在職人員的收入相差無(wú)兒，依賴福利政策不但可以維持基本生活，而且不用納稅，其結(jié)果是小愿意工作的懶漢越來(lái)越多，造成了一批寄生于該制度的“食利者”階層(袁群等，2006)。其次，從在職人員內(nèi)部來(lái)看。由于“福利國(guó)家”制度規(guī)定資本家不能有效地根據(jù)市場(chǎng)需要調(diào)節(jié)勞動(dòng)的供求，而且即使勞動(dòng)者失去工作，完善的福利制度仍能較好地維持他們的生活。激勵(lì)機(jī)制的欠缺使勞動(dòng)者面臨“動(dòng)力真空化”，從而進(jìn)一步使得勞動(dòng)者缺乏勞動(dòng)積極性，不努力和不愿就業(yè)，導(dǎo)致失業(yè)率高漲，經(jīng)濟(jì)發(fā)展萎靡。

(3)產(chǎn)業(yè)持續(xù)低迷。福利國(guó)家普遍實(shí)行高稅收，企業(yè)則為高稅收的主要承擔(dān)者，這給企業(yè)帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。政府通過(guò)稅收得到的收入絕大部分用于福利支出，降低了政府刺激經(jīng)濟(jì)的回旋余地，也降低了國(guó)民財(cái)富中可用于投資的那部分財(cái)富的比重。同時(shí)，歐洲福利國(guó)家制度下形成的資方、政府、勞方的合作主義運(yùn)作模式非常盛行，工人的工資福利等待遇往往很難降下來(lái)，甚至造成只能增加不能下降的剛性工資福利結(jié)構(gòu)，使勞動(dòng)力價(jià)格偏高，產(chǎn)品的成本不斷上升，企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力受到一定的影響(朱貴昌等，2007)。再加上企業(yè)依據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)節(jié)勞動(dòng)力需求的能力受限，相對(duì)一部分工人在無(wú)后顧之憂的情況下，形成上文提出的“動(dòng)力真空化”現(xiàn)象，大大降低企業(yè)活力與競(jìng)爭(zhēng)力。也造成了國(guó)內(nèi)投資下降，資本外流現(xiàn)象比較嚴(yán)重，最終導(dǎo)致福利國(guó)家內(nèi)部產(chǎn)業(yè)持續(xù)低迷。

2、長(zhǎng)期困境

需要注意的是，福利國(guó)家維持高福利制度帶來(lái)的困境不是停留在某一特定水平，而是在不斷的惡化之中。如圖1所示：在長(zhǎng)期，高福利制度會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)者動(dòng)力欠缺，出現(xiàn)“動(dòng)力真空化”，而維持高福利需要高稅收的支持。企業(yè)不可避免成為高稅收的主要承擔(dān)者，再加上勞動(dòng)者勞動(dòng)積極性的缺乏必然導(dǎo)致企業(yè)效益不理想，部分企業(yè)破產(chǎn)。部分企業(yè)的破產(chǎn)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)低迷，大量勞動(dòng)者失業(yè)加重了福利負(fù)擔(dān)。前期確定的稅率不足以維持新增失業(yè)者的福利保障要求，政府必然會(huì)提升稅率，用以福利支出。作為稅收主要承擔(dān)者的企業(yè)，必然更多地會(huì)破產(chǎn)。新一輪的企業(yè)破產(chǎn)，加劇了經(jīng)濟(jì)衰退，并產(chǎn)生更多的失業(yè)者，從而進(jìn)一步加劇福利負(fù)擔(dān)。這時(shí)政府為了維持高福利，必然繼續(xù)提高稅賦。一輪接著一輪的演變，必然導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)崩潰、政府嚴(yán)重赤字甚至垮臺(tái)，高福利也成為無(wú)源之水，最終的結(jié)局只能是福利的消亡。這正好印證了原西德“經(jīng)濟(jì)奇跡之父”艾哈德曾經(jīng)說(shuō)過(guò)的一句話：“過(guò)多的福利就意味著沒(méi)有福利”。

由此可見(jiàn)，福利國(guó)家維持高福利在短期和長(zhǎng)期都會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的困境。改革高福利已是迫在眉睫與理所當(dāng)然，然而事實(shí)卻事與愿違。有學(xué)者把人類的政治理性分為“大腦理性”與“腸胃理性”，認(rèn)為前者注重遠(yuǎn)大宏旨，后者注重眼前利益。當(dāng)政府推行改革時(shí)，政府的“大腦理性”與民眾的“腸胃理性”之間存在著嚴(yán)重的分歧，從而帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)和執(zhí)政黨危機(jī)。

(二)福利國(guó)家改革高福利制度帶來(lái)的困境

1、福利改革帶來(lái)的社會(huì)危機(jī)

福利國(guó)家政府為了擺脫高福利帶來(lái)的困境，紛紛嘗試對(duì)福利制度進(jìn)行改革：在失業(yè)保險(xiǎn)方面，采取了嚴(yán)格領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的資格條件：在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，采取了推遲退休年齡，降低退休待遇，降低退休金水平，嚴(yán)格給付資格；在貧困救濟(jì)方面，減少失業(yè)保險(xiǎn)待遇，降低公共養(yǎng)老金待遇(朱貴昌等，2007)。從實(shí)際成效來(lái)看，這些措施在一定程度上緩解了社會(huì)發(fā)展中的公平與效率的矛盾，對(duì)政府財(cái)政壓力有所緩解。但

是，并沒(méi)有從根本上解決高福利危機(jī)，而且由于福利制度的剛性特征，加上福利制度本身創(chuàng)造出來(lái)的福利群體的阻撓，改革福利的道路備顯艱難和曲折。例如：2006年3月28日，英國(guó)和法國(guó)同時(shí)發(fā)生了大規(guī)模的游行示威與大罷工行動(dòng)，引起這次社會(huì)危機(jī)的原因都是由于社保制度改革引起的，直接導(dǎo)火索分別是由布萊爾政府?dāng)M撤銷“85條例”和《首次雇傭合同法》的頒布而引發(fā)的。再如2007年法國(guó)10月18日爆發(fā)的大罷工，就是由于政府企圖改革福利制度，堅(jiān)持延長(zhǎng)退休公積金繳納年限、津貼計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和減稅金三項(xiàng)改革基本原則不可動(dòng)搖引起的。

歐洲幾乎年年都發(fā)生類似的大規(guī)模的大罷工與游行示威行動(dòng)，每次規(guī)模龐大的運(yùn)動(dòng)都多少與福利制度改革有關(guān)，甚至直接由福利改革導(dǎo)致，上述的英法大罷工就是由社保改革直接導(dǎo)致的，而且，歐洲的福利改革幾乎最終都以政府的妥協(xié)退讓為代價(jià)而告終，盡管政府開(kāi)始時(shí)信誓旦旦，聲稱決不妥協(xié)(鄭秉文，2006)。對(duì)于歐洲福利國(guó)家福利制度的改革經(jīng)過(guò)與結(jié)局，有學(xué)者這樣來(lái)概括：政府發(fā)布福利改革的方案一群眾示威游行表示抗議→政府表示決不退讓→社會(huì)舉行大罷工→談判升級(jí)→罷工升級(jí)→政府退讓妥協(xié)或折中→告一段落。

比如上文中的法國(guó)社會(huì)危機(jī)就以政府妥協(xié)并頒發(fā)新的法案告終：新法案規(guī)定，為了鼓勵(lì)企業(yè)大膽雇傭年輕人，向長(zhǎng)期雇傭16-25歲低學(xué)歷、居住在敏感社區(qū)或簽署“融入社會(huì)生活合同”的年輕人的雇主提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，補(bǔ)助金額為第一年每人每月400歐元，第二年每人每月200歐元。

2、福利改革帶來(lái)的執(zhí)政黨危機(jī)

福利國(guó)家由于社會(huì)福利體系過(guò)度完善，勞工的權(quán)益得到過(guò)度保護(hù)，導(dǎo)致勞動(dòng)者動(dòng)力欠缺，有些人不愿工作，而只是依靠高福利度日，勤奮工作的人不得不交納高昂的稅金來(lái)養(yǎng)活這群懶漢。在德、法等福利國(guó)家，資本家礙于勞工法的嚴(yán)格規(guī)定，不能有效地依據(jù)需要來(lái)解雇員工，導(dǎo)致企業(yè)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力嚴(yán)重下降。其實(shí)，福利國(guó)家的政府早就認(rèn)識(shí)到這種過(guò)度福利的危害，然而想削減人民的福利，是難于上青天的事情。德國(guó)前總理科爾就曾因動(dòng)了國(guó)民的福利奶酪，而被人民趕下臺(tái)，其繼任者施羅德當(dāng)年依靠“絕不改革社會(huì)福利制度”的口號(hào)而上臺(tái)，但不動(dòng)福利制度，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展只能是紙上談兵，施羅德在任時(shí)德國(guó)經(jīng)濟(jì)如履薄冰，當(dāng)他被迫拿社會(huì)福利下手時(shí)，他也迎來(lái)了政治末日。

同樣，法國(guó)福利改革也是舉步維艱。“誰(shuí)改革，誰(shuí)下臺(tái)”這個(gè)定律在法國(guó)已得到過(guò)多次證明：1995年改革鐵路工人退休制度未果導(dǎo)致朱佩總理下臺(tái)；2005年推動(dòng)教育和退休制度改革導(dǎo)致拉法蘭總理下野；2006年就業(yè)制度改革使前總理德維爾潘支持率大跌，最終于2008年5月下臺(tái)，

在福利國(guó)家，最初的執(zhí)政黨依靠打著保證人們福利的口號(hào)獲得群眾支持而上臺(tái)，然而他們“不當(dāng)家不知道油米貴”，等到執(zhí)政以后發(fā)現(xiàn)不進(jìn)行福利改革，不擺脫高福利帶來(lái)的沉重包袱，根本談不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。而一旦嘗試改革福利，立馬成為群眾的眾矢之的，最終難逃下野的厄運(yùn)。

三、福利國(guó)家的兩難困境對(duì)完善我國(guó)社會(huì)保障制度的啟示

與福利國(guó)家相比，我國(guó)的社會(huì)保障制度還很不完善，不能認(rèn)為福利國(guó)家的福利制度帶來(lái)許多困境就全盤否定，應(yīng)當(dāng)本著“揚(yáng)棄”的態(tài)度，借鑒福利國(guó)家福利制度的合理部分并吸取不合理的教訓(xùn)，努力發(fā)展適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障模式，切忌為了在短期迅速提高內(nèi)需而把社會(huì)保障水平過(guò)快提高。

(一)盡快進(jìn)行社會(huì)保障模式的定位

隨著我國(guó)社會(huì)保障制度的深入改革，本文認(rèn)為，目前已經(jīng)到了模式選擇的時(shí)候，在社會(huì)保障模式的選擇上一定要謹(jǐn)慎，需要事先設(shè)定一個(gè)預(yù)期和目標(biāo)，而不應(yīng)該繼續(xù)像過(guò)去一樣“摸著石頭過(guò)河”。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中存在路徑依賴，每一項(xiàng)微小措施的出臺(tái)，事實(shí)上都包含著某種模式的取向，如果模式選錯(cuò)了，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)會(huì)產(chǎn)生一種局部正反饋的自增強(qiáng)機(jī)制，在路徑依賴的作用下，被鎖定在這個(gè)錯(cuò)誤模式而難以自拔。如果想要從這個(gè)錯(cuò)誤模式中解脫出來(lái)，就需要支付巨大的轉(zhuǎn)移成本，而這項(xiàng)巨大的轉(zhuǎn)移成本當(dāng)然包括福利國(guó)家福利改革面臨的社會(huì)危機(jī)和執(zhí)政黨危機(jī)。

(二)合理確定社會(huì)保障支付水平，防止水平“過(guò)高”

根據(jù)我國(guó)的相關(guān)數(shù)據(jù)，參見(jiàn)穆懷中(1997)的算法，計(jì)算并繪制了我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)的合理支出水平、實(shí)際支出水平和社保應(yīng)增值的折線圖。從圖2可以看出，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)際支出水平遠(yuǎn)低于合理水平，但兩者的差距在逐步減小，說(shuō)明我國(guó)在不斷提高社會(huì)保險(xiǎn)支付水平。

我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，人口眾多，生產(chǎn)力水平較低，人口老齡化進(jìn)程加快，社會(huì)承受力較弱。雖然改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快，但實(shí)際可用于發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)的資金并不充足。同時(shí)，基于福利的剛性特征，人們對(duì)社會(huì)福利的需求具有“荊輪效應(yīng)”，易上難下，倘若經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度變慢，在職勞動(dòng)者收入將會(huì)減少，而社會(huì)保障事業(yè)的稅源必然減少，整個(gè)國(guó)家的社保事業(yè)將會(huì)捉襟見(jiàn)肘。因此，在構(gòu)建社會(huì)保障制度時(shí)應(yīng)清楚認(rèn)識(shí)和把握我國(guó)社會(huì)保障的水平，充分考慮實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的周期平衡和現(xiàn)實(shí)承受力，對(duì)于未來(lái)幾十年內(nèi)的人口變動(dòng)、就業(yè)情況變動(dòng)、離退休人員與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出預(yù)測(cè)，設(shè)計(jì)低水平起步、審慎處理社會(huì)保障水平增長(zhǎng)幅度的社會(huì)保障機(jī)制(呂學(xué)靜，2005)，避免盲目提高水平。

(三)明確社會(huì)保障中政府和個(gè)人的定位，營(yíng)造社會(huì)責(zé)任共同機(jī)制

在風(fēng)險(xiǎn)抵御的具體實(shí)踐中，要注意政府與個(gè)人的有機(jī)結(jié)合。倘若由個(gè)人承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)造成兩方面不良后果：一是人們加大儲(chǔ)蓄量，導(dǎo)致有效需求不足而影響經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展；二是缺乏收入調(diào)節(jié)機(jī)制而使貧富差距嚴(yán)重分化。同時(shí)，也不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的作用，倘若政府承擔(dān)個(gè)人的所有風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)帶來(lái)政府財(cái)政困難和人們過(guò)分依賴政府的后果。因此，必須明確社會(huì)保障中政府和個(gè)人的定位，既要避免個(gè)人承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，也要克服政府包辦的模式，應(yīng)當(dāng)在政府的組織、監(jiān)督和有限參與下進(jìn)行運(yùn)作，社會(huì)保障的責(zé)任應(yīng)在個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)和政府間共同承擔(dān)(許光，2007)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)注意合理區(qū)別對(duì)待不同的風(fēng)險(xiǎn)類型：對(duì)于人們可以控制的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡量減少對(duì)他們的干涉，以免個(gè)人對(duì)國(guó)家產(chǎn)生過(guò)度依賴，而喪失獨(dú)立性并加重國(guó)家負(fù)擔(dān)：至于對(duì)待超出人們控制之外的外部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國(guó)家則應(yīng)當(dāng)通過(guò)各項(xiàng)社會(huì)保障制度來(lái)彌補(bǔ)人們的損失。

(四)努力實(shí)現(xiàn)公平與效率、權(quán)利與義務(wù)的有機(jī)結(jié)合

公平是社會(huì)保障的本質(zhì)和核心目標(biāo)。而經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和繁榮則是建立完善的社會(huì)保障制度和確保社會(huì)和諧發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)(朱貴昌等，2007)。我國(guó)在上世紀(jì)90年代提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策是側(cè)重于發(fā)展生產(chǎn)力，如今我們提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，注重社會(huì)公平建設(shè)，這是符合國(guó)情和人民的根本利益的，但是一定要避免矯枉過(guò)正。倘若過(guò)分注重公平而嚴(yán)重?fù)p害了效率，那公平的建設(shè)最終也將成為無(wú)源之水。而且在確定社會(huì)保障水平時(shí)，要強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的有機(jī)結(jié)合，要既能保障公民的基本生活，又能激勵(lì)勞動(dòng)者的積極性，使得人們?cè)谙硎苌鐣?huì)保障帶來(lái)的好處的同時(shí)，積極承擔(dān)相應(yīng)的貢獻(xiàn)和義務(wù)。