公眾參與行政立法的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義

鐘華軍

摘要公眾參與行政立法過程是一種控制行政立法權(quán)、保證行政立法合法性的有效手段,同時(shí)對我國的民主法治化進(jìn)程也起著巨大的推動(dòng)作用。本文闡釋了行政立法的內(nèi)涵,并分析了公眾參與行政立法的理論基礎(chǔ),最后還探討了公眾參與行政立法的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞行政立法 公眾參與 理論基礎(chǔ)

中圖分類號:D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-172-01

一、行政立法的內(nèi)涵分析

所謂行政立法,是指“享有行政法規(guī)制定權(quán)的國務(wù)院、享有規(guī)章制定權(quán)的各部委和地方政府依法制定、頒布具有普遍約束力的行為規(guī)則的活動(dòng)”。由于行政立法在理論上與憲政原則中的民主原則、分權(quán)原則相抵觸,使其合法性自產(chǎn)生之初就受到各方不同程度的質(zhì)疑。但是行政立法對于社會管理的必要性,使得“主流理論已不再糾纏于行政立法自身的合法性問題,承認(rèn)了它是一個(gè)‘不得不予以容忍的禍害,而是在此基礎(chǔ)上,轉(zhuǎn)而尋找與確認(rèn)替代性或彌補(bǔ)性的規(guī)范、制約機(jī)制”。而公眾參與行政立法過程便是一種控制行政立法權(quán)、保證行政立法合法性的有效手段。

二、公眾參與行政立法的理論基礎(chǔ)

(一)人民主權(quán)原則

盧梭在《社會契約論》中明確提出了人民主權(quán)理論,他認(rèn)為“立法權(quán)是屬于人民的,而且只能是屬于人民的”,因此“凡是所不曾為人民所親自批準(zhǔn)的法律,都是無效的,那根本就不是法律”。同樣,我國1982年憲法第二條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會……”,這是我國對人民主權(quán)原則在憲法上的確認(rèn)。而公眾參與行政立法便是人民主權(quán)原則在行政法領(lǐng)域中的延伸,是保證行政立法合法性的重要條件。

(二)行政法學(xué)中的“控權(quán)論”思想

“控權(quán)論”的基本思想是行政法在調(diào)整行政主體與行政相對人的關(guān)系時(shí),其重點(diǎn)是控制行政主體的權(quán)力,保護(hù)行政相對人權(quán)益免受行政權(quán)力濫用的侵害。而行政立法權(quán)作為行政權(quán)力中最為特殊的一種權(quán)力更應(yīng)該加以控制。這是因?yàn)樾姓⒎?quán)如果得不到規(guī)制,那么其產(chǎn)生的行政法規(guī)或規(guī)章的合法性就值得懷疑,“我們不能把希望寄托在行政機(jī)關(guān)不與公民廣泛討論的情況下能自覺、先覺的表達(dá)公民的真實(shí)意愿”。而公眾參與行政立法會賦予行政立法更多的公意成分,以確保行政立法的合法性。

(三)正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)法律程序原則是指“行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對人權(quán)益的行政行為,必須遵循正當(dāng)法律程序,包括事先告知相對人,向相對人說明行為的根據(jù)、理由,聽取相對人的陳述、申辯,事后為相對人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等”。其包含兩條基本規(guī)則:1.任何人不應(yīng)成為自己案件的法官;2.任何人在受到懲罰或其他不利處分之前,應(yīng)為之提供公正的聽證或其他聽取意見的機(jī)會。從理論上來看,行政立法行為是與正當(dāng)法律程序原則相抵觸的,行政機(jī)關(guān)似乎成為“自己案件的法官”。因而為了抑制這種狀況,必須在行政立法過程中吸納廣泛的公眾參與如舉行行政立法聽證會。

三、公眾參與行政立法的現(xiàn)實(shí)意義

公眾參與行政立法,是憲政原則發(fā)展的必然產(chǎn)物,更是現(xiàn)代行政法基本思想的本質(zhì)要求。其現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

(一)公眾參與行政立法有利于保障公民權(quán)益,防止行政立法過程中的自由裁量權(quán)的濫用

為了解決不斷出現(xiàn)并且越來越多的社會矛盾和社會問題,政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張,甚至入侵立法領(lǐng)域。而由于行政立法缺少必要的監(jiān)督和制約,使得公民的個(gè)人利益尤其是一些弱勢群體的利益不斷受到行政權(quán)的侵害。而公民參與給政府提供咨詢的機(jī)會,引進(jìn)那些政府可能沒有聽到的重要聲音。公眾便能通過這種途徑發(fā)表自己的意見,防止行政機(jī)關(guān)濫用行政立法權(quán)侵害公民的權(quán)益和謀取不當(dāng)?shù)睦妗?/p>

(二)公眾參與行政立法是行政立法科學(xué)性和可行性的可靠保障

行政立法的科學(xué)性和可行性不但取決于立法者的決策能力,而且取決于決策信息的多寡和信息傳輸?shù)男??！肮駞⑴c給政府決策提供廣泛而有用的信息,改善信息的質(zhì)量和利用率,提高政府的準(zhǔn)確度,以便使政府作出更有利于人民的決策,人民也更容易接受政府的決策”;“事實(shí)上,公民提供的信息往往是決策人作出理性決策的重要信息來源和決策依據(jù)”。因此,公眾參與行政立法是行政立法科學(xué)性和可行性的必要性條件。

(三)公眾參與行政立法有利于行政立法預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

托克維爾在《論美國的民主》中指出:“不管一項(xiàng)法律如何叫人惱火,美國居民都容易服從,這不僅因?yàn)檫@項(xiàng)立法是大多數(shù)人的作品,而且因?yàn)檫@項(xiàng)立法也是本人的作品。他們把這項(xiàng)立法看成是一份契約,認(rèn)為自己也是契約的參加者?！蓖瑯?如果行政立法強(qiáng)調(diào)公眾參與,行政法規(guī)和規(guī)章就會極大地減少公眾的抵觸和對抗,并且受到人民的支持和認(rèn)同。這樣就會大大降低行政法規(guī)和規(guī)章實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)和成本,提升行政立法的實(shí)施效果。

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