避免經(jīng)濟(jì)適用房淪為貧民窟

章　元

在目前的情況下，城市政府需要在解決低收入居民住房困難的同時(shí)，考慮進(jìn)行政策調(diào)整以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：第一，改革經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)方式，以遏制貧民窟的形成；第二，改革中小學(xué)的招生政策，以削弱上述機(jī)制所導(dǎo)致的入學(xué)機(jī)會(huì)的不平等。

在未來(lái)中國(guó)的改革深化和政策完善中，公共領(lǐng)域?qū)⑹且粋€(gè)十分重要的領(lǐng)域。

然而，一些政府所制定的公共政策往往只瞄準(zhǔn)一個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題，而忽視了它可能對(duì)于其他領(lǐng)域、其他經(jīng)濟(jì)主體所產(chǎn)生的影響。而且，不同的公共政策之間還存在交互作用，甚至出現(xiàn)“顧此失彼”的局面。

為何經(jīng)濟(jì)適用房易淪為貧民窟

其中最典型的是，在現(xiàn)有財(cái)政體制下，地方政府大規(guī)模集中建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房(以下簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)濟(jì)適用房)和基礎(chǔ)教育的“就近入學(xué)”政策，就對(duì)居民的居住地選擇和子女擇校行為產(chǎn)生交，互影響。

在現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體制下，中央政府有計(jì)劃地為城市的低收入人群提供補(bǔ)貼住房，然而，有三個(gè)原因決定這個(gè)任務(wù)得委托地方政府來(lái)完成。其一，中央政府與地方政府之間存在著信息不對(duì)稱(chēng)，城市的土地為地方政府所控制，并且中國(guó)幅員遼闊，城市眾多。其二，由于存在著任期制，所以對(duì)地方政府而言，其管理者的目標(biāo)往往是中短期內(nèi)的財(cái)政收入及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大化。其三，地方政府之間還會(huì)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，并努力提供好的公共品，因?yàn)檫@樣會(huì)吸引富人和投資進(jìn)入，進(jìn)而影響地方政府的財(cái)政收入。

但城市居民的目標(biāo)一般是追求自身及子女效用的最大化，偏好于自己的家庭擁有好鄰居，比如教育水平高和(或)收入水平高的居民；孩子家長(zhǎng)他們偏好于讓好學(xué)生作為自己子女的同學(xué)；同時(shí)，他們還愿意為此而付費(fèi)。

當(dāng)城市居民面臨著住房市場(chǎng)和基礎(chǔ)教育市場(chǎng)時(shí)，如果他們不能夠通過(guò)投票機(jī)制來(lái)確保地方政府為自己提供更好的基礎(chǔ)教育，為了在這兩個(gè)市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)家庭和子女的效用最大化，他們可以通過(guò)居住地的遷移退出不好的社區(qū)或?qū)W區(qū)，支付更高的價(jià)格到好的學(xué)區(qū)購(gòu)買(mǎi)房屋，這樣便能夠擁有更好的鄰居，他們的子女也能擁有更好的同學(xué)。

實(shí)際上，這就形成了一種“用腳投票”的機(jī)制，即通過(guò)居住地的選擇來(lái)改變地方政府的稅收收入，從而造成了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。如果一個(gè)地方的政府不提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品(包括好教育服務(wù))，就會(huì)促使當(dāng)?shù)氐木用?，尤其是富裕的家庭選擇離開(kāi)此地，而這將直接影響當(dāng)?shù)氐姆績(jī)r(jià)(對(duì)中國(guó)地方政府而言是地價(jià))、投資和人力資源水平，即使在較短的時(shí)期里，也足以對(duì)地方政府的財(cái)政收^產(chǎn)生重要的影響。

正是由于上述原因，許多城市便開(kāi)始在地價(jià)低廉的區(qū)域集中向低收入群體提供經(jīng)濟(jì)適用房，導(dǎo)致這些區(qū)域聚集了大量低收入人群。更重要的是，義務(wù)教育的“就近入學(xué)”政策與城市內(nèi)集中建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房政策會(huì)產(chǎn)生交互作用，使富裕的父母購(gòu)買(mǎi)高價(jià)房并使其子女進(jìn)入更好的學(xué)校接受更優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)教育服務(wù)，這兩種政策的交互作用最終會(huì)達(dá)到均衡狀態(tài)，使得城市內(nèi)部出現(xiàn)以貧富為標(biāo)準(zhǔn)的群分和隔離，并最終可能導(dǎo)致城市貧民窟的出現(xiàn)。吸取西方城市建設(shè)的教訓(xùn)

“9·11”事件之后，很多國(guó)家的政府對(duì)于貧民窟的擔(dān)憂(yōu)增強(qiáng)了。在這一背景之下，為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的種族集聚或者種族貧民窟的產(chǎn)生，很多國(guó)家的政府都采取了各種措施使各地(特別是在城市內(nèi)部)的居民盡可能地多樣化，其中便包括住房的重新建設(shè)。為了增加不同種族居民之間和不同社會(huì)階層之間的混合，在英國(guó)、荷蘭和其他_些國(guó)家，戰(zhàn)后的社會(huì)租賃住房單位都被取消，取而代之的則是新建的更貴的住房。

一個(gè)典型的例子來(lái)自法國(guó)。早在2005年底的騷亂發(fā)生之前，法國(guó)政府就在試圖使房屋的供給更加多元化，包括里昂在內(nèi)的一些法國(guó)城市在幾年前取消了很多社會(huì)租賃住房單元，以此來(lái)提升社區(qū)的異質(zhì)性和促進(jìn)社會(huì)的融合。2000年12月13日，法國(guó)開(kāi)始實(shí)施城市更新和團(tuán)結(jié)法，目的在于阻止貧困在某一地區(qū)的高度集聚，并通過(guò)使有問(wèn)題的人群被分散到更多的城市中去，從而間接地阻止某種種族群落在某個(gè)城市或城市內(nèi)某個(gè)地區(qū)過(guò)度的集聚。而在美國(guó)，盡管消除隔離沒(méi)有成為一種全國(guó)性的政策，但是很多試圖削減居住區(qū)之間經(jīng)濟(jì)隔離程度的項(xiàng)目也都在進(jìn)行著，而且還有更綜合的措施也被提出來(lái)了。但盡管如此，貧民窟的治理卻依然十分困難。

2008年的十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議和全國(guó)政協(xié)十一屆一次會(huì)議上，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中也明確指出，政府要抓緊建立住房保障體系，加快廉租住房建設(shè)，增加房源供給。同一年，中央用于廉租住房制度建設(shè)的資金為68億元，比2007年增加17億元，而目地方各級(jí)政府都要增加這方面的投入?？梢灶A(yù)期，各級(jí)政府在未來(lái)還會(huì)繼續(xù)加大對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房的投入。

在這一背景下，如何吸取西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的失敗教訓(xùn)，采取前瞻性的目光來(lái)制定或調(diào)整現(xiàn)有的公共政策，將未來(lái)的貧民窟消滅于未然。

如何做

在目前的情況下，城市政府需要在解決低收入居民住房困難的同時(shí)，考慮進(jìn)行政策調(diào)整以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：第一，改革經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)方式，以遏制貧民窟的形成；第二，改革中小學(xué)的招生政策，以削弱上述機(jī)制所導(dǎo)致的入學(xué)機(jī)會(huì)的不平等。

筆者建議，從限制貧民窟的“推”和“拉”兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。

首先，在城市的低地價(jià)區(qū)域集中建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)際上是城市貧民窟的“推動(dòng)”力量，因?yàn)樗鼤?huì)加速推動(dòng)低收^群體在集中建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房區(qū)域的聚居。而要打破這種聚居和降低這種聚居所可能帶來(lái)的惡果，一個(gè)自然而然的做法便是分散供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房。另外，對(duì)于已經(jīng)形成的低收入聚居區(qū)，政府還有很大的空間可以有所作為，比如，政府可以通過(guò)一系列政策鼓勵(lì)高收入和(或)高教育居民進(jìn)入這些區(qū)域或者與低收入居民混居，這與分散供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房具有相同的政策出發(fā)點(diǎn)，那就是窮人和富人之間的混居要好于分居，因?yàn)檫@樣降低他們之間的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)隔離。

如果城市政府能夠在經(jīng)濟(jì)適用房聚集區(qū)附近供應(yīng)一些優(yōu)質(zhì)住房(比如，比一個(gè)中等收入家庭能夠在其他地方買(mǎi)得起的房屋大一些而價(jià)格會(huì)低一些的住房)，并配套一些高質(zhì)量的公共品，包括良好的治安維護(hù)，便利的公共交通比如地鐵，公共圖書(shū)館，甚至醫(yī)院等，這樣可以吸引較高教育和較高收入的居民進(jìn)入，可以起到弱化社會(huì)隔離而不是促進(jìn)社會(huì)隔離的作用。

其次，在“就近入學(xué)”這一限制之下，高收入和高教育居民可以在住房市場(chǎng)上自由選擇居住地點(diǎn)，從而來(lái)為其子女選擇好學(xué)校，所以，他們的擇校行為對(duì)于“貧民窟”的產(chǎn)生實(shí)際起到了“拉動(dòng)”的作用，而政府所能做的，就是通過(guò)調(diào)整小學(xué)初中的入學(xué)政策來(lái)弱化他們通過(guò)選擇居住地點(diǎn)進(jìn)行擇校的動(dòng)機(jī)，從而對(duì)社會(huì)融合起到促進(jìn)作用和對(duì)貧民窟的產(chǎn)生起到抑制作用。所以，建議調(diào)整小學(xué)初中的入學(xué)政策，至少將城市內(nèi)部?jī)?yōu)質(zhì)的公立學(xué)校放出一部分名額對(duì)該學(xué)校所在學(xué)區(qū)外的學(xué)生進(jìn)行統(tǒng)一招生。對(duì)歐洲的一些研究表明，當(dāng)入學(xué)制度由按學(xué)區(qū)決定轉(zhuǎn)為全部公立學(xué)校對(duì)外公開(kāi)招生之后，社會(huì)的分割現(xiàn)象和父母的遷移行為都降低了。

目前中國(guó)的城市正在邁向新的發(fā)展階段，很多城市都在進(jìn)行拆遷和重建，中央政府和地方政府也正在逐步加大對(duì)于城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)適用房體系建設(shè)的投入，因此，城市政府可以利用這個(gè)機(jī)會(huì)打破已有的貧舊社區(qū)，合理規(guī)劃城市的分布，以滿(mǎn)足各個(gè)收入層次的住房需求，必須要小地塊分割供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房，而要杜絕到郊區(qū)去大片開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房。