農(nóng)村擔(dān)保物權(quán)制度改革的法律思考

張善杰

摘要:農(nóng)民貸款難的問(wèn)題長(zhǎng)期沒(méi)有得到很好解決,主要原因在于農(nóng)民的主要不動(dòng)產(chǎn)如房屋、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還不能作為擔(dān)保物。本文分析了現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村擔(dān)保物權(quán)的限制,提出了推動(dòng)農(nóng)村擔(dān)保物權(quán)制度改革的法律建議。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村擔(dān)保物權(quán);制度;法律

Abstract:The loan problem has not been solved very well over the years in rural areas,mainly because the farmers main real property,usufructuary of land for building and the rights of contract for management of land still can not serve as collateral. This paper analyzes restrictions on security interests of the existing laws and regulations,and proposes some legal advice to promote the system.

Key Words:rural security interests,system,law

中圖分類(lèi)號(hào):F831.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B文章編號(hào):1674-2265(2009)09-0080-03

一、引言

中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度,創(chuàng)新農(nóng)村金融體制,明確提出了擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍的意見(jiàn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算,到2020年新農(nóng)村建設(shè)新增資金需求總量為15萬(wàn)億元左右。這樣龐大的資金投入,除了來(lái)自財(cái)政資金、社會(huì)資金和農(nóng)民自身積累以外,農(nóng)村金融發(fā)揮功能責(zé)無(wú)旁貸。但農(nóng)民貸款難一直沒(méi)有得到很好解決,很大程度上是因?yàn)榈盅簱?dān)保難,一方面農(nóng)民缺少有效的可供抵押物,另一方面金融機(jī)構(gòu)為防范風(fēng)險(xiǎn),在貸款發(fā)放上又不得不注重抵押擔(dān)保。從當(dāng)前情況看,以聯(lián)戶(hù)聯(lián)保、小額農(nóng)貸為主的農(nóng)村金融供給模式已難以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；陌l(fā)展需求,農(nóng)村擔(dān)保方式的改進(jìn)極為迫切。在該意見(jiàn)的指導(dǎo)下,一些地方如成都、溫州、棗莊已探索開(kāi)展諸如動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押、林權(quán)抵押,有的甚至開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、土地使用權(quán)抵押、農(nóng)房抵押等擔(dān)保方式創(chuàng)新,但在物權(quán)法定主義之下,作為農(nóng)民主要不動(dòng)產(chǎn)的房屋、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還不能作為擔(dān)保物,對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)及權(quán)益抵押貸款的探索都無(wú)法回避法律風(fēng)險(xiǎn)。加快相關(guān)法律的修訂完善,推動(dòng)農(nóng)村擔(dān)保物權(quán)改革成為歷史和現(xiàn)實(shí)的必然選擇。

二、擔(dān)保物權(quán)脆弱是農(nóng)村金融供給不足的主要原因之一

農(nóng)村居民的資金借貸行為與其收入增長(zhǎng)基本上是同趨勢(shì)的,借貸行為很大程度上左右了其收入增長(zhǎng)速度和增長(zhǎng)潛力(何廣文,2000)。但長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)民很難獲取發(fā)展所需的信貸資金,融資難已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要障礙。分析農(nóng)民融資難的原因主要有二:一是信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的高風(fēng)險(xiǎn);二是較高的交易成本。Hillier和Ibrahimo(1993)的研究表明,即使信貸雙方存在信息不對(duì)稱(chēng),如果借款人能夠找到足夠的抵押或者找到第三方為自己的信貸行為進(jìn)行擔(dān)保,將有助于降低信貸違約風(fēng)險(xiǎn),并促進(jìn)信貸交易的完成。但受制于多種因素,專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)在我國(guó)發(fā)展還很滯后,如何充分拓展和挖掘農(nóng)民資產(chǎn)的抵押擔(dān)保潛力成為增加“三農(nóng)”信貸供給的現(xiàn)實(shí)之路。以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為例,我國(guó)目前約有耕地18.2億畝,按每畝年產(chǎn)出900元、抵押率50%測(cè)算,年可形成農(nóng)業(yè)信貸供給達(dá)8000多億元?！?008年中國(guó)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告》顯示,2006年末全國(guó)2億多戶(hù)農(nóng)村居民戶(hù)均擁有住宅面積128平方米,即便按照單位建筑價(jià)值800元、抵押率30%測(cè)算,如允許農(nóng)房抵押將可釋放6萬(wàn)億元以上的信貸資金,農(nóng)村抵押信貸市場(chǎng)潛力巨大。

從現(xiàn)實(shí)情況看,新《物權(quán)法》規(guī)定質(zhì)押財(cái)產(chǎn)包括“動(dòng)產(chǎn)”、“匯票、支票、本票”、“可轉(zhuǎn)讓的基金份額、股權(quán)”、“倉(cāng)單、提單”等,盡管種類(lèi)眾多,但適用于農(nóng)民的可用于抵押的財(cái)產(chǎn)非常有限。特別是法律尚未解決農(nóng)村土地使用權(quán)抵押、農(nóng)村宅基地、住宅的可交易等問(wèn)題,農(nóng)民的抵押擔(dān)保物范圍還受到很大約束,有關(guān)土地權(quán)利的法律瓶頸和制度滯后成為制約農(nóng)村金融發(fā)展的重要障礙。

(一)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)作抵押有著嚴(yán)格限制

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有,農(nóng)民僅有使用權(quán)而無(wú)處置權(quán)和所有權(quán)?！稉?dān)保法》第37條也明確規(guī)定農(nóng)村宅基地不得抵押。盡管農(nóng)村房屋在屬性上被認(rèn)定為建筑物,按《物權(quán)法》規(guī)定可以依法抵押,但《物權(quán)法》第153條還同時(shí)規(guī)定,“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律及國(guó)家相關(guān)規(guī)定”,也就是說(shuō),《物權(quán)法》仍延續(xù)了《土地管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定,農(nóng)民仍無(wú)權(quán)對(duì)宅基地進(jìn)行抵押。當(dāng)前,在我國(guó)無(wú)論是政策層面還是操作層面,均強(qiáng)調(diào)房地權(quán)利主體的一致性,即“房隨地走”、“地隨房走”。凡以建筑物抵押的,相應(yīng)土地使用權(quán)隨之抵押,以土地使用權(quán)抵押的,地上建筑業(yè)也將隨之作抵押處理。當(dāng)前的法律框架下,農(nóng)民通過(guò)住房抵押進(jìn)行融資存在較大法律風(fēng)險(xiǎn)。盡管《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》規(guī)定“以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用土地的使用權(quán)同時(shí)抵押”。但對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民而言,他們并不擁有這類(lèi)資產(chǎn),現(xiàn)實(shí)意義不大。

(二)絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律上不允許抵押

《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律明確規(guī)定,家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn);而通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)的,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。也就是說(shuō),農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押范圍僅局限于荒山、荒溝、荒灘、荒丘等荒地,而占農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)絕大多數(shù)的家庭承包土地使用權(quán)辦理抵押貸款業(yè)務(wù)在法律上還存在障礙。

(三)登記制度不完善或不能有效實(shí)施限制農(nóng)民的少量可抵押物融資功能的實(shí)現(xiàn)

目前,我國(guó)農(nóng)民可辦理抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)的少量資產(chǎn)主要包括通過(guò)公開(kāi)協(xié)議方式發(fā)包或競(jìng)爭(zhēng)方式獲取的荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、具有地上建筑的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)土地使用權(quán)和地面建筑物,而這些資產(chǎn)或權(quán)益融資功能的實(shí)現(xiàn)還有賴(lài)于當(dāng)?shù)氐怯浿贫仁欠裢晟坪陀行?shí)施。當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展還很不均衡,各地金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)水平還存在較大差異,多數(shù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民資產(chǎn)登記制度建設(shè)較為滯后,或因收費(fèi)水平過(guò)高等多種因素導(dǎo)致抵押品融資功能不能有效實(shí)現(xiàn),也是導(dǎo)致農(nóng)民抵押擔(dān)保難的重要因素。

(四)多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品因其自身特殊物理屬性或市場(chǎng)屬性而難以成為銀行抵押品

多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏、運(yùn)輸成本偏高、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)大,銀行將其作為抵押品面臨較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。以大蒜為例,近年來(lái),受市場(chǎng)投機(jī)等多種因素影響,我國(guó)大蒜價(jià)格巨幅波動(dòng),特別是最近一年間大蒜現(xiàn)貨價(jià)格波動(dòng)幅度達(dá)10倍以上,市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)極大。多數(shù)金融機(jī)構(gòu)不愿接受農(nóng)產(chǎn)品作為抵押品,也制約了農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三、推動(dòng)農(nóng)村擔(dān)保物權(quán)改革是破解貸款擔(dān)保難的根本之道

(一)盡快完善現(xiàn)行法律法規(guī)

一是修改土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)禁止抵押的規(guī)定。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民非農(nóng)收入占比不斷提升,土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能明顯弱化,開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。從法律層面上講,我國(guó)已允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),在允許流轉(zhuǎn)的情況下,而不允許其抵押,有違法理。另外,在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途的情況下,對(duì)其他土地使用權(quán)作抵押需經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意的規(guī)定過(guò)于死板,也應(yīng)廢除。二是建議適當(dāng)放寬宅基地作抵押的限制。在廣大的城鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地,農(nóng)村住宅房地產(chǎn)市場(chǎng)化的需求日益迫切,農(nóng)村住宅房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)已具有一定的市場(chǎng)基礎(chǔ)。法律制度應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求,對(duì)其進(jìn)行積極規(guī)范和引導(dǎo),可考慮在城鄉(xiāng)結(jié)合部和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立住宅交易中心,并開(kāi)展抵押的法律試點(diǎn),待時(shí)機(jī)成熟后逐步推廣。

(二)圍繞農(nóng)民現(xiàn)有擔(dān)保物權(quán)積極開(kāi)展制度創(chuàng)新

擴(kuò)大抵押擔(dān)保物范圍,必須緊緊依靠農(nóng)民現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)清晰且具有變現(xiàn)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。要在現(xiàn)有法律框架允許的范圍內(nèi),積極開(kāi)展制度創(chuàng)新,規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。如山東棗莊市按照“尊重農(nóng)民意愿,堅(jiān)持‘三不原則,還原農(nóng)村土地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能,允許農(nóng)村土地使用權(quán)抵押擔(dān)保,引導(dǎo)發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的整體思路,積極推行以“四位一體”為內(nèi)容的農(nóng)村土地使用權(quán)改革,通過(guò)發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證,建立農(nóng)村土地使用權(quán)交易市場(chǎng),積極促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),在促進(jìn)土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)的同時(shí),土地的融資功能得以實(shí)現(xiàn)。各地方政府要結(jié)合地方實(shí)際,積極開(kāi)展相應(yīng)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房地產(chǎn)、宅基地等多個(gè)層面的制度創(chuàng)新,為金融創(chuàng)新奠定良好基礎(chǔ)。

(三)充分保障目前法定允許的擔(dān)保物范圍和擔(dān)保權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)行法律已允許荒地使用權(quán)或荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),林木所有權(quán),鄉(xiāng)村企業(yè)的土地使用權(quán)及建筑物所有權(quán),農(nóng)村車(chē)輛包括農(nóng)用車(chē)、農(nóng)用大型設(shè)備所有權(quán)等擔(dān)保物權(quán)進(jìn)行抵押,各地方政府部門(mén)要盡快建立完善各類(lèi)擔(dān)保物權(quán)的登記、變更等管理制度,充分發(fā)揮其作為抵押物的權(quán)能。

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(特約編輯 孔令學(xué))