加強(qiáng)人民銀行內(nèi)部會計(jì)控制

沈　明

一、對人民銀行內(nèi)部會計(jì)控制的幾點(diǎn)認(rèn)識

(一)關(guān)于內(nèi)部會計(jì)控制的專業(yè)屬性

一個單位的內(nèi)部控制包括很多方面,每個部門都有內(nèi)部控制問題,內(nèi)部會計(jì)控制只是其中一個方面。研究內(nèi)部會計(jì)控制,既要考慮內(nèi)部控制的共同屬性,又要考慮其特有的專業(yè)屬性。內(nèi)部會計(jì)控制的專業(yè)屬性是由會計(jì)工作的專業(yè)性、程序性、技術(shù)性特征決定的。會計(jì)是以資金活動為對象的反映活動,反映過程同時也是監(jiān)督過程,會計(jì)處理過程的規(guī)范性、合理性、相互銜接和制約至關(guān)重要。因此,完善內(nèi)部會計(jì)控制:一是要強(qiáng)化過程控制的觀念,使控制手段覆蓋會計(jì)業(yè)務(wù)處理全過程。二是要強(qiáng)化資金控制,切實(shí)使資金安全得到保障。三是要以人為本,加強(qiáng)對會計(jì)人員會計(jì)行為的管理與控制。歸根到底,內(nèi)部會計(jì)控制要能夠使會計(jì)更好地行使反映和監(jiān)督職能。

(二)關(guān)于內(nèi)部會計(jì)控制的目標(biāo)

內(nèi)部會計(jì)控制的目標(biāo)包括兩個方面:一是要規(guī)范會計(jì)行為,即開展合規(guī)性控制;二是要實(shí)施風(fēng)險管理,即開展風(fēng)險性控制。這兩個方面不能偏廢。規(guī)范性會計(jì)行為的控制是會計(jì)基礎(chǔ)工作,會計(jì)基礎(chǔ)工作做不好,會計(jì)風(fēng)險管理就是“空中樓閣”,也不可能做好;基礎(chǔ)工作千頭萬緒,缺乏風(fēng)險管理意識,“胡子眉毛一起抓”,資金安全關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理不到位,同樣可能出現(xiàn)資金風(fēng)險。因此,我們必須始終不放松基礎(chǔ)工作管理,在做好會計(jì)基礎(chǔ)工作的前提下,著力做好會計(jì)資金風(fēng)險防范工作。要對風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行研究,搞清楚當(dāng)前會計(jì)核算中到底有哪些風(fēng)險點(diǎn),這些風(fēng)險點(diǎn)隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展和變化,在形式和內(nèi)容上發(fā)生了哪些改變。提出一些相應(yīng)的控制措施,有效控制會計(jì)風(fēng)險。

(三)關(guān)于內(nèi)部會計(jì)控制的重點(diǎn)

控制資金風(fēng)險要著重從幾個方面來考慮:一是要控制管理風(fēng)險,完善會計(jì)管理體制、機(jī)制和相關(guān)制度,避免會計(jì)管理人員在管理中出現(xiàn)疏漏、過失和舞弊行為。二是要控制業(yè)務(wù)風(fēng)險。銀行會計(jì)記錄、反映貨幣資金運(yùn)動,銀行會計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)的選擇是否恰當(dāng)、銀行各項(xiàng)業(yè)務(wù)賬務(wù)處理手續(xù)是否科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、會計(jì)核算流程是否合理完備不僅影響到能否真實(shí)完整地記錄和反映貨幣資金運(yùn)動,而且可能影響貨幣資金的安全。隨著人民銀行業(yè)務(wù)發(fā)展,人民銀行面臨的風(fēng)險的形式和內(nèi)容都有所變化,目前,要突出加強(qiáng)銀行賬戶、準(zhǔn)備金存款、本外幣資金清算、公開市場操作、金融衍生交易等業(yè)務(wù)核算的風(fēng)險管理。三是要控制操作風(fēng)險。一方面,要建立科學(xué)嚴(yán)格的操作流程,并不斷改進(jìn)完善,堵塞漏洞,使會計(jì)業(yè)務(wù)人員有章可循,沒有作弊機(jī)會;另一方面,必須要求會計(jì)人員嚴(yán)格執(zhí)行操作規(guī)程,避免違規(guī)操作。四是要控制道德風(fēng)險。主要是要加強(qiáng)對人的管理。人的問題是所有風(fēng)險問題中最核心、最主要的問題。所有的事情都要人去做,道德風(fēng)險問題不解決,其他風(fēng)險是很難控制的。

(四)關(guān)于內(nèi)部會計(jì)控制的制度安排

目前人民銀行內(nèi)部會計(jì)控制制度是基本健全的。人民銀行會計(jì)基本制度處處體現(xiàn)了內(nèi)部控制,基本制度里對各主要業(yè)務(wù)的風(fēng)險點(diǎn)都有控制措施。會計(jì)基本制度之外,人民銀行還制定了大量業(yè)務(wù)核算辦法和專項(xiàng)業(yè)務(wù)管理規(guī)定,這些辦法和規(guī)定中也都有豐富的內(nèi)部會計(jì)控制內(nèi)容。盡管如此,人民銀行內(nèi)部會計(jì)控制制度還有進(jìn)一步完善的空間。一方面,隨著人民銀行職能的深化和調(diào)整,目前的制度確實(shí)有不適應(yīng)之處,需要進(jìn)行相應(yīng)的修訂。另一方面,內(nèi)部控制的理論和實(shí)踐在發(fā)展,需要適時地將新的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)引入到內(nèi)部會計(jì)控制制度中來。但是,內(nèi)部會計(jì)控制制度個別方面的不適應(yīng)或不完善,不能成為放松內(nèi)部會計(jì)控制的理由。內(nèi)部會計(jì)控制活動要在目前的制度框架下結(jié)合各行具體工作實(shí)際來組織開展,要通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累逐步完善內(nèi)部控制措施。

(五)關(guān)于內(nèi)部會計(jì)控制的創(chuàng)新與發(fā)展

內(nèi)部控制不是目的,只是手段,發(fā)展才是目的?？刂坪桶l(fā)展是一個事物的兩個方面,在實(shí)際工作中,有時我們采取的控制措施可能會局限創(chuàng)造性思維的發(fā)揮,從而對發(fā)展產(chǎn)生影響。但發(fā)展是硬道理,事物總歸是要發(fā)展的,加強(qiáng)內(nèi)部控制是為了消除阻礙發(fā)展的風(fēng)險,為了更好地發(fā)展。如人民銀行會計(jì)核算系統(tǒng)的設(shè)計(jì),一開始完全按照手工核算程序來做,這主要是從安全角度考慮,因?yàn)槭止ず怂憬?jīng)過了長期的考驗(yàn),管理上也有很多經(jīng)驗(yàn)。但隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展和會計(jì)控制手段的改進(jìn),這種模擬手工的核算系統(tǒng)必然要發(fā)展到完全電子網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)手段下的核算系統(tǒng)。這就要求我們更新控制觀念,學(xué)會充分利用高科技手段進(jìn)行控制。因此,我們開展內(nèi)部會計(jì)控制的時候,要考慮我們所采取的控制手段的針對性和有效性,不能再用傳統(tǒng)的控制手段來被動適應(yīng)新系統(tǒng),也不要為了有效控制而人為妨礙業(yè)務(wù)創(chuàng)新與發(fā)展。

二、加強(qiáng)人民銀行內(nèi)部會計(jì)控制的幾點(diǎn)意見

(一)狠抓會計(jì)制度落實(shí)

目前人民銀行內(nèi)部會計(jì)控制存在的問題主要是由于制度落實(shí)不到位形成的。如果把現(xiàn)有的制度都完全落實(shí)了,這些問題以及由此造成的責(zé)任事故甚至案件都是可以避免的。因此,要繼續(xù)抓好制度的貫徹和執(zhí)行,在確保制度落實(shí)到位上狠下功夫。在這方面,檢查監(jiān)督是一種很好的方式,人民銀行總行近兩年開展的內(nèi)部控制專項(xiàng)檢查取得了較好的效果。但是,作為基層會計(jì)營業(yè)部門,僅僅依靠上級行的檢查督促是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還必須重視日常內(nèi)部自控,做好日常檢查工作和日常監(jiān)督,這項(xiàng)要求在會計(jì)基本制度中有明確的規(guī)定。檢查監(jiān)督不是一、兩個部門的事情,需要共同努力,各核算部門的自查是非常重要的。同時,要積極引導(dǎo)會計(jì)人員學(xué)制度、用制度、研究制度,切實(shí)提高制度觀念,增強(qiáng)日常工作中嚴(yán)格按制度辦事的意識和能力。

(二)加強(qiáng)對重點(diǎn)環(huán)節(jié)的控制

在會計(jì)核算過程中,要有針對性地加強(qiáng)對重點(diǎn)環(huán)節(jié)的控制,確保能夠及早發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。這些重點(diǎn)環(huán)節(jié)主要包括:一是接柜審核環(huán)節(jié),這是入口關(guān),必須嚴(yán)把。二是大額資金支付審批環(huán)節(jié)。目前,大額資金支付還無法做到完全通過系統(tǒng)進(jìn)行控制,還必須依賴人工手段。這是會計(jì)主管必須擔(dān)當(dāng)起的職責(zé)。三是賬務(wù)調(diào)整和參數(shù)變更。這兩個方面屬于非日常事項(xiàng),必須防范在特定情形下惡意調(diào)整參數(shù)和賬務(wù)的可能性。四是同城票據(jù)交換。同城票據(jù)交換涉及環(huán)節(jié)多,且憑證在機(jī)構(gòu)外部傳遞,面臨更多風(fēng)險,需要對各個環(huán)節(jié)給予更多的控制和管理。五是重要憑證的保管和使用。這不僅指重要空白憑證的保管和使用,還有內(nèi)部憑證在不同部門、不同崗位之間的傳遞,這些方面都要加強(qiáng)控制。六是對賬環(huán)節(jié)。對賬是及時發(fā)現(xiàn)資金問題的有效手段,這一點(diǎn)是已經(jīng)被各類案件反復(fù)證明了的。

(三)加強(qiáng)對縣級支行的會計(jì)控制

縣級支行是人民銀行的一級機(jī)構(gòu),但縣級支行作為人民銀行會計(jì)核算主體的情況發(fā)生了變化。會計(jì)集中核算后,縣級支行不再作為人民銀行會計(jì)核算主體,而是作為中心支行的業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)辦理會計(jì)業(yè)務(wù)。同時,縣級支行多年不進(jìn)新人、年齡結(jié)構(gòu)偏大、會計(jì)人員較少。這兩個方面構(gòu)成了縣級支行的特殊性,帶來了新的情況和問題,一些內(nèi)部會計(jì)控制制度難以貫徹落實(shí)。為了解決這個問題,部分地區(qū)撤銷、合并了縣級支行網(wǎng)點(diǎn),部分地區(qū)加強(qiáng)了對縣級支行會計(jì)業(yè)務(wù)的事后監(jiān)督,這都有積極效果。但這些措施在交通便利、縣級支行距離中心城市近的少數(shù)地區(qū)可行,而在相當(dāng)大部分地區(qū),縣級支行會計(jì)業(yè)務(wù)是不能到異地辦理的,還必須依靠縣級支行本身的力量。因此,有必要針對縣級支行工作實(shí)際,研究具體的內(nèi)部控制辦法,如在崗位設(shè)置、人員配備、柜組組織、事后監(jiān)督等方面形成專門的控制措施,加強(qiáng)縣級支行會計(jì)控制。

(四)加強(qiáng)事后監(jiān)督工作

目前人民銀行事后監(jiān)督的重點(diǎn)主要是放在對結(jié)果的監(jiān)督上,還做不到對會計(jì)核算全過程進(jìn)行監(jiān)督,事后監(jiān)督工作要朝全過程監(jiān)督這個方向發(fā)展。這要求我們對目前的事后監(jiān)督工作做出調(diào)整。一是監(jiān)督程序要跟上會計(jì)核算業(yè)務(wù)操作處理程序,使監(jiān)督工作貫穿于會計(jì)核算業(yè)務(wù)事前、事中和事后所有階段。二是要完善監(jiān)督辦法,目前人民銀行總行已經(jīng)開始起草相關(guān)的事后監(jiān)督辦法,目標(biāo)就是推動事后監(jiān)督向全過程監(jiān)督方向改進(jìn),強(qiáng)化事后監(jiān)督在提高會計(jì)工作質(zhì)量方面的作用。三是在監(jiān)督的集中程度方面也需要進(jìn)一步研究。目前的核算監(jiān)督主要集中在地市中心支行,將來會計(jì)核算集中程度進(jìn)一步提高后,對中間機(jī)構(gòu)的監(jiān)督將是一個需要研究和解決的問題。

(五)加強(qiáng)對會計(jì)人員的管理

對會計(jì)人員的管理不僅要完善制度約束,也要做好人文引導(dǎo)。用制度進(jìn)行約束是一種剛性手段,也是最簡捷、直觀的辦法。通過制度能夠最直接和明確地告訴會計(jì)人員應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么,起到規(guī)范會計(jì)行為的作用。但是,對人的控制的特殊性在于,人的思想是活躍的,是“有限理性”的,但人又需要“歸屬”和“認(rèn)同”,因此,要注意人文的引導(dǎo),加大培訓(xùn)力度,培養(yǎng)會計(jì)人員的自律意識。通常情況下,自律意識要經(jīng)過相當(dāng)長的時間,并在建立良好的控制環(huán)境后逐步形成,因而,還要著力培育良好的控制環(huán)境。良好的控制環(huán)境不僅能夠促進(jìn)控制活動、監(jiān)督檢查和信息溝通等活動實(shí)施,增強(qiáng)一個組織的凝聚力,還有助于使人形成遵紀(jì)守法的習(xí)慣,樹立牢固的職業(yè)道德觀念,達(dá)到高度的自律境界,這種境界也是人民銀行希望通過會計(jì)控制達(dá)到的目標(biāo)。

(本文作者系中國人民銀行會計(jì)財(cái)務(wù)司副司長。本文系根據(jù)講話錄音整理而成。)