宏觀視野看中國金融法律制度的完善

程亞男

摘要:這次國際金融危機(jī)暴露出西方國家在金融法律制度上的漏洞和不足,為我國進(jìn)一步完善和健全金融及相關(guān)法律制度提供了一個很好的教材。要從宏觀視角重新描繪我國金融法律制度的理論圖譜,完善金融立法上的諸多空白,通過法定程序修訂不適應(yīng)金融業(yè)經(jīng)營監(jiān)管需要的現(xiàn)行法律法規(guī),推動我國金融業(yè)依法經(jīng)營監(jiān)管和法治建設(shè)向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞:金融危機(jī);金融法制;架構(gòu)

Abstract:The international financial crisis has exposed the lack and loopholes of the financial laws system in the western countries,for our country provides an excellent teaching material to further refine and improve the financial and related legal system. From the macro perspective the paper re-portray the theory map of the China's financial legal system and improve a number of blank in financial legislation. For the existing laws and regulations that not meet the needs of the financial sector regulatory,amendments should be timely make to the relevant authorities through legal procedures,in order to further promote the Chinas financial sector legitimate operation regulation and building of the rule of law to develop in depth.

Key Words:financial crisis,financial legal system,structure

中圖分類號:F831.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B文章編號:1674-2265(2009)09-0060-03

一、引言

美國金融危機(jī)爆發(fā)并蔓延到全球經(jīng)濟(jì)。在此次金融危機(jī)中,美國金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營以及監(jiān)管體系所暴露出來的問題,無疑為我們再次敲響了金融風(fēng)險的警鐘。本文以宏觀視角來審視我國金融發(fā)展與法制建設(shè),查找我國金融監(jiān)管與立法的空白,描繪我國未來金融法制的架構(gòu)圖譜,進(jìn)一步推動我國金融法制建設(shè)向縱深發(fā)展。

二、我國金融法制架構(gòu)之缺陷

(一)我國金融法制架構(gòu)中缺少對金融控股公司的法律規(guī)范

金融業(yè)的發(fā)展也許最能演繹“分久必和、和久必分”的哲理。按照現(xiàn)行的法律體系,我國金融業(yè)實行的是“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的模式。但是在1999年以美國通過《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》為標(biāo)志的世界金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營再次走向混業(yè)經(jīng)營的大背景下,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步形成的各種金融控股公司卻在不斷打破了分業(yè)的壁壘,走向混業(yè)?，F(xiàn)實中,各類金融控股公司在法律間隙中生存發(fā)展,在某種程度上處于脫法狀態(tài),蘊含著極大風(fēng)險。從法治角度而言,政府經(jīng)濟(jì)改革政策或方案的出臺首先應(yīng)當(dāng)立法先行,以法律促進(jìn)和保障改革的發(fā)展與方案的實施,這也是法治國家通行的原則。然而,被政府默許甚至批準(zhǔn)設(shè)立的金融控股公司的發(fā)展卻又一次違反了這一法治基本原則。因而使得對金融控股公司(主要是集團(tuán)公司)監(jiān)管無法可依并處于零監(jiān)管狀態(tài)。

(二)金融監(jiān)管法欠缺完整性和系統(tǒng)性

盡管現(xiàn)行的金融監(jiān)管法律體系歷經(jīng)整合,但仍缺乏協(xié)調(diào)性。如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的出臺,雖然我國人民銀行法與商業(yè)銀行法也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整,但這種矯正的幅度卻不是很大,沒有著重于法律規(guī)則內(nèi)容上的修改。如2003年銀行法的修訂或重新立法只是針對《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》所及的三部法律,而沒有涉及到其他的法規(guī)與部門行政規(guī)章。這種局面就有可能導(dǎo)致新法既定價值的喪失,因為許多部門規(guī)章在很大程度上只是直接沿用了原來《商業(yè)銀行法》的規(guī)定。如1996年6月發(fā)布的《貸款通則》中第四、五、十三、二十四(第一項)、二十九(第一款)、六十二至六十四、六十八、六十九等條款都與原《商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定相重復(fù),有的則僅是簡單的復(fù)述。此外,銀行業(yè)務(wù)規(guī)章彼此之間的重疊現(xiàn)象則更為嚴(yán)重。如1997年的《支付結(jié)算辦法》就大量重復(fù)了《票據(jù)法》與《票據(jù)管理辦法》中的內(nèi)容,同時還與沒有被明令廢止的1993年《商業(yè)匯票辦法》、1994年《異地托收承付結(jié)算辦法》及《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》等有諸多重疊之處。雖然部門規(guī)章屬于下位法的范疇,但在法律適用中往往卻產(chǎn)生了部門規(guī)章優(yōu)于上位法的倒置結(jié)果。

(三)我國粗線條的立法模式,不能真正實現(xiàn)法的指引、評價、預(yù)測與教育等功能的發(fā)揮

在一定意義上,《中國人民銀行法》是我國金融法律體系中的核心。若從規(guī)則供給學(xué)上對該法作一個公正性的評價,我們認(rèn)為,《中國人民銀行法》作為我國金融法治及作為發(fā)揮我國貨幣政策功能的大法,存在較大缺陷。這不僅表現(xiàn)于該法立法理念的宜粗不宜細(xì),而且也表現(xiàn)于該法與其他法的對接問題?？梢哉f,這種立法上的缺陷幾乎貫穿了該法的全部條文。如“第五章金融監(jiān)督管理”中的第三十一條至三十七條,對中國人民銀行監(jiān)管職能作出一些規(guī)定,但是深究條文內(nèi)容,不難發(fā)現(xiàn),在央行與國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理部門職責(zé)分工問題上,該法要么是語焉不詳,要么是由于條文的晦澀而給上述兩家機(jī)構(gòu)未來權(quán)力的紛爭埋下不應(yīng)有的伏筆。即使在修改后的《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中新增加了一條內(nèi)容,即:“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制,具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。但具體辦法卻遲遲不見出臺。我們認(rèn)為這種規(guī)定是很不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。以至使用人就不得不借用“辦法”、“通知”及“試行”等形式來對規(guī)則進(jìn)行充實。這種粗線條的規(guī)則在我國金融法中隨處可見。雖然彈性的立法也具有相對的比較優(yōu)勢,但對于被監(jiān)管者而言,也因此喪失了法律本應(yīng)具有的指導(dǎo)性及其行為“是否違法”的可預(yù)測性功能。

(四)缺乏系統(tǒng)性的市場退出機(jī)制和金融危機(jī)應(yīng)急處理機(jī)制

就我國的金融監(jiān)管法而言,在市場退出監(jiān)管法律機(jī)制的構(gòu)建與運作上還顯得尤為單薄,在金融機(jī)構(gòu)的市場退出監(jiān)管實踐中,監(jiān)管往往體現(xiàn)為剛性的“關(guān)閉”與“接管”等行政手段。這一做法,與國際上通行的實踐還相差甚遠(yuǎn)。然而,在我國銀行法律的構(gòu)建方面,卻缺乏系統(tǒng)性的市場退出機(jī)制,如沒有相應(yīng)的存款保險制度及比較可行的破產(chǎn)法律制度、金融危機(jī)應(yīng)急處理機(jī)制以及金融穩(wěn)定法。

(五)缺乏有效的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

早在2000年,我國就已建立了人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)席會議制度。2003年銀監(jiān)會成立后承繼了人民銀行的席位,于2003年9月18日同證監(jiān)會和保監(jiān)會召開第一次監(jiān)管聯(lián)席會議,達(dá)成《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》,確立了對金融控股公司的主監(jiān)管制度。然而,2004年3月18日召開的第二次監(jiān)管聯(lián)席會議后再未召開相關(guān)會議。此前達(dá)成的有關(guān)金融控股公司監(jiān)管的共識也僅僅流于共識,沒有更具可操作性的細(xì)則出臺。至于對金融理財產(chǎn)品等交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管,更是各行其是、各執(zhí)一詞。這種局面的形成,固然與聯(lián)席會議形式松散缺乏約束力的因素有關(guān),但更重要的原因是缺乏一個駕馭全局的牽頭監(jiān)管者。

三、對我國金融法律體系的評析

1983年國務(wù)院作出《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》,直到1995年《中國人民銀行法》頒布,才以法律形式正式確立其中央銀行地位;1994年以來成立了政策性銀行和金融控股公司,至今《政策銀行法》和《金融控股公司法》一直處于缺失狀態(tài)。而其間金融機(jī)構(gòu)大規(guī)模實施改革和發(fā)展,急需各類法律、法規(guī)規(guī)制和保障,這些與法律配套的法規(guī)和規(guī)章卻遲遲不見出臺,以至各金融機(jī)構(gòu)無法可依而各行其是。

以金融控股公司立法為例,美國是金融控股公司發(fā)源地,其金融集團(tuán)是在1956年《銀行控股公司法》頒行之后才得以迅速發(fā)展的。日本在金融控股公司立法過程中,為了組建獨立行使金融監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)督廳,其先于1997年6月在參眾兩院通過《金融監(jiān)督廳設(shè)置法案》,1998年6月在立法的指導(dǎo)下金融監(jiān)督廳才開始正式運作。我國臺灣地區(qū)2001年7月9日頒布《金融控股公司法》,并于2001年11月1日起實施,在法律中亦于多個條款中使用“由主管機(jī)關(guān)另定之”的字樣,金融控股公司的主管機(jī)關(guān)——臺灣“財政部”,在法律頒布后至11月1日正式實施前短短數(shù)月內(nèi),先后出臺《金融控股公司結(jié)合案件審查辦法》、《金融控股公司內(nèi)部控制及稽核制度實施辦法》等十余部法令規(guī)章,從而確保了《金融控股公司法》的可操作性、整體系統(tǒng)性和權(quán)威性。

我國金融法治傳統(tǒng)的缺失,尤其是政府法治傳統(tǒng)缺失是造成金融立法滯后的最根本的觀念因素。政府在制定政策和出臺改革方案時卻可以超脫法治的束縛。立法機(jī)關(guān)受到“宜粗不宜細(xì)”、“成熟一個制定一個”的傳統(tǒng)立法指導(dǎo)思想的影響,也是我國金融立法(乃至經(jīng)濟(jì)立法)缺乏應(yīng)有的預(yù)期性和超前性的原因之一。在政府與立法機(jī)關(guān)之間,也缺乏溝通、缺乏配合、相互脫節(jié)。在政府出臺金融改革方案前很少甚至沒有向立法機(jī)關(guān)咨詢、通報,請求相互配合并通過立法予以保障;立法機(jī)關(guān)亦高高在上,按部就班地依照立法規(guī)劃運作,甚至于立法機(jī)關(guān)的法律頒布數(shù)年之后,政府的配套法規(guī)規(guī)章卻仍遲遲不見蹤影,法律缺乏可操作性和應(yīng)有的權(quán)威性。

四、對策與建議

隨著社會的進(jìn)步,金融在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著日益重要的地位,而金融法制則是金融業(yè)安全與效率的保障。立法的滯后不僅妨礙了金融業(yè)的安全與效率,金融機(jī)構(gòu)往往無法可依、自行其是;立法的滯后也使得人們對金融業(yè)的發(fā)展缺乏合理的預(yù)期,影響著國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與秩序。在努力完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)法治國家的今天,我國金融立法的滯后性問題卻如此突出,不得不引起人們的深入思考。

(一)盡快推出金融控股公司法律制度

應(yīng)當(dāng)借鑒整體修法的先進(jìn)立法技術(shù)制定一部單獨的《金融控股公司法》。在《金融控股公司法》中整合和修改的《公司法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》等法律法規(guī)中不符合金融控股公司發(fā)展所必須的條款,加入經(jīng)營規(guī)則、監(jiān)管制度等內(nèi)容,形成內(nèi)容完備、具有較強可操作性的現(xiàn)代金融法律,以節(jié)省立法成本,加快立法速度,強化金融法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合,減少法律沖突與空白。

(二)建立金融危機(jī)應(yīng)急處理法律機(jī)制,及時應(yīng)對和化解金融危機(jī)

應(yīng)吸取美國政府在這次金融危機(jī)中的教訓(xùn),未雨綢繆,建立起一個有效的金融危機(jī)應(yīng)急處理法律機(jī)制,可參照美國、俄羅斯、日本、韓國等國的做法,采用全國人大緊急對策立法形式。應(yīng)急立法可包括《金融穩(wěn)定法》和《經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。通過立法,提高投資者對市場的信心,規(guī)范政府干預(yù)市場的職責(zé)和行為,奠定緊急救助的法律依據(jù)。

(三)加快建立金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制

要盡快出臺《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》,規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算、重整等行為。要及時推出存款保險制度。隨著我國金融開放的逐步深入和金融管制的逐步放松,特別是隨著金融危機(jī)對中國金融機(jī)構(gòu)的影響不斷加深,一個確保金融安全體系以抵御金融危機(jī)的存款保險制度越來越有必要。

(四)對與金融業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)進(jìn)行梳理與整合

研究表明,國外對有關(guān)金融法的修改是十分頻繁的,如對證券法修改的頻率就大大高于其他部門法。我國目前修法程序的啟動較為復(fù)雜,要對不合時宜的金融法及時調(diào)整修改也并非易事。因此,如果從立法上考慮加強金融監(jiān)管,要緊的就是建立起一種能夠使金融法保持“常修常新”的機(jī)制。這可考慮參考借鑒國外的做法,建立重要金融法年度審議制度并由全國人大常委會或國務(wù)院成立相應(yīng)的修訂研究機(jī)構(gòu),跟蹤國外相關(guān)法律修改的最新情況,了解其理論研究成果,及時提出修改方案,立法機(jī)關(guān)迅速啟動修法程序,縮短目前的修改周期,使法律適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要。目前,要對我國所有與金融業(yè)直接相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行一次徹底的梳理與整合。梳理與整合的目的在于:一是消除金融法律、法規(guī)及部門規(guī)章之間的沖突,從而達(dá)到各法律規(guī)則之間的協(xié)調(diào)性與一致性。二是對已有的金融法律、法規(guī)制定實施細(xì)則,以增強現(xiàn)行金融法律的可操作性。

(五)加強金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合,盡快建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

建立和完善國內(nèi)財政、中央銀行、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制,提高監(jiān)管效率,共同維護(hù)金融穩(wěn)定。建立和完善監(jiān)管部門內(nèi)部工作協(xié)調(diào)機(jī)制,通過強化監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo)和系統(tǒng)化管理,明確各級機(jī)構(gòu)和內(nèi)部各職能部門、各監(jiān)管崗位的職責(zé),完善工作協(xié)調(diào)機(jī)制,保證監(jiān)管系統(tǒng)的高效運行,避免因監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政而造成的監(jiān)管真空以及重復(fù)、交叉監(jiān)管,提高監(jiān)管效能。

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(責(zé)任編輯 劉西順)