行政強制法：尋求公權(quán)與私權(quán)的平衡

朱狄敏

行政強制,雖然只是一個和行政機關(guān)有關(guān)的詞,但事實上它對每一個公民而言都極為重要:城管執(zhí)法、工商執(zhí)法、征地、拆遷、公安盤問、傳染病防治檢查等等,都讓人們對行政強制有著或深或淺的認(rèn)識。因此,行政強制法草案的第三次審議毫無懸念地引起了萬眾矚目。

2009年8月28日,隨著行政強制法草案向全社會公開征求意見,“行政強制”再度成為了公共話題。

行政強制法草案是繼1996年出臺行政處罰法、2003年出臺行政許可法之后,我國行政法制建設(shè)“立法三部曲”的收官之作。之前的行政處罰法解決的是“亂處罰”,行政許可法解決的是“亂審批”,兩部單行法對規(guī)范政府權(quán)力都起到了重要作用。而相比于這兩部法律,行政強制法的制定可謂一路坎坷。

擴權(quán)VS限權(quán):立法目的遭誤讀

在中國立法史上,行政強制法注定會被打上一個“命運多舛”的標(biāo)簽。據(jù)悉,行政強制法早在1999年前后就進入了立法者的視野。當(dāng)年3月,這部法律的起草工作開始啟動,但直到2002年才形成征求意見稿,3年之后,行政強制法草案才第一次提交審議。不過當(dāng)時有不少常委會組成人員對立法時機是否成熟提出了不同看法,草案被擱置了下來。

2007 年10月2日,行政強制法草案第二次提交人大審議。但是由于“法律委員會、法制工作委員會還在就尚有不同意見的幾個問題同有關(guān)方面商量協(xié)調(diào),對草案進行研究修改。關(guān)于行政強制拆遷問題,法律委員會建議在進一步修改行政強制法草案時一并研究”,該草案再次被擱置,這一擱置又是2年。

2009年8月28日,行政強制法草案在全國人大常委會會議上第三次審議但未獲通過。歷經(jīng)10年,三度審議三度擱置,足見阻力之大?？梢哉f,行政強制法在最初的起草階段,就遭遇了被人誤解的命運。

多數(shù)公眾對“強制”二字心生恐懼,也因而對這部法律產(chǎn)生了本能抗拒。有學(xué)者認(rèn)為公眾對該法的誤解是該法停滯的原因之一?！拔覀冞€被強制得不夠嗎?”北京大學(xué)教授姜明安經(jīng)常聽到這樣的民間聲音。

“網(wǎng)友交流會時,屏幕上劈頭蓋臉第一句話就是:行政機關(guān)的權(quán)力夠大了,你們?yōu)槭裁催€要立一個行政強制法去加強他們的權(quán)力呢?”中國政法大學(xué)的馬懷德教授對此也深有感觸,他參與了草案從起草到3次審議的全過程。

馬教授表示理解公眾的感受,他將行政強制比喻成一把“雙刃劍”:“用得好可以提高行政效率,但用得不好會傷害老百姓?！彼诓莅付彴l(fā)言時就提到了北京海淀區(qū)小販殺死城管隊長的慘劇。除此之外,因行政強制導(dǎo)致的典型沖突還有拆遷和征地,這些都給民眾留下了沉痛的心理印象。

“但這是一種誤讀,行政強制法并不是要增強、擴大行政機關(guān)的強制權(quán)力,而是要規(guī)范和限制行政機關(guān)的權(quán)力。”馬懷德一再強調(diào),這部法律是通過設(shè)定法定程序?qū)π姓C關(guān)采取行政強制行為時進行管制,最終達到對行政強制相對人保護的目的。

比如,張三從貴州坐飛機回北京,在首都機場過海關(guān)時,由于其行李存在可疑物品,張三被海關(guān)人員留在機場,繼續(xù)接受檢查。馬懷德解釋說,在這個例子中,海關(guān)對張三采取的是限制人身自由的行政強制措施。行政強制法對海關(guān)的管制表現(xiàn)在:這種強制措施只有海關(guān)有權(quán)使用,海關(guān)不得授權(quán)其他組織進行;海關(guān)如果沒有查出張三走私物品,必須在24小時之內(nèi)放人;海關(guān)扣押張三時,必須要有足夠的證據(jù)、事實,必須按法定的權(quán)限和程序進行;海關(guān)的行為必須遵循合理性原則、比例原則等。

“總之,行政強制法就是要給行政機關(guān)強制設(shè)定很多條件,要求行政機關(guān)在采取行政強制行為時必須明確,在原則上把握什么,程序上如何控制,最后有效的救濟制度是什么。就像開渠引水一樣,要讓水平靜地流淌,必須給它渠道,否則它就會亂流?！瘪R懷德說。

草案的人本理念

“行政強制法是一部規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施,保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé),維護公共利益和社會秩序,保護公民、法人合法權(quán)益的重要法律?！?009年8月24日,全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽在作草案修改情況的說明時這樣描述行政強制法。

翻看此次公布的草案,有諸多亮點體現(xiàn)了“保護公民權(quán)利,規(guī)范和限制行政權(quán)力”的立法理念。

——行政強制不得夜間執(zhí)行,不得停水停電。

近年來,行政機關(guān)夜間“突襲”執(zhí)行的事屢見報端,“堵被窩”成為某些執(zhí)行機關(guān)和人員完成工作的“撒手锏”。夜間執(zhí)行在提高執(zhí)行率的同時,也引來了“不以人為本”的指責(zé)。

為了規(guī)范行政機關(guān)的執(zhí)法行為,更為了降低行政行為對百姓生活的負(fù)面影響,行政強制法草案規(guī)定,行政機關(guān)不得在夜間或者節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。違反本法規(guī)定,在夜間或者節(jié)假日實施強制執(zhí)行的,由上級行政機關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

另外,草案還明確,行政機關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當(dāng)事人履行行政決定。

——不得查扣公民個人及其家屬的生活必需品。

草案照顧到了人的基本生存需要問題,在規(guī)定行政強制有查封、扣押權(quán)力的同時,也規(guī)定“不得查封、扣押公民個人及其家屬的生活必需品”。

與此同時,草案還對查封、扣押、凍結(jié)的時限作出了嚴(yán)格的限制。草案規(guī)定,查封、扣押的期限不得超過30日;情況復(fù)雜的,經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以延長30日。因查封、扣押發(fā)生的保管費由行政機關(guān)承擔(dān)。

“為什么這么規(guī)定呢?”全國人大常委會法工委行政法室副主任張世誠解釋說,“就是要提高效率,老拖著不弄,保管費你來負(fù)擔(dān),如果你給人家弄壞了,還得賠人家錢。這些都從程序上作出了非常嚴(yán)格的規(guī)定?！?/p>

——“天價滯納金”有望被終結(jié)。

北京司機張先生欠繳100元交通罰款,滯納金卻高達2808元,張先生以未盡告知義務(wù)為由,將交警隊訴至法院;河南鄭州一輛小吊車欠繳養(yǎng)路費6萬元,其滯納金竟然高達40余萬元……類似的奇聞軼事近年來頻頻被媒體報道。

此次的人大常委會審議,“告知”問題也被著重強調(diào)。依據(jù)三審草案對行政強制措施“實施程序”方面的規(guī)定,類似的“天價滯納金”有望得以避免。草案規(guī)定,“加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人”,且“加處罰款和滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”。

此外,草案還規(guī)定,實施限制公民人身自由的行政強制措施,應(yīng)當(dāng)“當(dāng)場告知或者實施強制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實施行政強制措施的行政機關(guān)和地點”。

——“流動小攤販”可以不再被查抄。

近年來,有關(guān)城管與流動攤販之間發(fā)生流血沖突事件層出不窮,嚴(yán)重?fù)p害了城管部門的形象。

草案考慮了人的生存權(quán)問題,對實施行政強制措施的條件,作了“例外”規(guī)定:違法行為情節(jié)顯著輕微,沒有明顯社會危害,涉案財物數(shù)量較少的,可以不采取行政強制措施。這為“流動小攤販”的生存帶來了空間。甚至有代表認(rèn)為,為了進一步保護公民權(quán)益,建議將“可以不采取”改為“一般不采取”。

在公權(quán)和私權(quán)間尋求平衡

全國人大常委會法工委副主任信春鷹曾解釋行政強制法的作用是治“亂”和治“軟”。一方面,“亂”設(shè)行政強制和“濫”用行政強制,侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益;另一方面行政機關(guān)的強制手段不足,執(zhí)法不力,對有些違法行為不能有效制止。

顯然,從自身利益出發(fā),行政機關(guān)更關(guān)注治“軟”,而公民更關(guān)注治“亂”。由于使用國家強制力,涉及公民的人身自由和財產(chǎn)等基本權(quán)利,行政強制法本身的敏感性和關(guān)注度遠遠超過前幾部行政法。

“這部法律之所以10年都還沒有通過,是因為行政強制權(quán)是行政權(quán)力中最嚴(yán)厲的一種行政手段。理論界、實務(wù)界、一線執(zhí)法人員及法院,對圍繞該手段產(chǎn)生的一系列問題在認(rèn)識上有分歧,國家也希望慎用行政強制行為,以免對老百姓造成危害?！敝袊▽W(xué)會行政法學(xué)研究會會長應(yīng)松年說,如何在規(guī)范行政權(quán)力和保護公民合法權(quán)益之間尋求最佳平衡點,是這部法律10年來反復(fù)斟酌的最主要原因。事實上,有關(guān)這部法律草案,的確還有很多值得討論的地方。

姜明安教授曾在公開場合直言不諱地點出了行政強制法難產(chǎn)的三大原因:“行政強制權(quán)應(yīng)該由誰設(shè)定?行政強制權(quán)是一種行政權(quán)還是一種司法權(quán)?行政強制執(zhí)行該如何啟動?”

首先一個問題是,行政強制由誰設(shè)定,是由全國人大以法律設(shè)定,還是可由行政機關(guān)以法規(guī)、規(guī)章設(shè)定和地方人大以地方性法規(guī)設(shè)定?對此,姜教授認(rèn)為,由于涉及公民基本權(quán)利,強制權(quán)必須“高設(shè)”,由法律設(shè)定?！岸捎谀壳胺傻母采w面不足,可適當(dāng)授權(quán)給國務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)。強制權(quán)的設(shè)定在地方法規(guī)中應(yīng)該受到嚴(yán)格的限制。行政機關(guān)應(yīng)該在法律法規(guī)之內(nèi)細化權(quán)力,而不是超越權(quán)力?！苯靼仓毖?。

而與之針鋒相對的觀點,在一審后全國人大常委會征集的意見中體現(xiàn)得更為明顯。有不少地方和部門提出“廣泛的授權(quán)勢在必行”,包括臨時性限制人身自由的強制措施、財產(chǎn)性的強制措施均可授權(quán)行政法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章制定。

其次,行政強制執(zhí)行由誰實施,是一律由行政機關(guān)自行實施,還是一律只能申請法院執(zhí)行,或者繼續(xù)現(xiàn)行制度,實行雙軌制?

據(jù)了解,目前的強制執(zhí)行體制是,以申請法院強制執(zhí)行為主,行政機關(guān)自己執(zhí)行為輔,但長期以來卻廣受詬病。姜明安說,一方面源于法院只是進行形式審查,甚至完全配合行政機關(guān),“淪為行政機關(guān)的狗腿子”;最重要的是它還站在執(zhí)行的第一線,“捅最后一刀”,嚴(yán)重?fù)p害審判機關(guān)的公正形象。

行政強制權(quán)是司法權(quán)還是行政權(quán)也是一個很難說清楚的問題。“在拆遷的問題上,我們西北地區(qū)有些地方是這樣做的:當(dāng)?shù)卣闪⒁粋€拆遷領(lǐng)導(dǎo)小組,把法院院長納入領(lǐng)導(dǎo)小組使其成為成員之一,法院的角色是配合拆遷,確保整個拆遷工作在司法程序這一部分合法有效?！蔽鞅闭ù髮W(xué)教授王周戶說,拆遷需要人力、設(shè)備,法院在出具法律文書方面可以確保執(zhí)行的合法性,所以,在行政強制的社會實踐中,行政權(quán)與司法權(quán)很難分離。

顯然,這些爭議的解決、認(rèn)識的統(tǒng)一或許尚待時日。但是,行政強制法的立法過程無疑向世人昭示:我們正向以和諧合作而不是對抗和強制為基礎(chǔ)的行政法治時代邁進。

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北京:商販捅死城管案

2006年8月11日下午,小販崔英杰因?qū)?zhí)法不滿,為了奪回一輛自己借款買來的賣烤腸的三輪車,故意傷害城管人員李志強致其死亡,釀成了北京市城管部門成立8年來的第一起因公殉職案,李志強也因此成為北京市城管部門成立8年來因公犧牲的第一人。

2007年4月10日,北京市第一中級人民法院一審以故意殺人罪判處崔英杰死刑,緩期兩年執(zhí)行。李志強之死被媒體廣泛傳播后,輿論在對其殉職表示哀悼的同時,也由此案鄭重反思歷時10多年爭議重重的城管制度。