法律清理：清除法律“硬傷”

阿　計

“反革命分子”、“指令性計劃”、“投機(jī)倒把”……倘若這些依附于特殊而遙遠(yuǎn)年代的陌生詞匯出現(xiàn)在法律語言中,倘若一些“年齡”已有半個世紀(jì)以上的“古董法律”依然“現(xiàn)行有效”,是否令人不可思議?

2009年6月下旬和8月下旬,隨著兩份廢止和修改部分法律的議案進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的審議程序并獲通過,在我國法律體系中“潛伏”已久的“硬傷”紛紛浮出水面,一場史無前例的法律清理行動也掀開了國家法制建設(shè)的新篇章。

史上最大規(guī)模的法律清理

所謂“法律清理”,是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)對一定時期制定的或一定范圍內(nèi)的規(guī)范性法律文件從體系、內(nèi)容上進(jìn)行審查、分析和整理,并做出繼續(xù)適用、需要修改、補(bǔ)充或廢止決定的活動。廢止不符現(xiàn)實(shí)的過時法律,或修改法律調(diào)適立法沖突等弊端,以維護(hù)法制的統(tǒng)一和權(quán)威,乃是法律清理的功能和意義所在。

新中國成立后,全國人大常委會于1954年和1979年先后兩次作出過具有法律清理性質(zhì)的決議。1987年,全國人大常委會對新中國成立以來至1978年底制定的134件法律進(jìn)行了一次全面清理,廢止了其中的111件,改革開放之前的法律體系幾乎被全部推倒重來。

此后20多年,這種集中清理再未啟動。這意味著,最近30年所制定的法律,從未接受過法律清理的檢驗。

而改革開放后的30年,正是中國歷史上重建法制、高速立法的黃金歲月。統(tǒng)計表明,截至2008年年中,我國現(xiàn)行有效的法律已達(dá)229部,30年前“無法可依”的尷尬,已經(jīng)被基本“有法可依”所替代。

然而自1979年后,中國一直處于不斷變革中,改革開放初期制定的一些“應(yīng)急”法律,很多缺乏預(yù)見,再加上立法技術(shù)不足、部門利益分割等因素,一些法律條文與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié),法律之間不相協(xié)調(diào)甚至相互“打架”等現(xiàn)象也日益突出。

不過從另一個角度看,也正因為有了30年法制建設(shè)的積淀,法律滯后、立法沖突等弊端才得以充分暴露,而大規(guī)模的法律清理才可能有的放矢。近年來,學(xué)界建議法律清理的呼聲頻起,一些人大代表也不斷呼吁。

更重要的時代背景是,我國法制建設(shè)的最終目標(biāo)是到2010年形成現(xiàn)代法律體系,對現(xiàn)行法律進(jìn)行一次全面清理已是必然選擇。

2008年,全國人大常委會的工作要點(diǎn)中首次提出了開展法律清理工作。隨后,全國人大法律委員會和全國人大常委會法制工作委員會成立了法律清理工作小組,建國后最大規(guī)模的法律清理行動就此啟動。

在此次法律清理行動中,全國人大有關(guān)機(jī)構(gòu)、國務(wù)院法制辦、“兩高”等有關(guān)部門紛紛參與其間,先后對200多件法律提出了1972條清理意見和建議。清理重點(diǎn)集中于一些法律的明顯“不適應(yīng)”、“不協(xié)調(diào)”,主要解決法律中的“硬傷”。

2009年6月22日召開的十一屆全國人大常委會第九次會議上,《全國人大常委會關(guān)于廢止部分法律的決定(草案)》(以下簡稱《廢止決定》)和《全國人大常委會關(guān)于修改部分法律的決定(草案)》(以下簡稱《修改決定》)同時提交審議,這標(biāo)志著,此次史無前例的全盤式法律清理歷時一年多后,進(jìn)入了以立法形式確認(rèn)清理成果的“收官”階段。

67件法律進(jìn)入廢改行列

兩個“決定”擬廢止和修改法律67件,幾近法律總量的30%,數(shù)量之巨,堪稱空前。

《廢止決定》建議廢止的法律有8件,主要是一些新中國成立初期或者改革開放早期制定的法律,目前已明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,有的規(guī)定已被新法規(guī)定所代替,也有的法律,調(diào)整對象和所設(shè)定的情況已經(jīng)發(fā)生重大變化,實(shí)際已不再適用。

其中最為典型的是公安派出所組織條例、城市街道辦事處組織條例、華僑申請使用國有的荒山荒地條例、華僑捐資興辦學(xué)校辦法4部法律,它們都是制定于上世紀(jì)50年代的“古董法律”,早已被束之高閣。其中,公安派出所組織條例居然還有“鎮(zhèn)壓反革命分子的現(xiàn)行破壞活動”、“提高革命警惕”等特定時代充滿意識形態(tài)色彩的用語。而在華僑申請使用國有的荒山荒地條例中,也有“公私合營”等早已消逝于時代風(fēng)雨中的企業(yè)形式。

《修改決定》則建議修改59件法律,涉及141個條文。主要集中于20世紀(jì)80年代末、90年代前期制定的法律,有的規(guī)定已明顯不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求,實(shí)際已不再適用,也有的規(guī)定由于新法的制定或者其他法律的修改,出現(xiàn)了不一致、不銜接的立法沖突,并且適用立法法規(guī)定的法律適用規(guī)則也難以解決。

典型樣本是1986年出臺的民法通則,規(guī)定了民事活動不得“破壞國家經(jīng)濟(jì)”、“經(jīng)濟(jì)合同違反國家指令性計劃的”無效。1988年出臺的全民所有制工業(yè)企業(yè)法,也有一些要求企業(yè)根據(jù)國家指令性計劃進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)定,如“企業(yè)必須完成國家指令性計劃”、政府或政府主管部門“統(tǒng)一對企業(yè)下達(dá)指令性計劃”等等。這些帶有明顯計劃經(jīng)濟(jì)體制烙印的規(guī)定,與日益推進(jìn)的市場經(jīng)濟(jì)顯得格格不入,因此被建議刪除。

這些帶有強(qiáng)烈歷史荒誕感的法律規(guī)定,實(shí)際上源于中國法制建設(shè)與經(jīng)濟(jì)改革的不同步。自改革開放以來,“立法改革”和“市場經(jīng)濟(jì)”構(gòu)成了中國社會最鮮明的兩條主線。但與1979年就啟動的立法航船相比,市場經(jīng)濟(jì)體制改革直到1993年才正式推開,這就必然使計劃經(jīng)濟(jì)體制時期制定的大量法律陷入困境。而這種“滯后”、“過時”效應(yīng),日后也造成了大量法律之間的不協(xié)調(diào)乃至沖突。

比如,計量法、野生動物保護(hù)法、鐵路法、煙草專賣法4部法律中都有追究“投機(jī)倒把”或“投機(jī)倒把罪”刑事責(zé)任的規(guī)定,而隨著市場經(jīng)濟(jì)時代的到來,“投機(jī)倒把”早已正名,1997年刑法修訂后,也明確取消了“投機(jī)倒把罪”的罪名。無論從形勢變遷還是法律適用來說,“投機(jī)倒把”都成了法律制度設(shè)計中的一處“硬傷”。因此,《修改決定》建議對上述4件法律作出相應(yīng)修改。

除了“廢止”和“修改”外,對于此次法律清理中發(fā)現(xiàn)的其他一些問題,全國人大常委會還提出了不同的解決思路。

比如,此次法律清理的一個重點(diǎn)議題是解決一些法律操作性不強(qiáng)的問題。經(jīng)過清理發(fā)現(xiàn),有22件法律需要盡快制定配套法規(guī),另有18件法律中有關(guān)罰款的規(guī)定缺乏配套規(guī)定。據(jù)此,將通過抓緊制定相關(guān)配套法規(guī)或修改法律加以解決,并由全國人大有關(guān)部門對國務(wù)院和有關(guān)部門予以督促。

經(jīng)過清理,一些需要作出統(tǒng)籌修改完善的法律,也被建議早日提上議事日程。其中,行政、民事、刑事三大訴訟法等重要法律,已被納入人大立法規(guī)劃或立法工作計劃。而國境衛(wèi)生檢疫法等5件制定于20世紀(jì)80年代或90年代初的法律,則被建議條件成熟時納入年度立法工作計劃。

不過,此次清理也遺留下了一些未決議題,由于“目前修改或者廢止的時機(jī)、條件尚不成熟”、“認(rèn)識尚不一致”等原因,有5件已明顯滯后的法律被暫緩修改,其中就包括社會普遍關(guān)注、涉及戶籍制度改革的1958年制定的戶口登記條例。

2009年6月27日,“廢止決定”在全國人大常委會會議上順利通過表決,公安派出所組織條例等8件法律永遠(yuǎn)退出了歷史舞臺,8月下旬,“修改決定”亦獲得通過,59件法律作出相應(yīng)修改。

下位法清理需及時跟進(jìn)

此次法律清理的范圍是現(xiàn)行有效的法律,但許多全國人大常委會組成人員呼吁:清理活動不能僅限于法律,還應(yīng)向下延伸至行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)、規(guī)章等等。

統(tǒng)計表明,我國現(xiàn)行法制體系中,除了200多部法律外,還有近600件行政法規(guī),7000多件地方性法規(guī),以及數(shù)不勝數(shù)的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等等。如此龐大繁復(fù)的下位法,必然衍生“過時”、“矛盾”等立法偏差,將危及法制的統(tǒng)一和權(quán)威。

2005年令全國關(guān)注的“強(qiáng)制婚檢”風(fēng)波中,母嬰保健法、婚姻登記條例和《黑龍江省母嬰保健條例》的不同規(guī)定,就引爆了法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)之間的一場“混戰(zhàn)”。2007年律師法修訂后,有關(guān)律師會見權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定不僅與刑事訴訟法存在沖突,而且與相關(guān)司法解釋也嚴(yán)重“打架”,以致輿論普遍懷疑律師法的制度改進(jìn)能否真正付諸實(shí)施。

與立法沖突相伴的是立法滯后現(xiàn)象。典型的一個案例是,2007年,四川省眉山市67歲的老人王樹華在眉山火車站內(nèi)橫穿鐵軌時,被一列高速行駛的貨車掛飛,當(dāng)場身亡。事發(fā)后,眉山火車站只愿提供最多300元的人道主義救助,其依據(jù)則是火車與其他車輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規(guī)定,其中明確規(guī)定:“死亡者,家庭生活確有困難的,由鐵路部門酌情給予80—150元火葬費(fèi)或埋葬費(fèi);還可酌情給予一次性救濟(jì)費(fèi)100—150元”?；恼Q的是,這個1979年由鐵道部頒布的“暫行規(guī)定”已經(jīng)“暫行”了整整28年。如今,物價水平早已今非昔比,依然照搬28年前“一條人命最多值300元”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),著實(shí)令人費(fèi)解。

在行政法規(guī)等下位法領(lǐng)域,諸如此類的陳年舊規(guī)比比皆是,有媒體甚至發(fā)起過評選十大“古董法規(guī)”的活動。有調(diào)查表明,不少“現(xiàn)行有效”的法規(guī)、規(guī)章等,隱藏著侵害公民權(quán)利的條款,有的甚至還帶有計劃經(jīng)濟(jì)、“文革”等舊時代的烙印。比如,制定于特定歷史時期的第五次全國人口普查辦法、關(guān)于用僑匯購買和建設(shè)住宅的暫行辦法、關(guān)于改進(jìn)計劃體制的若干規(guī)定等等,調(diào)整對象已然消失,早已失去了存在的意義;而一些 “暫行”、“試行”多年的“超齡法規(guī)”,更是與時代完全脫節(jié),廣遭社會質(zhì)疑。比如,旅游投訴暫行規(guī)定暫行了16年;旅行社質(zhì)量保證金賠償試行辦法試行了10年;防暑降溫措施暫行條例制定于1960年;甚至鐵路留用土地辦法是1950年頒布的……

之所以出現(xiàn)眾多的“暫行”、過時的“古董法規(guī)”、“超齡規(guī)章”等等,除了清理不及時外,新的制度設(shè)計沒有及時跟進(jìn)也是一個重要原因。其典型例證是1987年國務(wù)院發(fā)布的投機(jī)倒把行政處罰暫行條例,到2007年,該條例已整整“暫行”了20年。在市場經(jīng)濟(jì)時代,該條例所規(guī)定的11種投機(jī)倒把行為,絕大部分都已合法化,“投機(jī)倒把”本身也成了一個極具荒誕感的歷史名詞,因此多年來,社會各界要求廢除該條例的呼聲不斷。然而,對于商業(yè)欺詐等行為,當(dāng)時還缺乏新的替代法規(guī),因此只能繼續(xù)依賴該條例個別“有用”的條款。為了回應(yīng)社會質(zhì)疑,國家工商行政管理局還曾3次表明了該條例仍然適用的立場。

2005年10月,北京發(fā)生了月球村航天科技有限公司販賣月球土地事件,其欺詐行為令一些受害者上當(dāng)受騙。但在合同法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律中都無法找到處罰依據(jù),工商部門最終依據(jù)投機(jī)倒把行政處罰暫行條例所規(guī)定的投機(jī)倒把行為的最后一款:“其他擾亂社會主義經(jīng)濟(jì)秩序的投機(jī)倒把行為”,對涉案公司實(shí)施了處罰。這是“投機(jī)倒把”幾乎銷聲匿跡后,進(jìn)入公眾視野的最新一個案例,當(dāng)時還引發(fā)了一場“‘投機(jī)倒把是否還適用現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活”的行政訴訟。

正因為法規(guī)、規(guī)章等下位法深入社會生活的細(xì)枝末節(jié),因此在很大程度上,其清理難度不僅更甚于法律清理,清理頻率也更為密集。統(tǒng)計表明,改革開放以來,國務(wù)院對法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件先后組織進(jìn)行了10次集中清理或?qū)ｍ椙謇?。其?于2007年開展的最近一次集中清理,是新中國成立以來最為徹底、力度最大的一次清理,在清理過程中,恰逢物權(quán)法出臺,又提出了對與物權(quán)法相抵觸的法規(guī)進(jìn)行清理的要求。正是通過此次清理,火車與其他車輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規(guī)定、投機(jī)倒把行政處罰暫行條例等“超齡法規(guī)”終于正式“退休”。

值得一提的是,此次法律清理最引人注目的亮點(diǎn)是,將59件擬修改的法律,以一攬子“打包”的方式,在一個議案中提出,這與每件法律案單獨(dú)形成議案、分別審議表決的傳統(tǒng)模式形成了鮮明對比。這種立法技術(shù),在西方國家被形象地稱為“包裹立法”。

有專家指出,無論是法律清理,還是“包裹立法”技術(shù),目前都缺乏制度化的規(guī)范和確認(rèn)。因而有必要通過修改立法法或制訂其實(shí)施細(xì)則等方式,盡快填補(bǔ)這一制度盲區(qū),以保障清理活動合法、有序、常態(tài)、高效地運(yùn)行。