我國旅游環(huán)境立法構(gòu)想

羅亞萍

摘 要:隨著物質(zhì)生活的不斷提高,人們越來越追求精神層面的享受,旅游也從少數(shù)人的奢侈生活成為大眾性的活動。隨著參與旅游的人激增,旅游的景區(qū)的過度及不合理開發(fā),許多旅游地區(qū)的自然環(huán)境出現(xiàn)惡化的現(xiàn)象。保護旅游環(huán)境的問題逐漸進入人們的視野。旅游環(huán)境的保護涉及到環(huán)境學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)及政策規(guī)劃等多學(xué)科領(lǐng)域,需要相互協(xié)調(diào)。針對旅游環(huán)境保護的立法卻相應(yīng)滯后,不能滿足旅游環(huán)境保護的嚴(yán)峻形勢,文章對旅游環(huán)境保護的必要性、措施及進路進行分析,提出針對我國旅游環(huán)境保護的立法構(gòu)想。

關(guān)鍵詞:旅游;環(huán)境;自然資源;環(huán)境保護

中圖分類號:D912.6文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1002-2589(2009)23-0144-03

旅游是人類一種高層次的精神文化享受活動,是人類發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。無論何種旅游都離不開其所依托的基礎(chǔ)—環(huán)境。旅游歷史清楚地表明,各地的環(huán)境促就了旅游的誕生和進步,主人區(qū)域的環(huán)境實際上是所有旅游目的吸引力的關(guān)鍵。旅游環(huán)境包括自然環(huán)境和人文環(huán)境。本文所指“環(huán)境”,如未作特別說明,僅指自然環(huán)境,本文的研究也主要針對旅游的自然環(huán)境。

隨著人們的物質(zhì)生活的改善,出行旅游的人數(shù)逐年增長,旅游業(yè)的發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾日顯突出,旅游與環(huán)境的關(guān)系也變得日趨復(fù)雜。旅游環(huán)境保護的問題越來越進入人們的視野,成為環(huán)境學(xué)界、經(jīng)濟學(xué)界、旅游學(xué)界及法學(xué)界關(guān)注的一個焦點。目前我國雖然有一些環(huán)境、資源保護法規(guī),但存在諸多問題,可操作性比較差。隨著旅游與環(huán)境的矛盾的日益突出,如果不加以規(guī)制與防范,“綠色”產(chǎn)業(yè)也會不再綠色,“無煙”工業(yè)也會變得有煙。因此,在構(gòu)建旅游環(huán)境保護的法律體系任重而道遠。

一、旅游與環(huán)境的關(guān)系

環(huán)境是旅游的基礎(chǔ),無論旅游者以什么樣的目的出行,都離不開對藍天碧云、清新空氣、優(yōu)美的景觀的需求。進入現(xiàn)代社會,旅游活動與環(huán)境保護之間的關(guān)系變得復(fù)雜。

(一)旅游與環(huán)境的共生關(guān)系

不少學(xué)者對旅游與環(huán)境保護持樂觀態(tài)度,認為旅游與環(huán)境保護的目標(biāo)是一致的,“旅游和保護之間殷實的戰(zhàn)略能夠為互利提供巨大的潛力,不僅可以保持旅游的增長,還可以保護生物多樣性以及自然環(huán)境的各個組成部分?！盵1]從積極的角度上看,旅游與環(huán)境保護是相互促進的關(guān)系:

1.旅游與生物環(huán)境。從某種程度上說,正是由于具有吸引旅游者的能力,才有眾多野生動物和森林保護區(qū)的建立以及大片景區(qū)得以保存,同時,地方旅游部門、旅行公司和賓館補充了自己的設(shè)施,組織導(dǎo)游帶領(lǐng)的、沿特定路徑的遠足和野營之旅。通過這種方式,原本自己可能無意,或缺乏從事此類活動手段的旅游者,能夠享受到觀賞野生生命、植被和景色。

2.旅游與環(huán)保意識。旅游有助于推廣對環(huán)境的意識、欣賞和關(guān)注。對一些以體驗、探險性質(zhì)的生態(tài)旅游,旅行者更是強調(diào)環(huán)保意識, “除了記憶,不留下任何東西“;“除了照片,不帶走任何東西”。筆者也是在參加了多次戶外運動中,接受了最為樸素的環(huán)保意識。

3.旅游與環(huán)保經(jīng)濟支持。旅游的發(fā)展不但能為環(huán)境保護提供動機,更重要地是為環(huán)保提供經(jīng)濟手段。非洲國家公園和自然保護區(qū)的建立是早期的一個實例,說明認識到了生物多樣性和旅游之間的關(guān)系,以及旅游保護的能力。

(二)旅游與環(huán)境的沖突

如果不妥善處理旅游與環(huán)境的關(guān)系,兩者也會有沖突,“開發(fā)—破壞”、“保護—旅游不能發(fā)展”這樣的矛盾時時存在。

1.從某種程度上看,開發(fā)是對環(huán)境的一種破壞。由于旅游業(yè)是一個新興的產(chǎn)業(yè),目前普遍存在粗放型開發(fā)模式,使得積極的開發(fā)也會帶來破壞。西安秦始皇兵馬俑就是一個典型的例子。[2]因技術(shù)條件限制,兵馬俑一號坑的彩陶已逐漸褪色,失去了往日的光澤。另外,因管理不善,資源地游客涌入量往往超過其承載力,從而給資源本身造成致命的損壞,如北京故宮很多地磚已被踏破磨平,地面下陷,增加了保護、修復(fù)工作的難度。

2.過量的保護,又妨礙了開發(fā)。過量的保護而沒有對資源的開發(fā),就不能體現(xiàn)出資源本身所具有的價值,旅游業(yè)也就得不到發(fā)展。曾經(jīng)有阿拉伯商人要投資興建清凈寺,但因部分學(xué)者強調(diào)應(yīng)保持清凈寺的“原汁原味”而“泡湯”。

二、我國旅游環(huán)境的法律保護的現(xiàn)狀與不足

(一)我國關(guān)于旅游環(huán)境保護的立法現(xiàn)狀

70年代末以來,我國在旅游資源和環(huán)境的開發(fā)、利用、保護方面制定了一系列法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。

1.環(huán)境保護法律。迄今為止,由全國人大或全國人大常委會制定頒布的主要法律有《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《草原法》、《森林法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《野生動物保護法》等。

2.行政法規(guī)和規(guī)章。由國務(wù)院及國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部委制定和頒布的行政法規(guī)主要有《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《自然保護區(qū)條例》、《陸生野生動物保護實施條例》、《野生植物保護條例》、《國家重點保護野生動植物名錄》、《中國珍惜瀕危保護植物名錄》等。

3.地方法規(guī)。各地尤其是旅游資源較豐富,旅游業(yè)較發(fā)達的省的地方立法機關(guān)也結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況制訂了一些地方法規(guī)。有些區(qū)域還針對旅游資源個體領(lǐng)域的差異,分別制定了各種個體資源領(lǐng)域的保護條例,如《云南省西雙版納傣族自治州野生動物保護條例》等。

(二)我國旅游環(huán)境法律存在的問題

1.旅游環(huán)境立法位階較低。雖然目前我國已出臺一些關(guān)于旅游,包括旅游環(huán)境資源保護的法規(guī),以及地方性關(guān)于保護本地區(qū)的旅游資源的地方性法規(guī)。但是,這些法規(guī)也存在著諸多問題:

(1)這些法規(guī)位階都比較低,影響力和規(guī)范作用非常有限。

(2)這些法規(guī)都是針對特定的資源或區(qū)域,彼此之間的協(xié)調(diào)性差,很難形成對旅游環(huán)境保護的有效的體系。

(3)有些法規(guī)原則性比較強,可操作性比較差。

這些都制約著我國旅游環(huán)境保護的發(fā)展,亟需有體系完善、位階更高的法律。

2.現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)不能適應(yīng)旅游環(huán)境保護的需求。傳統(tǒng)的自然資源保護方法,主要考慮的是使各種自然資源從數(shù)量和質(zhì)量方面最大限度地滿足人類的生產(chǎn)和生活要求,充分發(fā)揮其經(jīng)濟效能,但是這種保護忽視了自然資源的環(huán)境屬性。針對旅游對自然資源的特殊需求,應(yīng)有專門的旅游環(huán)境法律法規(guī)加以保護,使旅游業(yè)成為可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè);同時,旅游環(huán)境法律法規(guī)也要與現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)協(xié)調(diào),將傳統(tǒng)的保護方法轉(zhuǎn)為更加注重自然資源的環(huán)境屬性。

3.在監(jiān)督管理體制方面有缺陷。由于自然旅游資源保護工作涉及內(nèi)容的廣泛性和保護方法的綜合性特點,必須要求眾多的國家行政部門都參與其事,無論哪一個單獨的部門都不可能包攬全部自然旅游資源保護工作。我國目前的《環(huán)境保護法》并沒有明確各有關(guān)部門之間的關(guān)系而在其它的自然資源保護法律規(guī)范中,則往往是僅就某一個部門,或者少數(shù)密切相關(guān)部門的監(jiān)督管理權(quán)做出規(guī)定。

4.環(huán)境執(zhí)法方面缺位。目前,執(zhí)法部門的環(huán)保意識普遍淡薄,對環(huán)保持消極、觀望態(tài)度。企業(yè)、旅游行政部門在旅游宣傳上,很少將相關(guān)的環(huán)境保護法律法規(guī)作為宣傳內(nèi)容,很多旅游者從來不知道還有旅游環(huán)境保護的法規(guī),更無從談遵法守法;而且,由于執(zhí)法不嚴(yán),違法成本非常低。

三、旅游環(huán)境立法構(gòu)想

旅游業(yè)的快速發(fā)展,旅游與環(huán)境的矛盾日益尖銳,旅游環(huán)境保護體系的不完善,相關(guān)立法的缺失,將旅游環(huán)境立法推到了桌面上。對于如何構(gòu)建旅游環(huán)境保護法律體系,筆者提出三種方案。

(一)制定旅游法典,其中設(shè)旅游環(huán)境保護篇

目前,推出《旅游法》的呼聲越來越高,并已在全國人大代表會中有審議,《旅游法》的出臺,是勢在必行的事。很多人將旅游業(yè)的規(guī)范寄托在這部法的出臺,有學(xué)者主張《旅游法》應(yīng)包括四個基本內(nèi)容:旅游經(jīng)濟法、旅游民商法、旅游社會法和旅游環(huán)境法。[3]同時,在這部基本法的統(tǒng)領(lǐng)下,構(gòu)建旅游行政法規(guī)、旅游部門規(guī)章、地方性旅游法規(guī)等不同層次與位階的法律制度,形成一套較為完善的旅游法律體系。這樣一種立法構(gòu)想,得到很多學(xué)者的支持,很多人都理想地認為一部《旅游法》的出臺,可以解決所有旅游中出現(xiàn)的各種問題。但是,旅游是一個具有交叉學(xué)科的邊緣性科學(xué),法律制度既涉及國家的宏觀調(diào)控、旅游發(fā)展規(guī)劃、國家行政部門對旅游企業(yè)的行為的規(guī)制;也包括旅游企業(yè)的競爭關(guān)系旅游企業(yè)與消費者(旅游者)之間的民事關(guān)系;還包括旅游環(huán)境保護等社會公共問題。在一部法里將上述如此眾多又差異如此之大的內(nèi)容囊括,勢必成為一個難以把握重點的大雜燴,靠一部法規(guī)范有關(guān)旅游的方方面面的目標(biāo)很難得到實現(xiàn)。

(二)修改《環(huán)境保護法》,制定專門針對旅游環(huán)境的特殊保護制度

目前的環(huán)境保護法律體系,重在保護自然資源對人們生活與生產(chǎn)的需求,很少考慮到其作為旅游的要素加以保護。而且,目前的環(huán)境保護法多針對不同的資源制定各自獨立的法規(guī),比較少針對旅游環(huán)境進行綜合協(xié)調(diào)地加以規(guī)范。

而旅游對各種資源有特定的需求,其標(biāo)準(zhǔn)也與滿足生活、生產(chǎn)的需要不同。例如,目前學(xué)界越來越重視對各旅游區(qū)的承載力的研究。所謂旅游承載力,是指在自然環(huán)境沒有出現(xiàn)不可接受的變化和游客體驗質(zhì)量沒有出現(xiàn)不可接受的降低情況下,特定景區(qū)的游客人數(shù)最大值,[4]它是旅游環(huán)境質(zhì)量的重要指標(biāo)。在目前現(xiàn)有的立法中,可以考慮將旅游環(huán)境的承載力問題納入其中,將此項制度法制化,規(guī)范化,成為指導(dǎo)旅游管理部門的監(jiān)管的一個重要指標(biāo)。

但是,對現(xiàn)行法規(guī)進行較大幅度的修改,一來會影響法律的穩(wěn)定性;二來成本很高,特別是要與原法律條文的相互協(xié)調(diào),是件很困難的事情。

(三)制定專門的旅游環(huán)境保護法,對具體不同的旅游環(huán)境保護制定法律規(guī)范

旅游環(huán)境保護是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及到空氣、水、海洋、森林、土地、草原等各項資源,對于不同類型的旅游,對資源的需求也有所不同。根據(jù)智謀超前原則補充制定相關(guān)的資源環(huán)境法律法規(guī),填補領(lǐng)域空缺,理順現(xiàn)有規(guī)范的關(guān)系,消除矛盾,以旅游資源和環(huán)境保護為中心思考點,完善整體框架。針對旅游環(huán)境保護的特殊性及復(fù)雜性,應(yīng)制定專門的《旅游環(huán)境保護法》,以此為旅游環(huán)境保護的法典,再針對特殊資源及特定旅游環(huán)境制定相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī),形成一套旅游環(huán)境的法律保護體系。憑此思路,這一立法的設(shè)計框架如下:

首先,旅游環(huán)境規(guī)劃法。一個系統(tǒng)的旅游環(huán)境保護應(yīng)當(dāng)有一個完善的整體規(guī)劃做統(tǒng)領(lǐng)。目前很多景區(qū)管理混亂,開發(fā)過度,甚至有在旅游景區(qū)內(nèi)進行開山、建電站等與旅游完全相背的行為,就在于缺少旅游規(guī)劃,不能很好協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展與開發(fā)、發(fā)展旅游與發(fā)展工業(yè)的關(guān)系。

其次,旅游資源環(huán)境保護范圍。旅游資源包括自然風(fēng)景旅游資源和人文景觀旅游資源,在這里,我們主要是針對自然風(fēng)景旅游資源,包括:高山、峽谷、森林、火山、江河、湖泊、海灘、溫泉、野生動植物、氣候等,可歸納為地貌、水文、氣候、生物四大類。

再次,組織法。即管理機構(gòu),社會團體的權(quán)利義務(wù)和作用。應(yīng)明確旅游環(huán)境的管理部門,避免造成幾頭不管的狀況。另外,隨著公民社會意識的加強,越來越多的公益性組織加入到環(huán)境保護的隊伍中,如中華環(huán)境保護基金會、北京地球村、“綠色之星”廢電池志愿者服務(wù)隊、保護國際等,他們是旅游環(huán)保中非常重要的一支力量,在立法中應(yīng)給予公益性的環(huán)保組織明確的法律地位,與政府管理部門相互配合,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。

第四,開發(fā)保護程序與保證實施采取的措施。應(yīng)該改變目前環(huán)境立法原則太強而操作性較弱的缺陷,制定詳盡的、可操作性的開發(fā)程序及措施。要保證旅游開發(fā)是在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上進行的,具體應(yīng)包括環(huán)境保護與污染防治的基本制度。最后,要有對違法者的制裁措施,否則,很難在制度上保證旅游環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

第五,與國際保護接軌。環(huán)境問題是全球整體性的問題。它具有全方位、全因子、整體問題與局部問題交叉和互助促進、既有當(dāng)前癥狀又有滯后效應(yīng)等特點。這些特點決定了它的解決不是任何一個國家單槍匹馬能夠單獨勝任的,必須全球攜起手來?！堵?lián)合國憲章》是環(huán)境保護國際合作的綱領(lǐng)性文件,除此之外,國際社會已簽署了35種國際環(huán)境公約。這些國際公約既是人類在環(huán)境保護領(lǐng)域國際合作的成果,也是以后在環(huán)保領(lǐng)域的法律依據(jù)。我國的旅游環(huán)境保護立法也要注意與國際環(huán)境保護接軌,這既是進行有效的國際合作的基礎(chǔ),同時也可以吸收借鑒國際先進經(jīng)驗和知識。

參考文獻:

[1]張補宏,伍卓深.構(gòu)建和完善我國旅游立法體系的若干探討[J].廣東商學(xué)院學(xué)報,2008,(6):75.

[2]張進福.旅游資源開發(fā)和保護的辯證關(guān)系探析[J].北京第二外國語學(xué)院學(xué)報1999,(4):56.

[3]張補宏,伍卓深.構(gòu)建和完善我國旅游立法體系的若干探討[J].廣東商學(xué)院學(xué)報,2008,(6):75-76.

[4]張文海,劉佳.旅游環(huán)境承載力研究進展[J].生態(tài)經(jīng)濟,2008,(5):81.

Suggestions for Legislation on Environment Protection in Tourism in China

Luo Yaping

(Xingjian College Guangxi University, Nanning, Guangxi, 53005)

Abstract:With improving material life of the general public, we are increasingly pursuing the enjoyment on a spiritual level. This has promoted tourism from a luxury of minority to a popular activity. So the problem of protecting the environment in tourism has come to our attention.

Protection of tourism environment involves environmental studies, management science, law and policy planning, etc, and all these fields need coordination in order to work effectively. Among those, legislation in protection of tourism environment is comparatively lagging and cannot effectively cope with the current serious situation. This paper is aimed at addressing such situation, analyzing the needs, methods and path, and then making suggestions for legislation of environmental protection in Chinas tourism industry.

Key Words:Tourism Environment, Natural Recourses, Environmental Protection

(責(zé)任編輯/石銀)