從制度嵌入到制度內(nèi)生

王　濤　趙　春

繼包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之后,在體制結(jié)構(gòu)最末端、政府介入最薄弱的節(jié)點(diǎn)上,群眾的意愿與基層的智慧催生出了“村民自治”。在穩(wěn)健改革背景下,中國共產(chǎn)黨迅速跟進(jìn),設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)了農(nóng)村新的政治發(fā)展,村級(jí)自治的輪廓逐漸明晰。其間,黨組織在農(nóng)村治理中所起的核心作用毋庸置疑。但依賴制度安排、依賴行政權(quán)力的痼疾,仍然困擾著村級(jí)自治中黨的基層組織建設(shè)。

在新形勢下,如何在村級(jí)自治的架構(gòu)下,更好地調(diào)整國家利益與農(nóng)民利益、城市居民利益與鄉(xiāng)村農(nóng)民利益、鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益集團(tuán)與農(nóng)民利益集團(tuán)、城市化過程中眼前利益與長遠(yuǎn)利益之間的利益博弈,如何更好地設(shè)計(jì)農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化利益的表達(dá)機(jī)制,考驗(yàn)著執(zhí)政黨的智慧。

一、洞見:外在制度過密與效能缺失的困境

20世紀(jì)80年代后,我們黨推動(dòng)的高密度的制度投入,并沒有杜絕農(nóng)村社會(huì)中黨組織監(jiān)管角色虛化、服務(wù)功能僵化和干部建設(shè)弱化的問題,反而有愈演愈烈之勢。

監(jiān)管角色虛化。黨推出的“鄉(xiāng)政村治”、“村務(wù)公開”、“村賬鄉(xiāng)管”等制度并沒有解決村級(jí)自治過程中對(duì)基層黨組織自身監(jiān)管缺乏的問題,突出地表現(xiàn)在村級(jí)財(cái)務(wù)方面。村級(jí)財(cái)務(wù)管理規(guī)章粗疏、村級(jí)會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重失真,個(gè)別黨員干部或貪污土地補(bǔ)償款、或私分集體資產(chǎn)、或者是截留國家下?lián)芸钗?腐敗案件日益增多。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì),在當(dāng)前查處的基層違紀(jì)違法案件中,村官占據(jù)了案件數(shù)量的70%以上,這無疑嚴(yán)重?fù)p害了黨在農(nóng)民中的形象,由村官腐敗引發(fā)的群眾信訪已占農(nóng)村信訪總量的50%以上。①以廣東省為例,該省紀(jì)委副書記趙振華披露,2007年以來廣東省查辦農(nóng)村基層黨員干部違紀(jì)違法案件3223件、3402人,約占全省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案總數(shù)的45.4%。②腐敗問題滋生,傷害到黨的基層組織在村民中的凝聚力,成為社會(huì)穩(wěn)定和諧以及新農(nóng)村建設(shè)的隱患。

服務(wù)功能僵化。和城市市民享受的公共服務(wù)相比,農(nóng)村公共服務(wù)和產(chǎn)品具有典型的效用不可分割性、非排他性和非競爭性,尤其需要黨的基層組織發(fā)揮自身均衡、高效服務(wù)的調(diào)節(jié)、統(tǒng)籌功能。由于我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給傳統(tǒng)的自上而下、多管道、多層級(jí)的供給機(jī)制、基層政府財(cái)力的不足以及農(nóng)民本身存在的文化特質(zhì)等原因,現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制仍然存在供給效率低下、總體不足、結(jié)構(gòu)失衡的問題。③在這個(gè)問題上,黨的基層組織往往受制于制度架構(gòu),難于有效發(fā)揮替代、補(bǔ)償功能和救濟(jì)作用。以全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)重慶市為例,當(dāng)?shù)卣噲D通過制度介入,統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化,為九龍坡區(qū)選擇“退出宅基地使用權(quán),退出土地承包經(jīng)營權(quán)”的“農(nóng)民變市民”路徑。但是12種“外生”的配套制度并沒有帶來農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦臒岢?當(dāng)?shù)攸h組織的上下聯(lián)通、動(dòng)員調(diào)劑功能沒有體現(xiàn),以致于2008年當(dāng)?shù)卣ぷ鲌?bào)告中出現(xiàn)要“更加注重群眾意愿”的微妙評(píng)價(jià)。

干部建設(shè)弱化。高度重視農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。盡管黨中央早就一再出臺(tái)文件強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè),各地黨委也先后建立了人才儲(chǔ)備制度,采取選派縣市年輕干部到鄉(xiāng)村任職等多種措施,但與各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要相比,各地農(nóng)村基層黨員干部隊(duì)伍建設(shè)仍嚴(yán)重滯后,年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)等均亟待改善。在2005年前后,得改革發(fā)展風(fēng)氣之先的珠三角東莞地區(qū),當(dāng)?shù)?9.8%的村委成員文化程度在高中以下,擁有巨大實(shí)力的村級(jí)組織發(fā)展后繼乏力。當(dāng)?shù)攸h委啟動(dòng)“十百千萬”干部下基層駐村工程,前后選派駐村干部2202名深入基層,但“永久牌”農(nóng)村黨員干部隊(duì)伍建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。即便是地處長三角地區(qū)的寧波市,2007年的調(diào)研顯示,村黨支部書記50歲以上的占到33.3%,高中及其以下文化程度占到85.3%,多數(shù)屬于經(jīng)驗(yàn)型的干部,應(yīng)對(duì)新問題、學(xué)習(xí)新本領(lǐng)的能力普遍偏低。④

總的看來,村民自治啟動(dòng)之后,各級(jí)黨委相繼出臺(tái)了大量的文件法規(guī)和政策規(guī)定,通過政權(quán)管道,自上而下地以制度安排的方式逐層傳導(dǎo)到基層。這個(gè)構(gòu)建過程反映出行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化領(lǐng)域的全面滲透和高度整合。村級(jí)自治并不具有明顯的內(nèi)在的創(chuàng)造性特征,更多的是行政權(quán)力自治政策的輸入、外在制度設(shè)計(jì)的產(chǎn)物,這使得基層黨組織更多地成為外在制度的執(zhí)行者。這種角色的錯(cuò)位帶來功能的沖突,最終導(dǎo)致基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)、規(guī)制功能的弱化、虛化,甚至導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)黨群關(guān)系不和諧,黨的基層組織動(dòng)員能力被削弱。

二、篤行:內(nèi)生制度培植與效能救濟(jì)的實(shí)踐

黨的十七屆三中全會(huì)提出“完善黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制和方式方法”,作為新形勢下最廣泛的民主政治實(shí)踐,黨要致力于內(nèi)生制度建設(shè)、避免行政力量設(shè)計(jì)強(qiáng)制性變遷、逐漸擺脫對(duì)行政介入的依賴。通過“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”等活動(dòng),創(chuàng)新黨的基層組織建設(shè),承載各種外在制度,拓展內(nèi)生性制度的生長空間,是黨在新時(shí)期加速建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要思路。

(一)關(guān)愛與引領(lǐng)相結(jié)合,把握培植內(nèi)生制度的設(shè)計(jì)原則。在農(nóng)村自治生態(tài)中,村民的“保護(hù)性需求”與“自發(fā)性參與”并存,成為黨開展基層組織建設(shè)必須思考的現(xiàn)實(shí)。⑤

一方面,相對(duì)弱勢的農(nóng)民基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等安全感問題,其保護(hù)性需求將長期存在。⑥這會(huì)誘使豐富的行政資源密集介入,同時(shí)刺激固有的行政管道愈加強(qiáng)勢。就黨的基層組織建設(shè)而言,從政治介入的角度考慮,黨要高度警惕“父愛主義”式全能主義運(yùn)作理念;⑦從政黨政治的角度考慮,黨要高度警惕基層組織建設(shè)及其活動(dòng)形成對(duì)權(quán)力的“路徑依賴”?？傊?黨的基層組織建設(shè)“臻于善治”的內(nèi)核之一就是要擺脫對(duì)行政權(quán)力的依賴。

另一方面,隨著村級(jí)自治實(shí)踐日益深入、資訊日益公開透明,農(nóng)民權(quán)利和利益意識(shí)開始覺醒、政治參與要求逐漸增多。這既會(huì)沖擊目前狹窄的農(nóng)民政治訴求渠道,又刺激農(nóng)民通過非制度化管道參與政治。對(duì)于黨的基層組織建設(shè)而言,既要注意拓寬村民政治參與的制度性空間,還要注意引領(lǐng)村民非制度化的政治參與活動(dòng)。

換言之,如何既滿足村民的保護(hù)性需求、又能引導(dǎo)村民的自發(fā)性參與,如何既規(guī)避對(duì)行政權(quán)力的依賴、又善用制度安排的資源,是黨開展基層組織建設(shè)必須回答的新難題,答案就是黨中央推行的“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”等基層組織創(chuàng)新活動(dòng)。

(二)引導(dǎo)與指導(dǎo)相結(jié)合,夯實(shí)內(nèi)生制度的組織基礎(chǔ)。組織建設(shè)是帶動(dòng)黨建工作的著力點(diǎn)。以“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”活動(dòng)為例,它是打通城鄉(xiāng)黨組織、單位和部門黨組織的橫向關(guān)系、溝通上下級(jí)黨組織縱向關(guān)系的關(guān)鍵。與其他的制度設(shè)計(jì)相比,“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”突出主體性和實(shí)踐性、突出“聯(lián)”和“創(chuàng)”,既確定明晰的目標(biāo)指向,又給予寬松的創(chuàng)新環(huán)境,既利用行政權(quán)力資源,又著重激活非行政性資源。

鼓勵(lì)創(chuàng)新,基層組織建設(shè)向生產(chǎn)領(lǐng)域延伸。農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后,農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生活獨(dú)立性增強(qiáng)而組織性下降,在市場經(jīng)濟(jì)中日趨邊緣化;同時(shí)黨的基層組織活動(dòng)與群眾經(jīng)濟(jì)生活隔閡日益增大,造成組織向心力弱、流動(dòng)黨員管理難、后備力量少等問題日益突出。黨的基層組織通過創(chuàng)新“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”等活動(dòng),緊扣服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)中心,把黨的基層組織輻射到農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生活中去,在上級(jí)黨組織的支持下擺脫行政管理的依賴,在產(chǎn)業(yè)組織中加強(qiáng)組織建設(shè),給農(nóng)民以實(shí)實(shí)在在的利益,同時(shí)增強(qiáng)組織自身的活力。

各地黨委高度重視發(fā)揮基層黨支部的作用,以各類新社會(huì)組織催化村企合作。以徐州市為例,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),該市村黨組織引領(lǐng)創(chuàng)辦各類農(nóng)合組織955個(gè),村黨員、干部個(gè)人引領(lǐng)創(chuàng)辦各類農(nóng)合組織826個(gè),建成“農(nóng)合組織+黨組織+黨員+農(nóng)戶”聯(lián)合體1600多個(gè),帶動(dòng)大批農(nóng)戶走上共同致富發(fā)展之路,同時(shí)農(nóng)合組織成為培養(yǎng)黨員干部的實(shí)踐基地。在各級(jí)黨組織的大力扶持下,江蘇全省發(fā)展專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村社區(qū)股份合作社三大經(jīng)濟(jì)合作組織15404個(gè),輻射522.3萬戶、占農(nóng)戶總數(shù)的35.2%,⑧使得江蘇省農(nóng)村出現(xiàn)的新社會(huì)組織不僅沒有成為黨建工作的薄弱點(diǎn),反而成為鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的新增長點(diǎn)。成都市新都區(qū)黨委結(jié)合實(shí)際,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)組織建黨的工作,把支部建在產(chǎn)業(yè)鏈上、建立在重大項(xiàng)目中、建立在專業(yè)協(xié)會(huì)里,在各級(jí)黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下,該區(qū)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社組織總數(shù)達(dá)到161家,年產(chǎn)值50萬元、年銷售收入10萬元以上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織413家,聯(lián)結(jié)帶動(dòng)農(nóng)戶面達(dá)73%;該區(qū)黨的基層組織隨著產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展而延伸,隨著經(jīng)濟(jì)生活的開展而運(yùn)作。⑨

善用資源,基層組織建設(shè)向生活空間覆蓋。村級(jí)自治體制中,黨組織缺少覆蓋村民生活空間的有效平臺(tái)和手段,使得自治狀態(tài)下的村民生活出現(xiàn)原始化傾向和依賴行政權(quán)力的問題。通過“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”等活動(dòng),加速建設(shè)農(nóng)村社區(qū),可以構(gòu)建以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、資源共享的基層黨建工作新格局的建設(shè)平臺(tái),黨的基層組織既可以達(dá)到培養(yǎng)、提高農(nóng)民自治素養(yǎng)的目標(biāo),又可以提高黨組織自身吸引力與凝聚力。山東省有35個(gè)縣(市、區(qū))被確定為全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣(市、區(qū)),各地黨委因地制宜,探索形成了三種社區(qū)建設(shè)模式。以“蘭山模式”為例,該模式就是大膽創(chuàng)新基層組織建設(shè),鼓勵(lì)政府部門與農(nóng)村社區(qū)結(jié)對(duì)幫扶,成為既敢于創(chuàng)新、又善于利用現(xiàn)有體制資源的成功試點(diǎn)。當(dāng)?shù)攸h委不僅善于尊重民意,而且能夠迅速跟進(jìn),傾力支持,把建立部門單位與農(nóng)村社區(qū)結(jié)對(duì)幫扶作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要抓手,充分發(fā)揮各個(gè)職能部門在政策、信息、資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢,加大財(cái)政投入資金力度。正是在當(dāng)?shù)攸h委的支持下,蘭山區(qū)投資200多萬元,建立了該區(qū)首家農(nóng)村社區(qū)群眾工作站——棗溝頭鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)群眾工作站,下設(shè)“社區(qū)服務(wù)、信訪接待、綜治調(diào)解、社區(qū)文化”四大中心,創(chuàng)新了黨的基層組織活動(dòng)陣地?！疤m山模式”的特色還在于,當(dāng)?shù)攸h委善于釋放現(xiàn)有的體制資源,填充社區(qū)服務(wù)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容,以區(qū)供銷社農(nóng)村服務(wù)連鎖超市為依托,建立村級(jí)農(nóng)資連鎖店和農(nóng)資服務(wù)站200余家,為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),讓農(nóng)民切切實(shí)實(shí)得到了實(shí)惠,增強(qiáng)了黨的基層組織感召力。

(三)誘致與規(guī)訓(xùn)結(jié)合,推進(jìn)內(nèi)生制度的隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)黨員隊(duì)伍建設(shè)是黨的基層組織建設(shè)的關(guān)鍵,也是“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”能夠大顯身手的著力點(diǎn)。在“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”的剛性制度要求下,現(xiàn)有的黨員干部培養(yǎng)機(jī)制高度重視基層后備干部、尤其是村級(jí)干部的培養(yǎng)。

黨的各級(jí)組織要充分重視“誘致”的作用。一是加速“大學(xué)生村官”計(jì)劃。選聘大學(xué)生到村里鍛煉,改善干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu),是黨中央推出的一項(xiàng)戰(zhàn)略性決策。各級(jí)黨組織可以利用“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”等活動(dòng)載體,抓緊出臺(tái)配套措施,因地制宜地設(shè)計(jì),“關(guān)心大學(xué)生‘村官的成長成才,著力構(gòu)建大學(xué)生‘村官工作長效機(jī)制,努力使大學(xué)生‘村官下得去、待得住、干得好、流得動(dòng)”。重慶市委在這方面走到了前面,大膽地采取“壓擔(dān)子”、“保待遇”、“給前途”等配套措施,使得黨委系統(tǒng)可利用的資源空前豐富,充分體現(xiàn)了各級(jí)黨組織聯(lián)動(dòng)的高效,該市南岸區(qū)拿出海棠溪街道辦事處副主任等處級(jí)職位,直接面向基層進(jìn)行招考,無疑是實(shí)踐的先行者。二是推進(jìn)村級(jí)干部的養(yǎng)成制度?！耙淮逡幻髮W(xué)生計(jì)劃”是激活村級(jí)現(xiàn)有人才的重要制度。以長沙市為例,從2006年開始大力實(shí)施“一村一名大學(xué)生計(jì)劃”,招收了2100余名農(nóng)村基層現(xiàn)職和后備干部、專業(yè)戶和科技致富帶頭人等培育成“鄉(xiāng)土大學(xué)生”,這些措施既為長沙的新農(nóng)村建設(shè)提供了強(qiáng)大的人才支撐,同時(shí)也優(yōu)化了黨的人才隊(duì)伍建設(shè)。

黨的基層組織要明確制度“規(guī)訓(xùn)”的指向。監(jiān)督機(jī)制的缺乏同樣困擾著黨的基層組織建設(shè),無法實(shí)施監(jiān)督職能的黨的基層組織往往容易失去群眾信任?！叭?jí)聯(lián)創(chuàng)”等制度著重強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)的責(zé)任關(guān)聯(lián)機(jī)制,無疑為上級(jí)黨組織加強(qiáng)對(duì)基層組織的領(lǐng)導(dǎo)、完善基層黨組織監(jiān)督體系提供了創(chuàng)新空間。四川綿陽市涪城區(qū)在這個(gè)方面已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。首先是整合已有制度,涪城區(qū)大膽地將村級(jí)公開監(jiān)督小組、民主理財(cái)小組和黨員議事會(huì)、村民代表議事會(huì)等具有監(jiān)督職能的村級(jí)配套組織進(jìn)行歸口整合,集中監(jiān)督資源、降低監(jiān)督成本,明確監(jiān)督對(duì)象和主體。其次是創(chuàng)新監(jiān)督主體,建立村(社區(qū))監(jiān)委會(huì),探索村(居)黨支委會(huì)、村(居)委會(huì)、監(jiān)委會(huì)“三會(huì)”并駕齊驅(qū)的運(yùn)行機(jī)制。在完善村(社區(qū))民主決策、民主管理、民主監(jiān)督上作出了大膽嘗試。再次是健全監(jiān)督機(jī)制,確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨(工)委和村(社區(qū))黨組織雙重領(lǐng)導(dǎo)村(社區(qū))監(jiān)督委員會(huì)的工作模式,實(shí)施“三向監(jiān)督”制度,實(shí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、群眾三向互動(dòng)監(jiān)督,建立黨支部、村委會(huì)向監(jiān)委會(huì)報(bào)告工作制度,建立監(jiān)委會(huì)質(zhì)詢、巡查、審核、公開、聽證等系列制度。這種“看得見”、“管得住”的基層監(jiān)督機(jī)制及其創(chuàng)新思路,無疑值得各地借鑒。

透過上述的實(shí)證分析不難發(fā)現(xiàn),通過解難題拓寬黨建思路,通過打基礎(chǔ)加強(qiáng)組織建設(shè),通過抓關(guān)鍵開展隊(duì)伍建設(shè),不僅是“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”等活動(dòng)提高黨的執(zhí)政能力、增強(qiáng)基層組織建設(shè)活力的著力點(diǎn),而且可以取得推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高村民自治素養(yǎng)的多重效果。從這個(gè)意義上說,“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”活動(dòng)實(shí)質(zhì)上就是黨在新時(shí)期的制度創(chuàng)新和實(shí)踐。黨的各級(jí)組織要以三級(jí)聯(lián)創(chuàng)為載體統(tǒng)籌制度資源,在農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)鏈上建立組織,覆蓋村民的生活與生產(chǎn)空間,推行參與式民主,提高村民自治素養(yǎng),促進(jìn)村級(jí)自治良性成長,使黨發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用。

三、證成:政黨善治的理論及其實(shí)踐指向

善治是黨在有限理性前提下秉持審慎原則的一種活動(dòng)狀態(tài)、一種運(yùn)作機(jī)制,是黨組織注重培養(yǎng)非行政影響力,善用行政資源卻又能擺脫行政依賴的領(lǐng)導(dǎo)智慧,是挖掘黨建新資源、開拓黨建新領(lǐng)域、解決黨建新難題的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù),村級(jí)自治從誕生之日起,就體現(xiàn)了我黨善治的特征。

善治的理論前提是黨要秉持“有限理性”的理念,充分尊重、發(fā)揮基層自身的創(chuàng)造性。有限理性指向?qū)徤髟瓌t?！皩徤?Prudence),在政治領(lǐng)域中則是首要的美德;審慎將領(lǐng)導(dǎo)我們?nèi)ツS某些有限的計(jì)劃(這些計(jì)劃不符合抽象觀念表現(xiàn)出來的充分的完美性),而不會(huì)引導(dǎo)我們?nèi)ゴ罅ν菩袩o限完美的計(jì)劃?！雹庥邢蘩硇缘睦砟顚⑹沟命h自身活動(dòng)不會(huì)堅(jiān)持父愛主義,不會(huì)依賴行政權(quán)力,有限理性的理念使得黨致力于尋找實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論設(shè)計(jì)的均衡點(diǎn)?！疤m山模式”就是黨組織尊重基層創(chuàng)造性的經(jīng)典。

村級(jí)自治作為民主的最大實(shí)踐,“永遠(yuǎn)處于尚待改進(jìn)的狀態(tài),而改進(jìn)的過程是永遠(yuǎn)也不會(huì)完成的”{11},無論是行政權(quán)力、黨組織自身抑或強(qiáng)勢的領(lǐng)導(dǎo)者自身,對(duì)村級(jí)自治建設(shè)環(huán)境的認(rèn)知以及對(duì)自身認(rèn)知、把握能力都是有限的,組織在行政與管理中也只能追求滿意的標(biāo)準(zhǔn),而不可能是最優(yōu)的價(jià)值。

善治的活動(dòng)原則是黨堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)的基本原則,充分調(diào)動(dòng)、利用制度自身的實(shí)踐性。有限理性意味著對(duì)實(shí)踐及其價(jià)值的認(rèn)同。黨的十七屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)”,是黨臻于善治的理論保證。一切從實(shí)際出發(fā),從運(yùn)作機(jī)制及其原則上說,就是要審慎,要善于利用已有的政治資源、善于駕馭現(xiàn)有的制度格局,從運(yùn)作過程上說,就是要“在權(quán)力的行使上自加限制”,要認(rèn)識(shí)到尊重現(xiàn)實(shí)、善于妥協(xié)的重要性。{12}“重慶模式”就是當(dāng)?shù)厥形朴靡延姓钨Y源加速制度創(chuàng)新、推進(jìn)制度實(shí)踐的示范,而且如果沒有重慶市委的支持,南岸區(qū)的制度實(shí)踐只能無疾而終。這種善治的制度創(chuàng)新思路和實(shí)踐的藝術(shù),就黨的基層組織建設(shè)自身而言,有兩個(gè)層面的借鑒價(jià)值,一方面是要尊重村級(jí)自治的原生態(tài),黨的基層組織建設(shè)要適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際,要承認(rèn)體制強(qiáng)制性、經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)性、文化異己性,要打破“教條主義和形式主義”;另外一個(gè)方面就是要懂得“容忍不守成規(guī)”,并在制度層面上鼓勵(lì)、扶持、幫助基層自主創(chuàng)新,{13}這就是“善治”在黨的基層組織建設(shè)中的核心內(nèi)容。

善治的運(yùn)作方式是參與式的民主(Participatory?搖democracy)原則,充分鼓勵(lì)、支持群眾自身的能動(dòng)性?！懊裰魇且环N社會(huì)管理體制,在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策?！眥14}通過制度平臺(tái)保障村民的監(jiān)督實(shí)踐,提高其民主參與的意識(shí)及其能力,是黨的基層組織建設(shè)及其活動(dòng)服務(wù)村級(jí)自治大局的要害。換言之,“民主決定于參與”。要降低監(jiān)督的組織成本、要消化龐大的自治壓力,在制度及其路徑一定的情況下,就必須利用每一個(gè)成員的作用。參與式的民主還體現(xiàn)在內(nèi)生組織的參與和內(nèi)生的參與式的管理制度,通過精密的管理與組織來調(diào)動(dòng)每一個(gè)組織以及成員的積極性。

實(shí)踐表明,大量的外生性制度嵌入,使得村級(jí)自治和黨的基層組織活動(dòng)自身都出現(xiàn)了嚴(yán)重的“行政依賴癥”。依托“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”等活動(dòng)載體,通過黨組織的聯(lián)動(dòng)和制度化的建設(shè),既加強(qiáng)了干部隊(duì)伍又培養(yǎng)了現(xiàn)代國民,既壯大了組織力量又服務(wù)了農(nóng)村發(fā)展。在新時(shí)期,各級(jí)黨組織通過創(chuàng)新“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”等活動(dòng)加速村民自治的建設(shè),無疑將是中國共產(chǎn)黨善治的最佳試驗(yàn)田之一。

注釋:

①陳曉英:《治“村官腐敗病”立法、司法要雙管齊下》,《法制日?qǐng)?bào)》,2008年10月21日,第8版。

②吳冰:《農(nóng)合、低保資金需重點(diǎn)“盯防”》,《人民日?qǐng)?bào)》,2008年11月20日,第10版。

③胡洪曙:《中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度分析與改革路徑研究》,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué),2006年。

④馬山水:《新農(nóng)村建設(shè)中的村干部隊(duì)伍及工作狀況調(diào)查與思考》,《寧波大學(xué)學(xué)報(bào)》,2008年3月,第21卷第2期。

⑤陳厥祥、余雪華、盧美芬:《試論“寧波幫”與寧波同鄉(xiāng)會(huì)組織》,《寧波大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文科學(xué)版),2000年第3期。

⑥(美)J·C·斯科特:《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué):東南亞的反叛與生存》,譯林出版社,2001年版。

⑦Gerald?搖Dworkin:《Moral?搖paternalism》,《Law?搖

and?搖Philosophy》2005,(24)。

⑧蘇政辦發(fā)(2008)66號(hào):《省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)省政府2008年50項(xiàng)重點(diǎn)工作上半年進(jìn)展情況通報(bào)的通知》,2008年7月24日。

⑨屈建宏:《新都區(qū)區(qū)政府工作報(bào)告》,成都市新都區(qū)第十六屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議會(huì)議材料,2008年1月6日。

⑩(英)柏克:《自由與傳統(tǒng)——柏克政治論文選》,商務(wù)印書館,2001年版,第304頁。

{11}{13}{14}(美)科恩:《論民主》,商務(wù)印書館,1988年版,第40、188—190、10頁。

{12}(美)德沃金:《論合法性與法治》,《認(rèn)真對(duì)待人權(quán)》,廣西師范大學(xué)出版社,2003年版,第15頁。

作者系中國延安干部學(xué)院教學(xué)科研部教師,復(fù)旦大學(xué)歷史學(xué)博士;中國延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部編輯。

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