奧巴馬外交團隊：“旋轉(zhuǎn)門”的解讀

祁懷高

“旋轉(zhuǎn)門”是指個人在政府部門和私營部門之間雙向轉(zhuǎn)換角色、穿梭交叉任職的制度和現(xiàn)象?！靶D(zhuǎn)門”現(xiàn)象廣泛存在于各國政府部門，在美國表現(xiàn)得最為明顯。

穿過“旋轉(zhuǎn)門”的奧巴馬外交團隊

在奧巴馬外交團隊的高官中，除了國務(wù)卿希拉里上任前是參議員外，其他人都有過“旋轉(zhuǎn)門”的經(jīng)歷。

國防部長羅伯特·蓋茨曾兼任數(shù)家私營企業(yè)董事；擔任國家安全顧問的前海軍陸戰(zhàn)隊上將瓊斯曾擔任過波音和雪佛龍等大公司董事；接掌國家情報總署的前海軍上將布萊爾曾為F-22戰(zhàn)斗機項目分包商EDO公司的董事，并擔任美國智庫“國防分析協(xié)會”的主席。而美國駐聯(lián)合國大使賴斯則擔任過美國著名智庫布魯金斯學(xué)會的高級研究員。

國務(wù)院作為美國政府外交政策的“設(shè)計者”和“執(zhí)行者”，更是“旋轉(zhuǎn)門”的“集中區(qū)”。副國務(wù)卿、次國務(wù)卿、助理國務(wù)卿中有多人通過“旋轉(zhuǎn)門”轉(zhuǎn)入國務(wù)院之前，在美國智庫、大學(xué)從事美國外交和國際問題的研究，比如擔任布魯金斯學(xué)會、卡內(nèi)基國際和平基金會、林登·約翰遜公共政策學(xué)院、約翰·霍普金斯大學(xué)等機構(gòu)的高級研究員和研究項目主任。

門里門外穿梭忙的副國務(wù)卿斯坦伯格

奧巴馬外交團隊中，穿過“旋轉(zhuǎn)門”次數(shù)最多、最為典型的當屬美國副國務(wù)卿詹姆斯·斯坦伯格了。從1977年至今，斯坦伯格已經(jīng)有五次從“旋轉(zhuǎn)門”轉(zhuǎn)進轉(zhuǎn)出的經(jīng)歷了。

斯坦伯格第一次穿過“旋轉(zhuǎn)門”是在1977年，時年24歲的他擔任了當時美國衛(wèi)生、教育和福利部部長助理的特別助手，此時的斯坦伯格還是一名學(xué)生，正在耶魯大學(xué)法學(xué)院攻讀博士學(xué)位。1978年，年僅25歲的斯坦伯格獲得了耶魯大學(xué)法學(xué)院的博士學(xué)位。1979年，斯坦伯格擔任了美國總檢察長的特別助理。1981年，擔任美國參議院勞工和人力資源委員會的少數(shù)黨法律顧問。此后，還成為了愛德華·肯尼迪參議員在參議院軍事委員會的首席助手。

斯坦伯格第二次穿過“旋轉(zhuǎn)門”是在1985年，這一次他選擇了一家著名智庫——英國倫敦國際戰(zhàn)略研究所，成為該所研究美國戰(zhàn)略政策的高級研究員。三年后，斯坦伯格轉(zhuǎn)任美國著名智庫——蘭德公司，擔任高級分析員。

斯坦伯格第三次穿過“旋轉(zhuǎn)門”是在1993年，這一次他效力于克林頓政府達八年之久。1993年～1994年，他擔任主管情報研究局的副助理國務(wù)卿，1994年～1996年擔任國務(wù)院辦公室主任與國務(wù)院政策規(guī)劃司司長，1996年～2000年擔任克林頓總統(tǒng)的國家安全事務(wù)副助理，成為克林頓政府時期外交團隊的重要一員。

克林頓政府任期屆滿后，斯坦伯格也隨之去職，開始了他的第四次“旋轉(zhuǎn)門”之旅。2001年～2005年，斯坦伯格擔任美國布魯金斯學(xué)會副主席和該學(xué)會的外交政策研究主任。從2006年到此次被任命為副國務(wù)卿之前，斯坦伯格擔任德克薩斯大學(xué)(奧斯汀分校)林登·約翰遜公共政策學(xué)院院長一職。2008年11月，他和坎培爾(現(xiàn)任助理國務(wù)卿)合作撰寫出版了《艱難的轉(zhuǎn)型：美國新任總統(tǒng)執(zhí)政的外交政策煩惱》一書，為美國新任總統(tǒng)面臨的外交挑戰(zhàn)建言。

2009年1月，奧巴馬上臺后，提名斯坦伯格擔任副國務(wù)卿，成為排名僅次于國務(wù)卿希拉里的國務(wù)院高官，這是斯坦伯格的第五次“旋轉(zhuǎn)門”之旅。今年56歲的斯坦伯格，在其副國務(wù)卿任期屆滿后，極有可能再次走過“旋轉(zhuǎn)門”。

外交界“旋轉(zhuǎn)門”何以“旋轉(zhuǎn)”

“旋轉(zhuǎn)門”制度的存在與美國獨特的政黨政治和利益集團密切相關(guān)。美國的政黨政治是民主黨和共和黨相互競爭、輪流執(zhí)政。在這樣的情況下，定期更新的美國政府無論誰上臺，一般都會按照自己的需求重新安排班子。民主黨的奧巴馬政府上臺后，其外交團隊大多是與民主黨關(guān)系密切或者政見一致的人。

通過觀察從布魯金斯學(xué)會這一私營部門旋轉(zhuǎn)到奧巴馬外交團隊的高官就可“管窺全豹”。據(jù)不完全統(tǒng)計，現(xiàn)任奧巴馬政府中曾任職于布魯金斯學(xué)會的外交界高官包括：駐聯(lián)合國大使蘇珊·賴斯，副國務(wù)卿詹姆斯·斯坦伯格，副國家安全顧問托馬斯·多尼倫，主管反恐協(xié)調(diào)的助理國務(wù)卿丹尼爾·本杰明，駐北約大使伊沃-達爾德等人。上述人選之所以出自布魯金斯學(xué)會，除了該學(xué)會屬于美國頂尖智庫這一原因外，更重要的是它與民主黨關(guān)系密切。布魯金斯學(xué)會的許多重要成員是民主黨人，為民主黨政府出謀劃策，儲備和提供人才。僅以克林頓兩屆政府(1993～2000年)為例，學(xué)會研究人員曾在政府內(nèi)供職者高達25人。從杜魯門總統(tǒng)以來的歷屆民主黨政府都起用布魯金斯學(xué)會的人員充任要職，因此該學(xué)會有“民主黨流亡政府”之稱。

同時，美國是一個利益集團高度分化的國家，幾乎在社會的各個角落都能發(fā)現(xiàn)利益集團的活動和影響。不同的利益集團與政府或者政府的官員有著千絲萬縷的聯(lián)系，并且通過這種聯(lián)系影響政府政策的制定。美國財經(jīng)界、軍工界的“旋轉(zhuǎn)門”體現(xiàn)的是政府部門與利益集團之間的“赤裸裸交易”。即使是為整個國家謀求最大利益的外交部門，其“旋轉(zhuǎn)門”的任何一次旋轉(zhuǎn)也難逃利益集團的背后推動。

奧巴馬政府外交團隊中不少高官通過旋轉(zhuǎn)門轉(zhuǎn)入政府部門之前，曾為利益集團和私營部門代言，獲得了豐厚的收入。據(jù)美國《華爾街日報》2009年4月6日報道，國家安全顧問瓊斯因擔任數(shù)家公司的董事而獲得了大量收入，他從波音公司獲得了33萬美元，從雪佛龍公司拿了29萬美元。瓊斯的副手多尼倫更是“青出于藍而勝于藍”。多尼倫在進入奧巴馬政府任職之前是美邁斯律師事務(wù)所的合伙人并賺得390萬美元，該事務(wù)所的客戶包括花旗集團、高盛公司和奧巴馬的籌資人、凱悅酒店繼承人普里茨克。1999～2005年，多尼倫曾在政府支持的抵押貸款融資公司房利美擔任多項高層職務(wù)，其中包括執(zhí)行副總裁和游說人員。另據(jù)《華盛頓時報》2008年11月18日報道，僅在2002年和2003年期間，多尼倫就從房利美獲得了超過100萬美元的薪水和獎金。多尼倫還曾為房利美游說美國政府，使得房利美從美國政府獲得了巨額金融救助。

考察一下盛產(chǎn)民主黨政府高官的布魯金斯學(xué)會的經(jīng)費來源，不難看出利益集團的隱形背影。布魯金斯學(xué)會的經(jīng)費，除來源于創(chuàng)始人羅伯特·布魯金斯創(chuàng)立的專項基金和政府部門資助之外，很大一部分贊助來自各個基金會和大公司。包括皮尤慈善信托基金會、麥克阿瑟基金會、卡內(nèi)基基金會等。大公司包括貝爾大西洋公司、摩根公司、殼牌石油、微軟、惠普、豐田、杜邦、美孚，洛克西德·馬丁等大牌公司，以及時代華納、《華盛頓郵報》、《紐約時報》、《時代周刊》、美國廣播公司等傳媒大亨。它們仰仗于布魯金斯學(xué)會輸出的“自由派”觀點和思想，極力支持和運作該學(xué)會的高級研究員與政府公職部門之間的職位轉(zhuǎn)換，從而為自己的利益隱形代言。

“旋轉(zhuǎn)門”轉(zhuǎn)進轉(zhuǎn)出利弊何在

“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象就像一把雙刃劍，有利也有弊。它有利的一面在于，“旋轉(zhuǎn)門”的轉(zhuǎn)進轉(zhuǎn)出可以為政府、智庫和學(xué)者三方都帶來重大收益。對美國政府而言，由于美國利益遍及全球，共外交政策復(fù)雜而多變，因此它迫切需要招募那些具備國際關(guān)系專業(yè)知識背景和具體實踐經(jīng)驗的學(xué)者?！靶D(zhuǎn)門”就較好地解決了外交決策部門對專業(yè)人士的需求難題，有助于減少外交政策調(diào)整的盲目性、增加外交政策制定的專業(yè)性。對智庫而言，其雇用的知名國際關(guān)系學(xué)者如果轉(zhuǎn)入外交部門，將會極大地增加該智庫的影響力。而對智庫影響力的擴大可以為其帶來較高的學(xué)術(shù)聲譽和充足的資金來源，由此智庫可以雇用更多更優(yōu)秀的高級分析員從事研究，反過來又進一步提高了其影響力，這是一個良性循環(huán)。對學(xué)者個人而言，其走過“旋轉(zhuǎn)門”的經(jīng)歷是一次很好的理論與實踐的結(jié)合，也讓學(xué)者更理解外交部門的運行規(guī)律和客觀要求，減少紙上談兵的犯錯幾率，從而讓學(xué)者的個人發(fā)展更加全面。

另一方面，“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象也經(jīng)常受到抨擊，有人認為它使利益集團影響公共政策以求一己之私利，更有人批評它是造成當代美國政府腐敗的加速器。前者的說法確有道理。美國的私人部門為了獲得自己利益的最大化，常以國家機關(guān)為中介，把本階級的利益說成是社會的公共利益和普遍利益。想方設(shè)法委派代表到政府部門，從而形成“反向的旋轉(zhuǎn)門”；政府部門的一些官員則根據(jù)私人部門的需求，把自己對政府部門的經(jīng)驗和人脈關(guān)系作為商品賣給私人部門。后者的批評則有些夸大，低估了美國司法體系自我完善的能力，實際上美國目前對走過“旋轉(zhuǎn)門”的期限和行為的立法已經(jīng)非常詳盡，且在進一步完善當中。

總體而言，美國“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象的存在有其必然性，體現(xiàn)在外交界有其合理性，相對于“旋轉(zhuǎn)門”給美國外交帶來的弊端，其益處還是大得多。目前，在美國和其他西方發(fā)達國家的外交界，“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象普遍存在。甚至在一些發(fā)展中國家的外交部門中，“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象也開始嶄露頭角。