農(nóng)村宅基地使用權(quán)　“一戶一宅”法律制度的缺陷

鄭長青

【摘要】 本文對當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的大量空置房、荒廢老宅基地、無房戶等農(nóng)村村民居住問題形成原因進(jìn)行分析,認(rèn)為根本原因在于《土地管理法》“一戶一宅”制度的立法缺陷。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村宅基地;一戶一宅;制度缺陷

中圖分類號:D923文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1671-5918(2009)03-0126-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.03.062本刊網(wǎng)址:http://www.hbxb.net

一、農(nóng)村宅基地“一戶一宅”制度的確立

(一)“一戶一宅”制度

1998年修訂的《土地管理法》首次明確規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民以“戶”的名義享有的權(quán)利,即農(nóng)民家庭享有的權(quán)利,而不是個(gè)人享有的權(quán)利。由于土地資源的稀缺性,規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地,確保每戶農(nóng)民都能得到一塊安身之所,無論貧富,結(jié)果均等,在很大程度上順應(yīng)了民心,符合人們樸素的公平觀念,也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基本的社會(huì)保障。

(二)“戶”的界定

集體土地是以農(nóng)村現(xiàn)有人口為標(biāo)準(zhǔn)平均分配,人人有份,如劃分承包地、口糧田、自留地等,涉及宅基地時(shí),基本上也體現(xiàn)了這一原則,同時(shí),國家實(shí)行的戶籍管理制度一般以子女結(jié)婚成家為標(biāo)志組成一個(gè)家庭戶籍,所以,宅基地使用權(quán)自然以戶計(jì)算。農(nóng)戶是農(nóng)村承包經(jīng)營戶的簡稱,因而農(nóng)戶是一類《民法通則》明確規(guī)定的特殊民事主體。1991年1月4日國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》對宅基地使用權(quán)的審批權(quán)限作了補(bǔ)充。該條例第25條規(guī)定:“農(nóng)村村民建住宅需要使用土地的,應(yīng)當(dāng)先向村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)提出用地申請,經(jīng)村民代表會(huì)或者村民大會(huì)討論通過后,報(bào)人民政府批準(zhǔn)。其中需要使用耕地的,由鄉(xiāng)級人民政府審核,經(jīng)縣級人民政府土地管理部門審查同意后,報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn);需要使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的,報(bào)鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)?！惫P者不以為然,這里的“戶”是農(nóng)村自然戶而非農(nóng)村承包經(jīng)營戶,農(nóng)村承包經(jīng)營戶是在農(nóng)村自然戶的成員基礎(chǔ)上承擔(dān)特定經(jīng)濟(jì)職能的一類社會(huì)組織,它與農(nóng)村自然戶不同。農(nóng)村自然戶的本質(zhì)是指一個(gè)農(nóng)村家庭,是作為民事主體的自然人的聯(lián)合。所以,戶只是因血緣、婚姻等關(guān)系聯(lián)絡(luò)而共同居住一處生活的自然人團(tuán)體,不能作為單獨(dú)的民事主體來看待。1990年1月3日國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》,其中指出:“各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對農(nóng)村建房的對象、條件、用地標(biāo)準(zhǔn)、審批手續(xù)作出明細(xì)規(guī)定。要建立嚴(yán)格的申請、審核、批準(zhǔn)和驗(yàn)收制度。凡是要求建房的,事先必須向所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或縣(市)土地管理部門提出用地申請。經(jīng)審核,對符合申請宅基地興建自用住宅的,由土地管理部門確定宅基地使用權(quán),丈量用地面積,并依法批準(zhǔn)后,方可動(dòng)工?？⒐ず?由土地管理部門負(fù)責(zé)組織驗(yàn)收。對不合理分戶超前建房、不符合法定結(jié)婚年齡和非農(nóng)業(yè)戶口的,不批準(zhǔn)宅基用地;對現(xiàn)有住宅有出租、出賣或改為經(jīng)營場所的,除不再批準(zhǔn)新的宅基用地外,還應(yīng)按其實(shí)際占用土地面積,從經(jīng)營之日起,核收土地使用費(fèi);對已經(jīng)‘農(nóng)轉(zhuǎn)非的人員,要適時(shí)核減宅基地面積。為便于群眾監(jiān)督,各地應(yīng)對用地指標(biāo)、申請宅基地的戶數(shù)、審批條件和結(jié)果等,張榜公告,實(shí)行公開辦事制度。”因此,“戶”只是為了申請和管理的方便而由國家和集體認(rèn)可的單位。

二、農(nóng)村宅基地“一戶一宅”制度存在的問題

農(nóng)村宅基地分配制度“一戶一處宅基地”的立法原則過于概括,使農(nóng)村宅基地分配制度的不公平、不合理成為普遍現(xiàn)象,許多地方立法直接侵害了農(nóng)民的正當(dāng)居住需求。由于對“戶”和“宅”的定義不明確,出現(xiàn)了一戶多宅、一宅多戶、有戶無宅、有宅無戶等等問題。

(一)“一戶一宅”制度內(nèi)自相矛盾

現(xiàn)行法律一方面明文規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地,但同時(shí)又承認(rèn)宅基地使用權(quán)可隨地上房屋所有權(quán)移轉(zhuǎn),即已擁有一處宅基地使用權(quán)的人可因房屋買賣或繼承等合法原因而獲得兩處以上宅基地使用權(quán)。以戶為單位行使宅基地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)面積確定,一次取得原則相沖突。依生存保障性質(zhì),集體經(jīng)濟(jì)組織成員人均可取得一次面積特定的宅基地使用權(quán),并以戶為單位集中行使。但依現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度,一個(gè)有著眾多家庭成員的大家庭其所獲得的宅基地面積與成員數(shù)成正比,但當(dāng)其中部分家庭成員分戶立業(yè)時(shí),新立戶成員可依現(xiàn)行規(guī)定申請分配宅基地,其在原房屋中所分得的宅基地并沒有上交給集體,這就容易造成不公平現(xiàn)象。即使為此創(chuàng)設(shè)規(guī)定收回其原宅基地份額,也只能流于紙上文章,不具可實(shí)行性。

可見,人均面積特定,以戶為單位集中行使的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度含有內(nèi)在的不公平性,也與其固有的生存保障性質(zhì)相悖。實(shí)際上,每個(gè)人都分別在兩個(gè)戶中獲得兩次宅基地的分配。第一次是作為家庭成員參與分配宅基地,第二次是自己作為戶主申請宅基地的分配,一戶多宅不可避免。

(二)無償分配宅基地助長了一戶多宅的發(fā)生

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行,農(nóng)民收入增加,農(nóng)村建房用地的需求也大幅增加。集體建設(shè)用地行政配置、無償使用的制度助長了農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模失控和亂占濫用耕地。針對這些問題,國務(wù)院等發(fā)布相關(guān)文件,加大了管理的力度。

但是,農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得與保有的無償性,刺激了農(nóng)民無限擴(kuò)張其宅基地使用權(quán)面積的欲望。雖然現(xiàn)行法律規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”但由于宅基地使用權(quán)取得與保有的無償性,農(nóng)民擁有一種內(nèi)驅(qū)的擴(kuò)疆拓土的愿望,以求自己對宅基地面積擴(kuò)張的最大化,因?yàn)?即使占而不用,也可作為一種備用資源來儲(chǔ)存。正是這種零成本的內(nèi)驅(qū)力,造成我國農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象異常嚴(yán)重,其表現(xiàn)形式多樣,如批少占多;建了新房也拒不交出閑置下來的老宅基地;一些鄉(xiāng)、村領(lǐng)導(dǎo)干部憑權(quán)力、關(guān)系占有多處宅基地等等。根據(jù)浙江省嘉興市國土資源管理局的統(tǒng)計(jì)資料顯示,截止到2003年底,全市共有農(nóng)村宅基地57.62萬畝,按全市農(nóng)業(yè)人口231.66萬人計(jì)算,人均宅基地達(dá)到166平方米,超過省級標(biāo)準(zhǔn)66平方米,造成了土地資源的極大浪費(fèi)。因此國務(wù)院及有關(guān)部門發(fā)出了制止農(nóng)村建房占用耕地的一些規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)定,宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)由省、縣級人民政府確定,農(nóng)村宅基地(包括買賣房屋引起的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請,生產(chǎn)大隊(duì)審核,公社管委會(huì)批準(zhǔn);占用耕地的由縣批準(zhǔn);重申禁止買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓宅基地,出賣、出租房屋的,不得再申請宅基地。

(三)一戶多宅是合法的還是違法的?

如果一戶多宅是違法的,那么既然現(xiàn)行法律禁止公民擁有一處以上宅基地,因此對于多出的宅基地,應(yīng)當(dāng)由集體收回。如果一戶多宅是合法的,那么公民只要是通過合法的方式取得宅基地,集體不能予以收回,否則等于禁止公民的房屋進(jìn)行繼承和買賣。筆者認(rèn)為,“一戶只能擁有一處宅基地”的限制性規(guī)定,是基于宅基地的福利性及其所承載的社會(huì)保障功能而對宅基地使用權(quán)初始取得的限制,但不是對宅基地使用權(quán)繼受取得的限制。法律上不應(yīng)當(dāng)禁止村民通過繼承等方式取得兩處以上的宅基地使用權(quán)。因此,筆者建議將“一戶只能擁有一處宅基地”的限制性規(guī)定改為“一戶只能申請一處宅基地”。

(四)農(nóng)村宅基地“一戶一宅”占有制度的 “無宅戶”

由于申請宅基地條件過于嚴(yán)格,“一戶一宅”在申請新宅基地的管理上也無法實(shí)際執(zhí)行,因此造成許多“無宅戶”。 廣西國土資源局的一份《農(nóng)村居民建房須知》寫到:

“上報(bào)農(nóng)房審批需提供的材料:

1.申請者戶口簿復(fù)印件、身份證復(fù)印件;

2.申請者書面申請書及呈批表(呈批表在國土所領(lǐng)取);

3.申請戶原有宅基地的土地使用證復(fù)印件(無使用證的需核發(fā)土地證書后方可申報(bào)用地);

4.已有舊宅基地但分戶新建或遷址新建的,須提供退出舊宅基地協(xié)議書?！?/p>

“分戶新建”怎么退出舊宅基地?在舊宅里還居住著其他戶,原來的土地使用證是按“宅”辦證而非按“戶”辦證的。即使簽訂了“退出舊宅基地”協(xié)議書又怎么執(zhí)行?

福建省永安市國土資源局是要求申請人簽訂一份退出舊宅基地的“承諾書”。這樣的一份承諾書同樣是無法執(zhí)行的。如果是分戶的,根本就無法將土地使用證退還,原因是土地使用證是按“宅”辦證而非按“戶”辦證的。如果是單門獨(dú)戶的,要申請新宅基地,才有可能操作,但是如果是單門獨(dú)戶的則在舊宅基地上翻新,因?yàn)榇鍍?nèi)已經(jīng)很難再找到適合建新房的宅基地了。在交不出原來的土地使用證或者無法簽訂協(xié)議書的情況下,需要建新房的村民只有一種選擇,即違法建新房。

(五)無戶宅

由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)禁止或嚴(yán)格限制,形成大量“空置屋”,出現(xiàn)“空心村”,造成農(nóng)村宅基地資源的極大浪費(fèi)。

因此,1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定,社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地,由生產(chǎn)隊(duì)收回,統(tǒng)一安排使用。1995年國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第52條規(guī)定,空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地,不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的,由集體報(bào)經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn),注銷其土地登記,土地由集體收回。2000年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)政策》規(guī)定,為鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn),從2000年起,凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民,均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇,不得實(shí)行歧視性政策。對進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)戶的宅基地,要適時(shí)轉(zhuǎn)換出來,防止閑置浪費(fèi)。1990年1月3日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》規(guī)定,對已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人員,要適時(shí)核減宅基地面積。雖然這些規(guī)定看起來很合理,但實(shí)際上統(tǒng)統(tǒng)難以實(shí)際執(zhí)行,農(nóng)民把宅基地交回集體的聊聊無幾。

近年來,隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及許多城市戶籍制度的改革,一些富裕起來的市郊農(nóng)民紛紛進(jìn)城購房,成為城市居民。他們留在農(nóng)村的宅基地,雖然已經(jīng)閑置不用,但因流轉(zhuǎn)受到特定的限制,難以實(shí)現(xiàn),因此只能空置,從而導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

“一戶一宅”制度在宅基地的分配使用上,只有進(jìn)入農(nóng)戶的渠道,而沒有合理的退出或者流轉(zhuǎn)機(jī)制,各地政府依靠政策激勵(lì)措施,開展退宅基地還田予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)然顒?dòng),收效甚微,“一戶一宅”的制度性缺陷,在城市化進(jìn)程中,體現(xiàn)得越來越嚴(yán)重。

參考文獻(xiàn):

[1]張紅宇.中國農(nóng)村土地制度變遷[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2005.

[2]陳小君.農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀[M],北京:中國政法大學(xué)出版社,2004.

[3]楊重光,吳次芳.中國土地使用制度改革十年[M]. 北京:中國大地出版社,1996.

[4]黃榮華.革命與鄉(xiāng)村——農(nóng)村地權(quán)研究(1949—1983)[M].上海:上海社會(huì)科學(xué)院出版社,2006.