構(gòu)建節(jié)約型社會，應(yīng)從低成本政府做起

曹立冬

【摘 要】對于政府來說,成本問題的重要性遠(yuǎn)超過它所關(guān)注的問題。通過形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制來降低政府成本,成為行政體制完備、政府服務(wù)意識強化與職能權(quán)限明確的低成本政府,以構(gòu)建節(jié)約型社會。

【關(guān)鍵詞】節(jié)約型社會 低成本政府 節(jié)約資源

我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,高投入、高消耗與低產(chǎn)出、低效率的情況也顯現(xiàn)出來。目前,煤、鐵資源耗量均居世界第一位,單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源、原材料和水資源消耗都高于世界平均水平。建設(shè)節(jié)約型社會的實質(zhì)是處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口增長、資源利用、環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,在節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的前提下實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展,促進(jìn)人與自然和諧相處,提高人民生活水平和質(zhì)量。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中,力求節(jié)約資源,滿足當(dāng)前保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的需要,為實現(xiàn)小康目標(biāo)提供保障;控制和降低對國外資源依賴程度,確保我國的經(jīng)濟(jì)安全。

一、高成本的政府制約了建設(shè)節(jié)約型社會的進(jìn)程

在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中,我國政府面臨著服務(wù)社會的目標(biāo)與資源供給有限兩者之間的矛盾,自身存在著合理利用多種資源、提高資源利用效率,以盡可能少的資源消耗獲得最大的經(jīng)濟(jì)和社會效益的需求,市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)—步完善和全球經(jīng)濟(jì)一體化,要求政府更加公平和高效,提出了構(gòu)建低成本政府范式的目標(biāo)。

長期以來,我國政府不計算行為成本的現(xiàn)象突出,就我國政府的成本狀況而言,從縱向的時間序列,通過與其它國家政府比較,或是從直接、間接成本分類的角度來看,政府的高成本運作是不爭的現(xiàn)實。雖然從顯性成本角度考慮,政府成本并不是很高,“六五”、“七五”、“八五”、“九五”時期,我國財政支出占GDP比重分別為23.2%、17.7%、13%、14.5%,2000年為17.8%,但政府收支除目前的預(yù)算外,還包括預(yù)算外收支、制度外收支兩部分,賬外賬、“小金庫”現(xiàn)象在政府部門普遍存在,政府預(yù)算、預(yù)算外收支和制度外收支之和是政府收支的全部。資料表明,這三部分收支各占政府總收支的1/3,整個政府收支占CDP的比重達(dá)50%以上。改革開放以來,政府管理支出一直居高不下,在財政支出占GDP比重不斷下降的同時,行政管理支出卻在不斷上升,其速度遠(yuǎn)大于財政支出的增長速度,平均增長率達(dá)17.7%,高出12.3%的財政收支平均增長率5.4個百分點。目前,我國財政供養(yǎng)人口4500萬人,官民之比1﹕28。在政府投資項目中,用“跑項目”成本達(dá)30%以上,加上政府辦公樓等硬件的花費,其成本數(shù)目驚人。

我國高成本運行的政府與面臨改革和發(fā)展的繁重任務(wù),與建立和完善市場經(jīng)濟(jì)極不適應(yīng),也與建設(shè)節(jié)約型社會的目標(biāo)相違背。因此,必須充分認(rèn)識構(gòu)建低成本政府的重要性和緊迫性,增強政府及其工作人員的憂患意識和危機意識、歷史責(zé)任感和使命感,以對國家、人民和子孫后代的高度負(fù)責(zé),將構(gòu)建低成本政府的目標(biāo)擺在突出的位置,并加強政府內(nèi)部有關(guān)控制成本的制度約束和規(guī)章保障。

政府成本是指政府及其行政過程中所發(fā)生的費用和各種開支,所引發(fā)的當(dāng)前和未來時間的負(fù)擔(dān)。構(gòu)建低成本政府是節(jié)約政府消耗的經(jīng)濟(jì)成本和一切可以節(jié)制的政府用度,落實以人為本、執(zhí)政為民,建設(shè)和諧社會的根本旨意。

對于政府來說,成本問題的重要性遠(yuǎn)超過它所關(guān)注的問題。構(gòu)建低成本政府涉及到政府指導(dǎo)變革意識、途徑、組織結(jié)構(gòu)、組織技術(shù)的采取與相對于低成本目標(biāo)的修訂,意味著政府要加強機構(gòu)編制、職能的立法約束,將機構(gòu)編制納入法制軌道,推進(jìn)政府機構(gòu)改革,解決政府層級和職能交叉、人員臃腫、權(quán)限脫節(jié)和多頭執(zhí)法問題;意味著減少縱向管理層次、分散行政權(quán)力,合并橫向機構(gòu)形成規(guī)模,從法律上明確各級政府的事權(quán)和財權(quán),科學(xué)規(guī)范部門職能,合理設(shè)置機構(gòu),優(yōu)化人員結(jié)構(gòu);意味著實現(xiàn)政府利用市場和社會力量,推行公共服務(wù)社會化,實現(xiàn)政府由“劃槳”到“掌舵”的職能轉(zhuǎn)變,改變政府管理方式。通過形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制來降低政府成本,成為行政體制完備、政府服務(wù)意識強化與職能權(quán)限明確的低成本政府。

二、應(yīng)同步建設(shè)低成本政府和節(jié)約型社會

政府組織活產(chǎn)生的成本,是由社會和政府以外的組織承擔(dān)。政府成本狀況與其績效、管理水平直接相關(guān),影響到整個社會對待資源配置行為,構(gòu)建低成本政府應(yīng)做到:

一要為社會重塑節(jié)約價值理念。政府使用社會資源,是對國民收入的二次分配,構(gòu)建低成本政府是一場針對政府行為的變革,體現(xiàn)節(jié)約的價值取向,標(biāo)志著政府行為實踐是以節(jié)約理念為指導(dǎo);在實踐中,樹立“節(jié)約成本”意識,貫穿“節(jié)約至上、低成本為優(yōu)”價值導(dǎo)向。

二要為社會示范節(jié)約動力機制。構(gòu)建低成本政府關(guān)鍵是形成一套有效的利益約束機制和監(jiān)控機制,突破構(gòu)建低成本政府的動力障礙。政府形象權(quán)威性和職能外延性,決定了在構(gòu)建低成本政府中所運用的動力機制,必然對全社會提供示范效應(yīng)。一方面,通過建立資源節(jié)約的體制機制和政策體系,充分發(fā)揮市場機制和經(jīng)濟(jì)杠桿的作用,運用價格、財稅、金融手段,促進(jìn)資源節(jié)約和高效利用,理順資源性生產(chǎn)價格,建立起反映資源稀缺程度的形成機制,推進(jìn)水、電和油氣價格改革。制定生產(chǎn)、使用節(jié)能產(chǎn)品稅收政策和發(fā)展節(jié)能節(jié)地經(jīng)濟(jì)政策,依靠科技進(jìn)步和創(chuàng)新,構(gòu)建節(jié)約資源的技術(shù)支撐體系,加強宏觀指導(dǎo)和規(guī)劃,建立節(jié)約型國民經(jīng)濟(jì)體系,形成節(jié)約型社會的利益約束機制。另一方面,加強對資源利用監(jiān)督管理,完善節(jié)約資源的法律法規(guī)體系,制定節(jié)能、材、水和地的各項國家標(biāo)準(zhǔn),建立對高耗能、高耗材、高耗水的落后工藝、設(shè)備淘汰制度和新建項目的資源評價體系,扭轉(zhuǎn)在資源開采、儲運、生產(chǎn)、消費等環(huán)節(jié)浪費現(xiàn)象,加大資源保護(hù)和節(jié)約執(zhí)法力度,嚴(yán)肅查處各種破壞和浪費資源違法違規(guī)行為,形成節(jié)約型社會的動力機制。

三要為社會提供節(jié)約路徑選擇。政府要帶頭節(jié)約資源,嚴(yán)禁濫用公款消費、辦公浪費,實行“陽光采購”,是建設(shè)節(jié)約型社會和加強政府建設(shè)的重要任務(wù)。通過構(gòu)建低成本政府活動,帶動節(jié)約型城市、企業(yè)和社區(qū)活動,促進(jìn)節(jié)約型社會目標(biāo)的實現(xiàn)。各級政府要結(jié)合實際,制定具體方案、目標(biāo)、任務(wù)和措施,按照職責(zé)分工,負(fù)責(zé)本地區(qū)的節(jié)約工作,建立健全工作責(zé)任制,將資源節(jié)約納入政績考核指標(biāo),建立節(jié)約型政府的績效評估體系,形成自上而下和自下而上的節(jié)約工作網(wǎng)絡(luò),成為建設(shè)節(jié)約型社會的必然選擇。