完善人大代表構(gòu)成劃分的若干思考

洪開開　王　鋼

人大代表來自各地區(qū)、各民族、各方面,具有廣泛的代表性。這是人大制度的重要特色和優(yōu)勢。在換屆選舉工作實踐中,代表結(jié)構(gòu)比例不僅用來考察當(dāng)選代表的代表性,而且還在代表候選人推薦和確定、引導(dǎo)選民投票行為、增強代表的代表性和廣泛性方面發(fā)揮著重要作用。發(fā)揮好代表結(jié)構(gòu)比例這一作用,要求結(jié)構(gòu)比例的統(tǒng)計和設(shè)定要合理,而前提則是代表構(gòu)成劃分的標(biāo)準(zhǔn)和類別要科學(xué)。建立在傳統(tǒng)身份制基礎(chǔ)上的現(xiàn)有代表構(gòu)成劃分,已沿用近30年,需要根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際和人大制度的性質(zhì)逐步加以完善。

一、現(xiàn)有代表構(gòu)成劃分及存在的問題

現(xiàn)有代表構(gòu)成劃分,主要依據(jù)戶籍制度、檔案制度、政治身份等傳統(tǒng)身份制標(biāo)識,將代表分為工人、農(nóng)民、解放軍和武警、干部、知識分子、華僑等類別,并輔以民族、性別、政治取向等標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)計出少數(shù)民族、婦女、中共黨員代表比例。這一劃分法在一屆全國人大代表產(chǎn)生時就有雛形,1953年鄧小平在中央人民政府委員會會議上作關(guān)于選舉法草案的說明中,對城市、鄉(xiāng)村、少數(shù)民族、華僑、人民武裝部隊代表等內(nèi)容作了初步闡述[1]; 20世紀(jì)80年代初,隨著人大制度的恢復(fù)發(fā)展,現(xiàn)有代表構(gòu)成劃分法逐步成熟定型,如1981年《關(guān)于全國縣級直接選舉工作的總結(jié)報告》就采用這一方法,對代表中的工人、農(nóng)民、干部、知識分子和軍人、愛國人士、歸僑等,以及婦女、不是共產(chǎn)黨員的代表等做了詳細(xì)統(tǒng)計[2]。此后,在實踐中得以推廣普及,逐步成為指導(dǎo)換屆選舉工作的重要參考。應(yīng)該講,這一劃分法較為客觀地反映了新中國成立初期、社會主義改造完成至改革開放初期的現(xiàn)實生活和階級階層關(guān)系,適應(yīng)了當(dāng)時的中國國情,在優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)、發(fā)揚社會主義民主的特點和優(yōu)勢、保障人民當(dāng)家作主等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟社會和民主政治的發(fā)展,這一劃分法在現(xiàn)階段存在不少缺點和不足。

1. 難以適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)發(fā)展變化需要。人大代表來自人民,植根于人民,在反映和兼顧不同方面群眾的利益、構(gòu)建社會主義和諧社會中發(fā)揮著不可替代的作用。改革開放以來,隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進,社會流動性增強,二元結(jié)構(gòu)解體,社會的快速變遷使得傳統(tǒng)的“身份制”出現(xiàn)了巨大的混亂和矛盾,并逐步趨向瓦解。而以傳統(tǒng)身份制為基礎(chǔ)的代表構(gòu)成劃分,30年來沒有做過任何實質(zhì)性調(diào)整,脫離了經(jīng)濟社會發(fā)展實際。如工人、農(nóng)民群體目前逐漸分化出白領(lǐng)工人、藍(lán)領(lǐng)工人、下崗工人、農(nóng)民企業(yè)家、種養(yǎng)大戶、失地農(nóng)民、農(nóng)民工等。階層分化的同時,利益關(guān)系也出現(xiàn)了變化,像落后地區(qū)的農(nóng)民工與發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民企業(yè)家實際上就是勞資雙方,利益分歧不可避免。又如社會中出現(xiàn)了許多新興群體,如私營企業(yè)家、個體工商戶、中介機構(gòu)從業(yè)人員等等,他們數(shù)量龐大,政治參與意識較強,當(dāng)選為代表的也很多,而在現(xiàn)有劃分法中卻難以找到對應(yīng)的類別。

2. 不能客觀反映代表實際構(gòu)成。如有學(xué)者采用傳統(tǒng)的代表構(gòu)成劃分法和嘗試以職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)的9個類別劃分法,對九屆全國人大代表構(gòu)成進行重新統(tǒng)計,發(fā)現(xiàn)工人代表和礦業(yè)制造業(yè)從業(yè)人員代表比例分別為10.84%和2.68%,農(nóng)民代表和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員代表比例分別為8.06%和2.58%,前后數(shù)差高達四五倍[3]。與此相應(yīng)的是現(xiàn)實中人大代表結(jié)構(gòu)比例隱性失調(diào),如某省的十屆人大代表中“干部占41.1%,高出文件規(guī)定11.4個百分點;企業(yè)家有96名,占15.2%;真正來自‘一線的工人只有4名,僅占0.6%,農(nóng)民13名,僅占1.9%”[4]。實踐中,領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人、中共黨員代表比例偏高,“一線”工農(nóng)、婦女、非中共黨員代表比例偏低,已成為普遍現(xiàn)象。這些問題的產(chǎn)生,雖不能全部歸咎于代表構(gòu)成劃分不合理,但能說明現(xiàn)有代表構(gòu)成劃分沒有有效達到考察和增強代表代表性的目的。

3. 從統(tǒng)計學(xué)原理看存在一定缺陷。代表構(gòu)成劃分從一定意義上講就是統(tǒng)計學(xué)中的統(tǒng)計分組,這要求在理論上滿足唯一性(每次分組只能以一個分組標(biāo)志為依據(jù))、周延性(分組后各組單位數(shù)總和應(yīng)等于總體數(shù))、互斥性(組與組之間應(yīng)相互排斥)的要求 [5]。而現(xiàn)有代表構(gòu)成劃分法違背了這些要求,導(dǎo)致了分類標(biāo)準(zhǔn)多重、類別界限模糊、類別間相互交叉等問題。如同一劃分法里出現(xiàn)多種分組標(biāo)志,工人、農(nóng)民、解放軍是以職業(yè)為依據(jù)進行分類,而知識分子、華僑等與職業(yè)又無必然聯(lián)系。又如類別界限不清晰,組與組之間并不互斥,知識分子是以學(xué)歷還是以職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn),不是很清楚;知識分子既可能是華僑,也可能是其他方面的人士等等。這種模糊和混亂給實踐統(tǒng)計造成障礙,一些地方甚至為完成代表結(jié)構(gòu)比例任務(wù),采取“拼湊”“掉包”等方法,根據(jù)主觀需要將不同類別的代表劃入同一類別,使得代表構(gòu)成劃分和結(jié)構(gòu)比例統(tǒng)計失去實際意義。

二、完善代表構(gòu)成劃分的總體思路和要求

現(xiàn)有代表構(gòu)成劃分存在的問題和不足,引起了各方面的關(guān)注。近些年,全國人大在指導(dǎo)換屆選舉工作中,也逐步改進劃分標(biāo)準(zhǔn)和類別。例如《十屆全國人大五次會議關(guān)于十一屆全國人大代表名額和選舉問題的決定》強調(diào),全國人大代表中來自一線的工人和農(nóng)民代表人數(shù)應(yīng)高于上一屆,在農(nóng)民工比較集中的省、直轄市應(yīng)有農(nóng)民工代表[6]?！皝碜砸痪€的工人和農(nóng)民”、“農(nóng)民工代表”等提法,在正式文件中都是首次出現(xiàn)。十一屆全國人大代表資格審查報告在統(tǒng)計少數(shù)民族、歸僑、婦女等代表比例的同時,還統(tǒng)計出“來自一線的工人和農(nóng)民代表人數(shù)高于上一屆,其中有3名農(nóng)民工代表”[7]。

有的學(xué)者和人大工作者也從不同的角度,對如何完善現(xiàn)有代表構(gòu)成劃分提出了一些方案。如有主張將代表構(gòu)成劃分為農(nóng)業(yè)從業(yè)人員、礦業(yè)和制造業(yè)從業(yè)人員、商業(yè)和服務(wù)業(yè)從業(yè)人員、國家機關(guān)工作人員、企事業(yè)單位管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和自由職業(yè)者、解放軍和武警、個體經(jīng)營者以及其他無法劃分類別的人員等九個類別[8];有主張以行業(yè)“將人大代表類別劃分為高新技術(shù)、現(xiàn)代物流、金融保險、文化、教育、法律、現(xiàn)代商業(yè)、中介組織、行業(yè)協(xié)會等九個方面,并且給非戶籍人口部分代表名額”[9]等等。各種建議都有一定合理性和可取之處,但任何方案的提出,從總體看都要滿足以下幾個條件:

1. 要符合現(xiàn)行政治體制。憲法規(guī)定我國是以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。這些要求必須在代表構(gòu)成中得到反映。考慮到真正意義上的工人、農(nóng)民在改革開放中屬于利益相對受損群體,數(shù)量大、利益訴求強烈、經(jīng)濟地位低下是他們的顯著特征。人大代表作為國家權(quán)力機關(guān)組成人員和人民利益的代言人,在構(gòu)成劃分中必須對這些真正“一線”的工農(nóng)予以充分重視和傾斜,以體現(xiàn)我國國家政權(quán)的性質(zhì)?？紤]到我國的政黨制度,中共黨員、各民主黨派和無黨派人士等也要在構(gòu)成劃分中得以體現(xiàn)。

2. 要體現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展要求。代表構(gòu)成只有與社會的組織形態(tài)相適應(yīng),使各方面群體都有反映其利益訴求的代表,才能更好地統(tǒng)籌兼顧各方面群體的利益關(guān)系,更好地化解社會矛盾,維護社會穩(wěn)定。這是代表構(gòu)成劃分的一個重要原則。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化,傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)不斷分化瓦解,新的階層和群體不斷產(chǎn)生,代表構(gòu)成劃分必須反映這種實踐發(fā)展和變化。

3. 要與選舉法等法律相協(xié)調(diào)。選舉法對代表構(gòu)成作了一些規(guī)定,如第五條規(guī)定了人民解放軍代表,第六條規(guī)定了婦女代表、歸僑代表,第十二、十三、十四、十六條規(guī)定了農(nóng)村代表和鎮(zhèn)代表、農(nóng)村代表和市區(qū)代表、農(nóng)村代表和城市代表,第十五條規(guī)定了各行政區(qū)域的全國人大代表,第四章規(guī)定了少數(shù)民族代表和漢族代表。由于解放軍代表單獨選舉,而農(nóng)村、鎮(zhèn)、市區(qū)、城市代表及各行政區(qū)域代表的名額根據(jù)人口數(shù)及人口比例等依法確定,代表名額是相對固定的,因此不存在結(jié)構(gòu)比例優(yōu)化的問題,也就沒有劃分構(gòu)成的需要。但是婦女代表、歸僑代表、少數(shù)民族代表等名額能否得到有效保證,與選舉實踐關(guān)系密切,需要設(shè)定結(jié)構(gòu)比例予以有效引導(dǎo),因此要在劃分法中得到體現(xiàn)。

4. 要具有可行性和可操作性。代表構(gòu)成劃分要符合統(tǒng)計分組的要求,類別界限標(biāo)準(zhǔn)明顯,能有效對代表結(jié)構(gòu)比例進行統(tǒng)計。特別是一種代表構(gòu)成劃分法只能以一種劃分依據(jù)進行,而不能將幾種劃分標(biāo)準(zhǔn)混在一起,以免產(chǎn)生分類上的混亂。同時,劃分的類別詳細(xì)程度恰當(dāng),既能有效反映類別之間的差別,又不至于類別過于繁多,而使實踐統(tǒng)計過于冗雜。

5. 要與現(xiàn)有劃分法相銜接。為便于代表結(jié)構(gòu)比例的縱向比較考察,要求新的代表構(gòu)成劃分法必須與現(xiàn)有劃分法實現(xiàn)有效銜接過渡,在類別劃分上具有一定的聯(lián)系和延續(xù)性。如現(xiàn)有代表構(gòu)成劃分法中的工人、農(nóng)民、知識分子、干部雖然外延較為寬泛,但是包含的人員組成還是可以作出大致判斷的。像工人就包含了當(dāng)前大部分的產(chǎn)業(yè)工人、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工、辦事人員等,知識分子則包含了目前大部分的專業(yè)技術(shù)人員階層和部分的企業(yè)經(jīng)理人員等。新的代表構(gòu)成劃分法中,要能反映這些人員構(gòu)成狀況。

6. 要有時空上的適應(yīng)性。我國地域遼闊,各地情況差異較大。從全國范圍看,很難提出一個各地都普遍適用的代表構(gòu)成劃分方法。因此在堅持總的劃分原則和劃分方法的同時,要從各地實際出發(fā),作適當(dāng)調(diào)整。

三、一種新的代表構(gòu)成劃分設(shè)想

本文認(rèn)為以當(dāng)前我國社會階層分化作為主要依據(jù),劃分人大代表構(gòu)成,同時輔以統(tǒng)計中共黨員代表、民主黨派和無黨派人士代表、婦女代表、少數(shù)民族代表、歸僑代表等比例,不失為一個代表構(gòu)成劃分的思路。這一劃分法不僅大致符合以上提到的幾個條件,而且還具有如下幾個方面的突出特點。

1. 以階層劃分代表構(gòu)成并用來指導(dǎo)換屆選舉不會改變我國人大制度的性質(zhì)。人大是各方面代表組成的具有廣泛代表性的國家權(quán)力機關(guān),是黨和國家聯(lián)系群眾的重要橋梁,也是人民群眾表達意愿、實現(xiàn)有序政治參與的重要渠道。人大代表與西方議員有著本質(zhì)的區(qū)別,其中很重要的一個方面就是人大代表具有廣泛的代表性,各地區(qū)、各民族、各方面都有自己的代表,工作和生活在人民中間,同人民群眾保持著密切聯(lián)系。黨的十六大報告指出,隨著改革開放的深入和經(jīng)濟文化的發(fā)展,在社會變革中出現(xiàn)的民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個體戶、私營企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會階層,都是中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)者。從體現(xiàn)人大制度的本質(zhì)屬性、充分發(fā)揚人民民主、保障人民當(dāng)家作主角度來看,各個階層在國家權(quán)力機關(guān)中都應(yīng)當(dāng)有自己的人大代表。只要在代表選舉工作中,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚民主和依法辦事的原則,就不會使代表構(gòu)成狀況發(fā)生“質(zhì)”的變化。實際上,傳統(tǒng)的工人、農(nóng)民等代表構(gòu)成劃分法,也有以階層為依據(jù)劃分的痕跡,只不過這個階層是“身份制”“過去式”的階層,脫離了當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展實際。并且通過階層劃分,能對工人、農(nóng)民概念進行細(xì)化,界定真正“一線”工人、農(nóng)民的內(nèi)涵,反而有利于在選舉實踐中切實保障基層代表比例,真正體現(xiàn)我國人民民主專政的國家政權(quán)性質(zhì)。

2. 以社會階層劃分代表構(gòu)成有利于擴大公民有序政治參與。人大代表很重要的一個職責(zé),就是通過客觀歸納、總結(jié)和表達選區(qū)和選民的利益,并且經(jīng)過代表大會上的醞釀、協(xié)商、調(diào)和、妥協(xié),最后按少數(shù)服從多數(shù)表決,形成統(tǒng)一的國家意志,從而實現(xiàn)代表人民管理國家和社會事務(wù)的功能作用。有學(xué)者對中國選舉情況進行了深入調(diào)查研究,指出“一方面參選率居高不下;另一方面,選民的厭選情緒日漸濃重”[10]。造成這一問題的原因是多方面的,很重要的一點就是選民對參選效果產(chǎn)生懷疑而導(dǎo)致政治冷漠。要調(diào)動群眾政治參與的積極性,就必須使當(dāng)選代表的構(gòu)成能體現(xiàn)方方面面的代表性,能真正為民代言、為民謀利,而不僅僅是“榮譽代表”、“明星代表”。社會分層的一個重要依據(jù)就是利益分化,“階級階層在含義上是指利益分化已經(jīng)完成,物質(zhì)利益地位已經(jīng)相對穩(wěn)定的集團”[11]。以階層為標(biāo)準(zhǔn)劃分代表構(gòu)成并用以指導(dǎo)換屆選舉,能使代表與各階層選民之間建立更加密切的聯(lián)系,使代表對現(xiàn)實生活中各階層群眾的實際問題能有更深入的了解。這不僅有利于各個階層群眾的利益和訴求能得到更好地反映、表達,增強代表履職的針對性,而且也有利于發(fā)揮好人大制度作為人民政治參與主渠道的功能作用。

3. 社會分層研究成果可以給代表構(gòu)成劃分提供理論支撐。上世紀(jì)90年代以來,隨著社會階層結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化,社會學(xué)、政治學(xué)等方面的學(xué)者對社會分層進行了深入的研究,產(chǎn)生了一批有影響力的研究成果。其中中科院社會學(xué)研究所“當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組在《當(dāng)代中國社會階層研究報告》一書中,將當(dāng)代我國社會劃分為十大階層,包括國家與社會管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動者階層、城鄉(xiāng)無業(yè)失業(yè)半失業(yè)者階層。這一劃分法不僅產(chǎn)生了廣泛影響,也得到了學(xué)界的認(rèn)可,而且劃分類別適中,界限清晰。如對各個階層的內(nèi)涵和外延進行了嚴(yán)格界定,將國家與社會管理者階層界定為在黨政、事業(yè)和社會團體機關(guān)單位中行使實際的行政管理職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部,將產(chǎn)業(yè)工人階層定義為在第二產(chǎn)業(yè)中從事體力和半體力勞動的生產(chǎn)工人、建筑業(yè)工人及相關(guān)人員,將農(nóng)業(yè)勞動者階層定義為承包集體所有的耕地,以農(nóng)(林、牧、漁)業(yè)為唯一或主要的職業(yè),并以農(nóng)(林、牧、漁)業(yè)為唯一收入來源或主要收入來源的人員,等等[12]。這一劃分方法可以考慮作為代表構(gòu)成劃分的總框架。當(dāng)然,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和階層發(fā)展變化,具體劃分的類別也要不斷改進。

黨的十七大報告提出要逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。這對修改選舉法有關(guān)代表名額的確定和分配辦法提出了要求,也必將對代表尤其是縣鄉(xiāng)人大代表的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生較大影響。按不同人口比例選舉人大代表,可以說是公民政治權(quán)利一種形式上的不平等,那么當(dāng)前代表結(jié)構(gòu)比例失衡,各階層的呼聲和要求在國家權(quán)力機關(guān)中得不到應(yīng)有的反映,則可以理解為公民政治權(quán)利的一種實質(zhì)上不平等。建議以這次選舉法修改為契機,重視解決產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動者階層及新興階層在代表構(gòu)成劃分和結(jié)構(gòu)比例中的問題,提出完善代表構(gòu)成劃分的指導(dǎo)性意見。

注釋:

[1]參見http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?Ne

wsID=67254.

[2]《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》1981年第3期。

[3][8]尹中卿、施祖軍:《如何完善全國人大代表的構(gòu)成》,載《學(xué)習(xí)時報》2003年4月21日。

[4]李理主編:《“十一五”時期浙江社會主義民主法制建設(shè)研究》,浙江人民出版社2005年版,第28頁。

[5]謝忠秋、丁興爍:《應(yīng)用統(tǒng)計學(xué)》,立信會計出版社2005年版,第60~61頁。

[6]《全國人大常委會公報》2007年第3期。

[7]http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-05/27/cont

ent_1462393.htm.

[9]楊云彪:《從議案建議透視人大代表的結(jié)構(gòu)比例》,載《人大研究》2006年第11期。

[10]蔡定劍主編:《中國選舉狀況的報告》,法律出版社2002年版,第161頁。

[11]李強:《轉(zhuǎn)型時期中國社會分層》,遼寧教育出版社2004年版,第157頁。

[12]參見陸學(xué)藝主編:《當(dāng)代中國社會階層研究報告》,社會科學(xué)文獻出版社2002年版,第8~23頁。

(作者單位:浙江省人大常委會研究室)