農(nóng)村義務(wù)教育投入機(jī)制分析

肖明勝

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來,國務(wù)院先后發(fā)布了一系列重要文件,確立了“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負(fù)責(zé),分級(jí)管理,以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制,逐步將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍,構(gòu)建中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。這是一項(xiàng)促進(jìn)農(nóng)村教育發(fā)展的普惠性政策。但是,對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后的縣份來說,因其財(cái)力所限,其普惠性并未完全體現(xiàn)出來。因此,“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育投入機(jī)制應(yīng)針對(duì)實(shí)際予以完善?，F(xiàn)結(jié)合臨朐縣情況作進(jìn)一步的分析和闡述。

一、 在農(nóng)村義務(wù)教育投入方面所取得的成績

臨朐縣是全國財(cái)政困難縣,全縣總?cè)丝?6萬,2008年財(cái)政總收入5.8億元,地方財(cái)政收入2.8億元,財(cái)政支出8.6億元,其中教育支出3.1億元。目前,全縣義務(wù)教育階段學(xué)生共計(jì)7萬人。“以縣為主”的義務(wù)教育投入機(jī)制實(shí)施以后,對(duì)于加快農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展發(fā)揮了重要作用,其積極意義主要表現(xiàn)為“四個(gè)基本”:

一是義務(wù)教育投入有了基本保障?！耙钥h為主”的義務(wù)教育投入機(jī)制,是在中央實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革的政策背景下實(shí)施的,國務(wù)院《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》對(duì)各級(jí)政府的責(zé)任作了明確規(guī)定,特別提出了“確保農(nóng)村義務(wù)教育投入不低于(稅費(fèi))改革前的水平,并力爭有所提高”的目標(biāo),為義務(wù)教育投入作出了質(zhì)與量的界定,亦成為縣級(jí)政府必須遵循的辦學(xué)原則。2006年以來,各地教育投入不斷增加,從濰坊市來看,90%的縣(市區(qū))教育經(jīng)費(fèi)支出增幅高于同期財(cái)政收入的增幅。就臨朐縣而言,2008年全縣教育經(jīng)費(fèi)支出比2006年增長76.9%,比同期地方財(cái)政收入增幅高47.3個(gè)百分點(diǎn),教育經(jīng)費(fèi)支出占全縣財(cái)政支出的比重達(dá)到35.5%,比2002年提高30個(gè)百分點(diǎn)。在財(cái)政困難的情況下,以最大限度的財(cái)政投入,優(yōu)先保證了農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展。

二是教師工資得到基本保證。實(shí)行“以縣為主”的投入機(jī)制,最大的成效之一是教師工資發(fā)放得到了保證。自2002年6月開始,臨朐縣將全縣農(nóng)村教師的工資全部上調(diào)到縣統(tǒng)一發(fā)放,有效解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資拖欠問題。2007年4月,統(tǒng)一了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),隨著上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的資金支持和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,教師工資水平也在不斷提高。2007年以來,先后5次為教師增加工資,2008年全縣教師人均月工資達(dá)到2003元,增加530元,增長36%,高于公務(wù)員工資增幅和平均水平,且能按時(shí)足額發(fā)放,教師的權(quán)益得到了保障。

三是辦學(xué)條件得到基本改善。“以縣為主”的投入機(jī)制,有利于縣級(jí)政府統(tǒng)籌安排縣域內(nèi)改善辦學(xué)條件的經(jīng)費(fèi)支出,避免了重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi),提高了資金使用效益。2003—2008年間,臨朐縣共籌集資金1.8億元,新建校舍13萬平方米,改擴(kuò)建校舍8.2萬平方米,維修校舍16.6萬平方米,被評(píng)為“山東省中小學(xué)危房改造工作先進(jìn)單位”。2007年,啟動(dòng)了農(nóng)村中小學(xué)“一通二熱三改”工程,完成投資1000多萬元,開通接送學(xué)生車輛61輛,所有農(nóng)村學(xué)生都在學(xué)校喝上了熱水、吃上了熱飯,生活條件、學(xué)習(xí)環(huán)境進(jìn)一步改善。

四是城鄉(xiāng)義務(wù)教育基本實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。“以縣為主”的投入機(jī)制,使縣域內(nèi)中小學(xué)結(jié)構(gòu)布局規(guī)劃調(diào)整、師資調(diào)配成為可能,有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化和均衡發(fā)展。近年來,臨朐縣按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、適當(dāng)集中、合理布局、規(guī)模適中”和“先小學(xué)后初中”的原則,對(duì)全縣中小學(xué)進(jìn)行了科學(xué)規(guī)劃。小學(xué)由2002年的311所調(diào)整到目前的174所,初中由45處調(diào)整到32所。2007年以來,全縣共新考錄教師556名,優(yōu)先補(bǔ)充農(nóng)村學(xué)校460人,使城鄉(xiāng)辦學(xué)條件和師資水平同步發(fā)展,整體水平相近。

二、農(nóng)村義務(wù)教育投入面臨的主要問題

“以縣為主”的投入機(jī)制,為農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展在政策層面上奠定了基礎(chǔ),但這種“一刀切”的政策在像臨朐這樣經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣份,依然難以徹底解決教育發(fā)展資金需求與財(cái)政支出短缺的矛盾,義務(wù)教育投入不足的問題并未從根本上改變。主要表現(xiàn)為“四難”:

一是學(xué)校發(fā)展所需地方財(cái)政配套資金落實(shí)難。為盡快改善義務(wù)教育辦學(xué)條件,近年來,中央和各省相繼實(shí)施了校舍維修改造、教學(xué)儀器更新等一系列工程。實(shí)施這些工程需要地方配套相應(yīng)資金,但像臨朐這樣的縣,僅人員工資和民生政策支出就占當(dāng)年地方支出的90%以上,是名副其實(shí)的“吃財(cái)政飯”,各類專項(xiàng)資金的地方配套財(cái)政資金難以足額撥付到位。

二是公用經(jīng)費(fèi)不足,部分學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)難。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革實(shí)施后,生均公用經(jīng)費(fèi)逐年提高,2008年,臨朐縣義務(wù)教育雜費(fèi)及公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)小學(xué)每年生均295元,初中340元,分別比上年度提高55元和105元。但因公用經(jīng)費(fèi)按人頭劃撥,規(guī)模較大的學(xué)校還可以維持,規(guī)模較小的學(xué)校教育成本相對(duì)較高,正常運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難。臨朐縣是典型的山區(qū)縣,受交通、地形等各種因素的影響,部分山區(qū)學(xué)校布局分散,規(guī)模偏小,現(xiàn)行的公用經(jīng)費(fèi)定額僅能維持日常支出,其他相關(guān)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)。

三是學(xué)校新建改建資金籌措難。隨著生源數(shù)量下降和向城鎮(zhèn)集中,學(xué)校布局需隨之調(diào)整,必須投入大量資金新建和改建校舍。目前,義保經(jīng)費(fèi)只能用于學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn),不允許用于學(xué)校建設(shè),上級(jí)對(duì)學(xué)校新建改建的投入又未同步作出安排,縣財(cái)政對(duì)此一籌莫展。

四是“普九”欠賬清償難?！捌站拧碑a(chǎn)生的巨額債務(wù)給地方政府帶來巨大壓力。對(duì)這一問題,上級(jí)要求以縣為主組織解決,2010年底完成,并且出臺(tái)了“先化解后補(bǔ)助”政策,對(duì)各地化解債務(wù)實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)。按照臨朐縣的財(cái)政現(xiàn)狀,尚無足夠財(cái)力先行化解債務(wù)。另外,當(dāng)前國家要求堅(jiān)決禁止出現(xiàn)新債,但縣政府又必須投入資金建新校、改危房,以改善辦學(xué)條件,捉襟見肘的縣財(cái)政面臨“兩難選擇”的境地?！捌站拧眰鶆?wù)如不及早清償,必然拖累農(nóng)村義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展。

2008年濰坊市部分縣市GDP、地方財(cái)政收入與教育經(jīng)費(fèi)支出情況

三、問題的原因分析

上述問題存在的根本原因在于,“以縣為主”的教育投入機(jī)制在實(shí)施過程中,沒有充分考慮地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力的差異性,具體表現(xiàn)為:

一是現(xiàn)有義務(wù)教育投入機(jī)制對(duì)縣級(jí)財(cái)政依賴性太大。農(nóng)村基礎(chǔ)教育所需的資金交由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)籌措與分配,只能使農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展取決于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,取決于地方政府的財(cái)政收入狀況。經(jīng)濟(jì)狀況好的縣,財(cái)力雄厚,能充分保障各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展的需要;而經(jīng)濟(jì)狀況差的縣,根本沒有實(shí)力來滿足農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展需要。也就是說,落實(shí)“以縣為主”的投入機(jī)制,必須建立在縣級(jí)財(cái)力允許的基礎(chǔ)上。一旦縣級(jí)財(cái)政“掉鏈子”,這一機(jī)制必將大打折扣。

從上表可以看出,濰坊市縣與縣之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力差距很大,這就造成各縣用于教育投入的資金差距和能力差別,與發(fā)達(dá)縣市比較,作為財(cái)政困難縣的臨朐,教育經(jīng)費(fèi)支出壓力巨大,目前上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付還不足以彌補(bǔ)縣與縣之間的這種差距。

二是現(xiàn)行分級(jí)負(fù)擔(dān)機(jī)制還不盡科學(xué)和完善。從2006年開始實(shí)施的農(nóng)村義務(wù)教育改革,出發(fā)點(diǎn)是建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū),適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。但像臨朐這樣的縣處于“發(fā)達(dá)地區(qū)的欠發(fā)達(dá)縣”的尷尬位置,上級(jí)的許多扶持政策享受不到。即使有些政策能夠爭取到,但縣級(jí)承擔(dān)的仍是“大頭”。如:2009年,臨朐縣3處農(nóng)村初中、7處小學(xué)被納入中央扶持的校舍改造工程投資計(jì)劃,總投資4100萬元,其中中央補(bǔ)助專項(xiàng)資金519萬元,其余3581萬元需由縣級(jí)配套?？h級(jí)財(cái)政“小馬拉大車”,不堪重負(fù)。

三是縣級(jí)辦學(xué)責(zé)任與財(cái)政能力嚴(yán)重失衡。農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的投入機(jī)制,調(diào)整了縣級(jí)財(cái)政與鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的關(guān)系。這種調(diào)整主要是負(fù)擔(dān)責(zé)任的調(diào)整,對(duì)縣級(jí)財(cái)政來說,收入總量影響不大,卻將原來由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政承擔(dān)的教育支出任務(wù)全部擔(dān)負(fù)起來,從而加劇了縣級(jí)教育經(jīng)費(fèi)供求矛盾?，F(xiàn)行機(jī)制雖然減小了縣內(nèi)發(fā)展的不平衡,但對(duì)于貧困地區(qū)來說,有限的縣級(jí)財(cái)力,根本無法保障教育投入。2008年,臨朐縣教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政總支出的比重比濰坊市高8個(gè)百分點(diǎn),教育經(jīng)費(fèi)支出占濰坊市教育經(jīng)費(fèi)支出的6.1%,而當(dāng)期地方財(cái)政收入僅占濰坊市的2.1%,縣級(jí)政府辦學(xué)責(zé)任與財(cái)政能力嚴(yán)重失衡。從這個(gè)意義上講,將舉辦農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任主要放到縣級(jí)政府,不可能從根本上解決農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題。

四、未來的農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的建議和設(shè)想

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育投入機(jī)制在理論和實(shí)踐上的問題和不足,筆者提出以下四點(diǎn)建議:

一是明晰分級(jí)投入主體責(zé)任,逐步建立以中央為主的投入機(jī)制。在當(dāng)前形勢下,農(nóng)村義務(wù)教育投入機(jī)制在實(shí)施過程中應(yīng)充分考慮投入主體的差異性,采取因地制宜的配套措施。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),縣級(jí)財(cái)政充裕,應(yīng)當(dāng)實(shí)行完全意義上的“以縣為主”投入機(jī)制;經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困縣多為“吃飯財(cái)政”,投入問題要“以省為主”來解決。西部各省和中部的農(nóng)業(yè)大省,縣級(jí)財(cái)力相對(duì)困難,“以縣為主”勉為其難,教育投入應(yīng)以“中央和省”為主。從長遠(yuǎn)看,既然義務(wù)教育是最大的公益事業(yè),那么有理由建議農(nóng)村義務(wù)教育管理體制應(yīng)當(dāng)從“以縣為主”向“教育管理以縣為主,教育投入中央地方共擔(dān)”過渡,最終實(shí)行義務(wù)教育“國家承擔(dān)、地方輔助”的投入機(jī)制和管理體制。只有這樣,才能保障農(nóng)村義務(wù)教育的公平和健康發(fā)展。

二是科學(xué)測定辦學(xué)成本,形成合理的轉(zhuǎn)移支付額度確定機(jī)制。要科學(xué)測定義務(wù)教育階段生均培養(yǎng)成本,依據(jù)學(xué)生數(shù)核算一個(gè)縣的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需求。在此基礎(chǔ)上,由省級(jí)人民政府逐縣核實(shí)財(cái)力,提出財(cái)政支出用于農(nóng)村義務(wù)教育的最低比例,縣級(jí)政府在財(cái)力許可的范圍內(nèi)承擔(dān)起能夠承擔(dān)的部分,不足部分,按照分項(xiàng)承擔(dān)的原則,由中央、省、市級(jí)政府給予足夠的轉(zhuǎn)移支付,切實(shí)解決“教育經(jīng)費(fèi)需要多少,縣級(jí)財(cái)政能給多少,上級(jí)財(cái)政能補(bǔ)多少(轉(zhuǎn)移支付)”的問題。

三是吸納社會(huì)資金參與辦學(xué),形成多元化投入機(jī)制。在國家法律法規(guī)允許的范圍內(nèi),采取獨(dú)資、合資、合作、股份制等形式,廣泛吸納社會(huì)資本參與辦學(xué),改變政府單一辦學(xué)的局面,推進(jìn)教育投入多元化和辦學(xué)形式多樣化,滿足不同層次的教育需求。同時(shí),鼓勵(lì)以優(yōu)秀學(xué)校為龍頭,組建教育集團(tuán),通過資產(chǎn)和人員重組,改造薄弱學(xué)校,提高辦學(xué)效益和教育質(zhì)量。對(duì)民辦學(xué)校,在收費(fèi)上要放開,扶持政策要更加優(yōu)惠。在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下,鼓勵(lì)企事業(yè)單位將閑置的場地、設(shè)施、設(shè)備等資源,無償或有償優(yōu)惠提供給社會(huì)力量辦學(xué),最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面參與辦學(xué)的積極性。

四是加強(qiáng)市場化運(yùn)作,形成學(xué)校資產(chǎn)經(jīng)營新機(jī)制。建議上級(jí)出臺(tái)優(yōu)惠政策,引導(dǎo)、扶持學(xué)校利用后勤設(shè)施及其他校產(chǎn),采取對(duì)外租賃等方式增加學(xué)校收入。同時(shí),對(duì)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整后閑置的校舍等,通過整合、重組、拍賣等形式,將資產(chǎn)變?yōu)橘Y本,全部用于學(xué)校建設(shè)和清償債務(wù),緩解農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的難題。

(作者:山東省臨朐縣縣長)

責(zé)任編輯:樊平軍