深圳市城市生態(tài)控制法律制度分析

馬　彪

[摘要] 深圳的生態(tài)控制法律制度建立了生態(tài)控制對(duì)象的統(tǒng)一體系、在城建理念上有了重大轉(zhuǎn)變并促進(jìn)了建設(shè)用地的科學(xué)使用。雖然在政策宣傳力度、社會(huì)保障力量及監(jiān)督制度等方面還可進(jìn)一步完善,但毫無疑問,它成為了構(gòu)建我國城市生態(tài)控制法律制度最重要的藍(lán)本。

[關(guān)鍵詞] 深圳 生態(tài)控制 制度

城市生態(tài)環(huán)境的好壞直接關(guān)系到城市的生存與發(fā)展。脆弱的生態(tài)、嚴(yán)重的環(huán)境問題將阻礙區(qū)域優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮,而且生態(tài)環(huán)境一旦遭到嚴(yán)重的破壞,就很難治理甚至不可逆轉(zhuǎn)。要避免這種局面,進(jìn)行生態(tài)控制即顯得異常重要。

一般而言,生態(tài)控制是指在城市環(huán)境保護(hù)中,在以生態(tài)用地為核心的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)面臨巨大壓力的情況下,為在一定程度上保留城市內(nèi)一定區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)的完整性而采取的強(qiáng)制性控制措施。相應(yīng)地,城市生態(tài)控制法是指在以生態(tài)用地為核心的城市生態(tài)系統(tǒng)中,以強(qiáng)制性的控制措施在一定程度上保留城市內(nèi)一定區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)的完整性的法律規(guī)范的總稱。深圳市在我國率先引入了城市生態(tài)控制制度,成為了“第一個(gè)吃螃蟹的人”。

一、深圳市生態(tài)控制法制概況

2005年11月,《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“管理規(guī)定”)正式施行。2007年3月,為加強(qiáng)基本生態(tài)控制線管理,解決管理工作中存在的實(shí)際問題,深圳市政府根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和《管理規(guī)定》制定了《關(guān)于執(zhí)行〈深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定〉的實(shí)施意見》。

二、深圳市生態(tài)控制線制度的主要內(nèi)容

深圳生態(tài)控制線制度主要從生態(tài)控制線的劃定與調(diào)整、監(jiān)督與管理、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。具體來說,其主要對(duì)一級(jí)水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、一定坡度的山地和海拔的高地、河流、綠地和其他需要進(jìn)行基本生態(tài)控制的區(qū)域等具體范圍進(jìn)行劃定,同時(shí)隨著實(shí)際情況和未來規(guī)劃的需要作出一定調(diào)整。當(dāng)具體的控制范圍確定后,在該范圍內(nèi)只能進(jìn)行重大道路交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、旅游設(shè)施和公園等建設(shè)。在監(jiān)督和管理方面,規(guī)定了市規(guī)劃部門、城管綜合部門和其他的政府相關(guān)職能部門要按照各自職權(quán)使生態(tài)控制線制度應(yīng)用于實(shí)際,并對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督和管理。在法律責(zé)任方面,規(guī)定了違規(guī)主體的法律責(zé)任和政府有關(guān)主管部門行政失當(dāng)時(shí)所應(yīng)受到的行政處罰。

三、深圳基本生態(tài)控制線制度的優(yōu)點(diǎn)

首先,該控制線是城市建設(shè)規(guī)劃理念上的根本轉(zhuǎn)變,它從過去的“可建規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)榱爽F(xiàn)在的“禁建規(guī)劃”。據(jù)有關(guān)資料顯示,以前深圳市規(guī)劃局的工作是規(guī)劃“哪些土地可以建設(shè)”,故利益追求者可能會(huì)拼命地為“可以建設(shè)”想出許多表面上使人信服的“理由”;“可建規(guī)劃”的實(shí)質(zhì)是一種授予建設(shè)主體對(duì)稀缺土地資源進(jìn)行建設(shè)的權(quán)利的具體制度,若各種規(guī)范和監(jiān)督環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞,很容易出現(xiàn)“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。在“禁建規(guī)劃”下,只要存在一個(gè)不能建的理由,比如在生態(tài)控制線范圍內(nèi),即使有一百個(gè)可以建的理由也無濟(jì)于事。

其次,建立生態(tài)控制對(duì)象的統(tǒng)一體系,提高了綜合行政效率。初步劃定的生態(tài)線范圍中,有93%是國家有關(guān)法律法規(guī)明令需要妥善保護(hù)的土地,其余7%是城市的生態(tài)廊道和綠地。以前的生態(tài)控制用地分屬水源、森林土地等各類保護(hù)對(duì)象,監(jiān)管對(duì)象混亂,保護(hù)主體和執(zhí)法主體紛繁復(fù)雜,其職責(zé)往往易出現(xiàn)不合理的沖突和不應(yīng)有的空白,行政責(zé)任互相推卸,需要上級(jí)部門的屢次協(xié)調(diào),保護(hù)效果不佳。通過劃定統(tǒng)一的生態(tài)控制線,無疑大大提高了生態(tài)保護(hù)的效率。

最后,促進(jìn)現(xiàn)有建設(shè)用地的科學(xué)使用,提高了土地效率。生態(tài)線劃定之后,明確了建設(shè)用地的有限范圍?；鶎诱?、開發(fā)商、市民等相關(guān)主體都會(huì)更珍惜現(xiàn)有的建設(shè)用地,精心規(guī)劃和利用現(xiàn)有的土地,提高了每寸土地的使用價(jià)值,促進(jìn)了土地經(jīng)營的科學(xué)化。

四、深圳基本生態(tài)控制線制度的不足

1.政策宣傳力度不夠。深圳市龍崗區(qū)五聯(lián)社區(qū)居委會(huì)在上交給龍崗區(qū)委區(qū)政府的調(diào)查報(bào)告中寫道:“生態(tài)控制線出臺(tái)至今,農(nóng)村基層干部根本不知什么是生態(tài)控制線,職能部門從未下到基層定案坐標(biāo),從未組織社區(qū)干部現(xiàn)場(chǎng)交底(即將審定立法的生態(tài)控制線逐一與社區(qū)干部見面)”。筆者在深圳各區(qū)的生態(tài)控制線區(qū)域進(jìn)行隨機(jī)采訪時(shí),發(fā)現(xiàn)不少當(dāng)?shù)鼐用耠m然聽過“生態(tài)控制線”的說法,但是對(duì)于實(shí)際范圍的劃定,具體到納入與非納入的空間,各有各的認(rèn)識(shí)甚至完全不知曉。而且,筆者通過瀏覽互聯(lián)網(wǎng),很難發(fā)現(xiàn)具體的生態(tài)控制線地圖,就算有幸能夠找到,地圖的比例也不高,區(qū)域顯示不甚清晰。

2.社會(huì)保障力量缺乏。生態(tài)控制線制度惠及全深圳的居民,故對(duì)于因生態(tài)控制而發(fā)生的各項(xiàng)成本,不應(yīng)只由被納入到生態(tài)控制線內(nèi)的地區(qū)承擔(dān),而應(yīng)由利益的享有者——整個(gè)深圳市的公共群體承擔(dān)。目前深圳生態(tài)控制線制度并未就社會(huì)保障問題做出專門的規(guī)定,使得生態(tài)控制成本的合理分擔(dān)難以實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為可以用深圳市政府的財(cái)政支出或其他社會(huì)公共資源來彌補(bǔ)上述成本。如果因生態(tài)保護(hù)而涉及線內(nèi)居民的搬遷時(shí),政府有關(guān)部門要制定完善的搬遷方案及日后的生活和就業(yè)扶助政策,同時(shí)要認(rèn)真嚴(yán)格地遵章落實(shí),以更為充足的社會(huì)保障力量做好受影響對(duì)象的善后工作。

3.監(jiān)督制度不夠完善?！豆芾硪?guī)定》第五條明確指明了單位和個(gè)人擁有監(jiān)督規(guī)定執(zhí)行情況的權(quán)利,但縱觀此規(guī)定及其實(shí)施意見,并無完整的該監(jiān)督權(quán)行使的程序。此外,即使事先已對(duì)相關(guān)監(jiān)督部門的職責(zé)和職權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,但很多時(shí)候,一旦有問題出現(xiàn),往往沒有得到相關(guān)職能部門的足夠重視,或者各職能部門的行政行為互相干預(yù),互相矛盾。所以,深圳市政府在提出生態(tài)控制線監(jiān)督制度的同時(shí),應(yīng)不斷結(jié)合實(shí)際情況和實(shí)施中存在的問題,及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和完善。

深圳市在城市生態(tài)控制法律制度的構(gòu)建方面已經(jīng)取得了卓越的成效,雖然仍存在一些需待完善之處,但此一“摸著石頭過河”之旅所積累的經(jīng)驗(yàn)必將推動(dòng)其他城市進(jìn)行生態(tài)控制建設(shè)的有效開展。深圳進(jìn)行生態(tài)控制法制建設(shè)的探索已成為了構(gòu)建我國城市生態(tài)控制法律制度最重要的藍(lán)本。

參考文獻(xiàn):

“好村長”越線毀林建廠.南方日?qǐng)?bào),2006年06月09日