領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)機(jī)制之變

本刊編輯部

“考核新機(jī)制凸顯了科學(xué)發(fā)展制導(dǎo)、政治責(zé)任回應(yīng)和執(zhí)政行為改進(jìn)三位一體的聯(lián)動(dòng)。”

8月初,在中央政治局審議通過有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制的意見之后,中組部出臺(tái)了領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的3個(gè)實(shí)施辦法?！耙粋€(gè)意見,三個(gè)辦法”是中央第一次就干部考核提出明確、規(guī)范的文件,在我國干部考核史上具有“里程碑”意義。領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制將會(huì)帶來怎樣的變革?為此,本刊記者專訪了中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任孫柏瑛教授,做深入、全面地解讀。

“三位一體”考評(píng)

《決策》:近年來,一些省份紛紛探索新型考核模式,有關(guān)實(shí)踐如火如荼地展開。這些地方上的探索取得了

什么樣的經(jīng)驗(yàn)?

孫柏瑛:廣東、浙江、山東、河北、山西等多個(gè)省先后建立了政績(jī)考核的新指標(biāo)體系,將環(huán)境資源、土地保護(hù)等綠色發(fā)展因素,以及教育、就業(yè)、平安建設(shè)等民生要求納入考核。這些實(shí)踐為干部考核新機(jī)制,提供了現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施的依據(jù)。

廣東省委書記汪洋說,應(yīng)對(duì)新發(fā)展,應(yīng)“讓善于科學(xué)發(fā)展的人上,不會(huì)科學(xué)發(fā)展的人、阻礙科學(xué)發(fā)展的人下?！苯?jīng)歷了多年改革發(fā)展歷程,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)到,在當(dāng)今關(guān)鍵的發(fā)展階段,貫徹科學(xué)發(fā)展觀,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)入以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道,是增進(jìn)中國社會(huì)持續(xù)發(fā)展能力的必由之路。因此,領(lǐng)導(dǎo)干部需要建立新的思維導(dǎo)向,需要新的“指揮棒”引導(dǎo)行動(dòng)。

《決策》:“一個(gè)意見,三個(gè)辦法”標(biāo)志我國醞釀、試點(diǎn)已久的干部考核新機(jī)制正式啟動(dòng),并進(jìn)入組織實(shí)施階段。新機(jī)制的推行究竟體現(xiàn)了怎樣的精神內(nèi)涵?

孫柏瑛:績(jī)效考核最為基本,也是最為根本的理念就是不簡(jiǎn)單為考核而考核?？己说哪康脑谟趯?zhàn)略發(fā)展目標(biāo)與部門及干部的責(zé)任、部門及干部的觀念和行為統(tǒng)一、聯(lián)動(dòng)起來,以保證整個(gè)政府行動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一。

考核新機(jī)制凸顯了科學(xué)發(fā)展制導(dǎo)、政治責(zé)任回應(yīng)和執(zhí)政行為改進(jìn)三位一體的聯(lián)動(dòng)。考核系統(tǒng)的建立體現(xiàn)三大關(guān)鍵點(diǎn),可以概括為確立理念、注重責(zé)任與行動(dòng)。強(qiáng)調(diào)改進(jìn)了以清晰的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo),統(tǒng)領(lǐng)部門及干部的責(zé)任導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置;以責(zé)任分解形成指標(biāo)體系,指導(dǎo)部門及干部的工作行動(dòng),強(qiáng)化部門及干部對(duì)責(zé)任的回應(yīng);以測(cè)評(píng)結(jié)果的應(yīng)用,反饋問題,改進(jìn)行為。

中央出臺(tái)的干部考核意見和辦法集中反映了以科學(xué)發(fā)展為戰(zhàn)略意圖,以績(jī)效考核工具引導(dǎo)行動(dòng),積極踐行科學(xué)發(fā)展責(zé)任的三位一體理念。

值得注意的是,考核新機(jī)制充分回應(yīng)了以往發(fā)展模式存在的問題,以及發(fā)展模式在績(jī)效考核中折射出來的問題,力求在新的考核機(jī)制中克服問題,尋求完善。績(jī)效考核本身是一個(gè)試錯(cuò)、反饋、改進(jìn)的過程,通過考核歸集問題,探索改進(jìn)方向。因此,考核新機(jī)制是積極回應(yīng)問題的態(tài)度,更是強(qiáng)化責(zé)任與落實(shí)行動(dòng)的制度規(guī)范。

改變“唯GDP論英雄”

《決策》:過去單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的發(fā)展理念,造成了很多問題,促使人們反思。干部考評(píng)機(jī)制在發(fā)展理念方面發(fā)揮著重要的導(dǎo)向作用,新機(jī)制能否轉(zhuǎn)變“以GDP論英雄”的錯(cuò)誤導(dǎo)向?

孫柏瑛:考核新機(jī)制的亮點(diǎn)之一,就是全面反思并歸集了以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式折射于績(jī)效考核導(dǎo)向上的問題。這一問題表現(xiàn)在,過度突出單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo),強(qiáng)調(diào)“唯GDP論英雄”的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方式,GDP數(shù)字出官,官出數(shù)字。

這種崇拜GDP的評(píng)價(jià)導(dǎo)向刺激了各級(jí)官員片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、從事好大喜功的政績(jī)工程的沖動(dòng)。官員多注重短期性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模與速度層面的成長(zhǎng)能力,而忽視對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、質(zhì)量與結(jié)構(gòu)以及生態(tài)承載、社會(huì)均衡發(fā)展層面的關(guān)注。從而影響到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)持續(xù)、健康、和諧的發(fā)展,造成數(shù)量與質(zhì)量、短期與長(zhǎng)期、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、人與自然生態(tài)之間的一系列脫節(jié)和沖突現(xiàn)象。

所以,轉(zhuǎn)變考核導(dǎo)向,建立經(jīng)濟(jì)與社會(huì)均衡發(fā)展目標(biāo),成為貫穿新機(jī)制戰(zhàn)略制導(dǎo)的主線。

《決策》:在新的考核導(dǎo)向下,領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該如何做?

孫柏瑛:考核新機(jī)制將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的目光,聚焦在科學(xué)發(fā)展觀念賦予各級(jí)政府的重大責(zé)任和關(guān)鍵任務(wù)上,經(jīng)由績(jī)效考核手段將科學(xué)發(fā)展的理念落到實(shí)處。概括而言,考核新機(jī)制要求中央與地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部:

一是轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念,樹立新的政績(jī)觀。這要求干部不僅要考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要,更要考量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式;不僅要考慮經(jīng)濟(jì)層面的成長(zhǎng)力,更要考量及時(shí)回應(yīng)社會(huì)問題、兼顧社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展;不僅要考慮政府的目標(biāo),更要考量、關(guān)注民眾的訴求和民生的需要。

二是在新機(jī)制下,績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的結(jié)構(gòu)和權(quán)重將有重要調(diào)整,反映綠色GDP、民生、公共服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)將嵌入指標(biāo)體系。這意味著,各級(jí)官員要在資源稀缺的情況下,盡可能尋求平衡多元價(jià)值以及解決公共問題的合理途徑。這無疑考驗(yàn)著官員把握社會(huì)公正、平衡多種價(jià)值、改善施政行為方式的能力。

三是在新機(jī)制下,績(jī)效綜合評(píng)價(jià)的結(jié)果將成為考評(píng)官員業(yè)績(jī)考核以及人事提拔、晉升、任用依據(jù),從而不斷強(qiáng)化部門和干部政治責(zé)任的意識(shí),強(qiáng)化其工作行為與政府戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的一體化與聯(lián)動(dòng)性。

個(gè)性化指標(biāo)與民意考核

《決策》:新機(jī)制在考核評(píng)價(jià)方法上,有哪些特點(diǎn)?

孫柏瑛:從考核指標(biāo)上來看,新機(jī)制強(qiáng)化了全體黨政干部認(rèn)識(shí)和行動(dòng)上的共識(shí),以保證科學(xué)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但與此同時(shí),新機(jī)制也闡釋了顧及各地方發(fā)展情態(tài)的差異,對(duì)考核對(duì)象進(jìn)行有效分類管理,將統(tǒng)一性與差異性有機(jī)結(jié)合的原則。

這一原則使得考核過程既包含體現(xiàn)整體要求的共同性指標(biāo),又納入了反映不同區(qū)域社情性質(zhì)、發(fā)展特性與水平的個(gè)性化指標(biāo)。這樣,保證并增強(qiáng)了考核新機(jī)制運(yùn)行過程的整合性、獨(dú)特性、針對(duì)性和可行性。

例如,廣東省在分類統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上,充分考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增長(zhǎng)極水平、生態(tài)特質(zhì)、人口狀況、功能區(qū)域性質(zhì)等要素,對(duì)所轄四個(gè)不同區(qū)域分別制定了共同指標(biāo)和分類個(gè)性指標(biāo),將整體性與個(gè)體性兼容。由于考慮比較周全,考核設(shè)計(jì)比較符合人本與人性,增強(qiáng)了推行的可能性。

從中我們也看到,尋求合理的績(jī)效考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的過程,也是地方政府不斷探求和清晰自身功能定位、發(fā)展路徑和公共資源配置的過程。如果地方政府通過績(jī)效考核機(jī)制能夠客觀、系統(tǒng)評(píng)估自身的優(yōu)勢(shì)和不足,改善社會(huì)資源配置方式,對(duì)于政府自身能力提升,管理上水平無疑意義積極而重大。

《決策》:考核新機(jī)制的另一個(gè)亮點(diǎn)是,增加了考核評(píng)價(jià)過程與方式開放性、民主性、互動(dòng)性的訴求。新機(jī)制為什么會(huì)特別強(qiáng)調(diào)民意考核?

孫柏瑛:以往考核的過程比較封閉,考核渠道單一,對(duì)民眾意志反映相對(duì)被動(dòng)。主要表現(xiàn)為績(jī)效體系建立與實(shí)施是政府關(guān)起門來進(jìn)行的,無論是其生成過程和責(zé)任方向,還是信息傳導(dǎo)與評(píng)價(jià)主體,要么主要來自于自上而下的壓力,要么主要來自于政府內(nèi)部的上下級(jí)或平行關(guān)系。而政府公共服務(wù)供給的享有者或終極受益者——廣大民眾,卻很少有機(jī)會(huì)借由績(jī)效評(píng)價(jià)向政府表達(dá)意見,溝通建議,政府朝向民眾的責(zé)任相對(duì)比較薄弱。

近年來,也有不少地方政府勵(lì)精圖治,探索公民參與政府績(jī)效考核的途徑,北京市區(qū)縣政府開展的公民滿意度評(píng)價(jià)制度、青島市政府的承諾制度、珠海市政府簽訂的績(jī)效白皮書制度等都代表了各個(gè)地方的探索努力。

新機(jī)制則明確要求考核務(wù)求增強(qiáng)民意的體現(xiàn),加強(qiáng)考核工作的透明性和互動(dòng)性。新機(jī)制規(guī)定,對(duì)干部的考核過程將更加強(qiáng)調(diào)民主,擴(kuò)大黨內(nèi)外群眾的知情、參與和監(jiān)督權(quán)利,以促進(jìn)考核的公開性。

其目的在于:一方面要求干部朝向民眾,尊重民意,接受民眾的監(jiān)督,以提高民眾的滿意度為己任,代表名副其實(shí)的服務(wù)型政府形象;另一方面要求增強(qiáng)開放性,增強(qiáng)干部回應(yīng)問題,發(fā)現(xiàn)問題,解決問題的能力。就這一點(diǎn)而言,考核新機(jī)制的本質(zhì)是要強(qiáng)化干部對(duì)民情、民生、民意的關(guān)注度,提高自身的執(zhí)政能力。

《決策》:考核新機(jī)制干部選拔、任用等方面,還具有怎樣的功能?

孫柏瑛:新機(jī)制以工作實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)為基礎(chǔ),還旨在保證干部選拔、任用更加制度化和規(guī)范化,防止干部“帶病上崗”、“帶病提拔”。借助考核工具,新機(jī)制力求推進(jìn)干部民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查、個(gè)別談話、實(shí)際分析、綜合評(píng)價(jià)制度的完善,增強(qiáng)程序的規(guī)范化與民主化。

在這里,考核一方面引導(dǎo)干部的行為和努力方向,另一方面為組織部門考察干部、使用干部提供重要的依據(jù)與參考系,它有助于加強(qiáng)干部任用過程的客觀性、公平性,更有助于廣大黨員群眾的廣泛監(jiān)督,真正實(shí)現(xiàn)“以科學(xué)用人、保證科學(xué)發(fā)展”的訴求。