大村莊制改革帶來的新變化

于洪波　鄧有峰

2007年以來，山東省昌樂縣以城郊村和鎮(zhèn)區(qū)村為重點，以建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)為載體，合村并點實行“大村莊制”。目前，全縣合并行政村(居)536個，減少行政村(居)375個，建成農(nóng)村社區(qū)54個。合村并點后形成“大村莊”，有利于降低村級政權(quán)運轉(zhuǎn)成本，有利于推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有利于推動公共生活設(shè)施建設(shè)，有利于推動公共事業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)提供了可借鑒的模式。推行大村莊制的背景及原因

昌樂縣原有888個行政村，其中500H人以下的村有407個，200口人以下的村61個，村莊規(guī)模小，普遍存在著選人難、投入難、

服務(wù)難、

發(fā)展難的問題。適度推進(jìn)臺村并點，整合資源，有利于在中心村形成集聚效應(yīng)，有效破解上述難題。為此，昌樂縣自2007年開始以城郊村和鎮(zhèn)區(qū)村為重點，以建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)為載體，展開了“大村莊制”的合村并點工作。

推行大村莊制的基本做法

昌樂縣按照先試點后推廣的原則，選定群眾有意愿、基礎(chǔ)條件好的城郊村四圖、西尖、東尖、商家莊、邢家河5個村進(jìn)行試點，將這5個村莊合并建立了艷陽天社區(qū)。社區(qū)成立后，撤銷被合并村的兩委班子，成立社區(qū)黨總支。成員由社區(qū)內(nèi)全體黨員和居民聯(lián)合選出，并保證原行政村在社區(qū)“領(lǐng)導(dǎo)層”中至少有一名“代表”。社區(qū)黨委下設(shè)工業(yè)園、三產(chǎn)、農(nóng)業(yè)等5個黨支部，每個黨支部根據(jù)需要下設(shè)若干個特色黨小組靈活協(xié)調(diào)資源的配置和利用。社區(qū)建立起了工業(yè)園區(qū)、集中居住區(qū)和文化生活活動區(qū)。在工業(yè)園內(nèi)，部分農(nóng)民以土地人股企業(yè)做起了股東；在生活區(qū)，社區(qū)采用上級扶持和自籌資金的方式建設(shè)了2000平方米的社區(qū)服務(wù)中心，中心內(nèi)又設(shè)立了計劃生育、社會保障、信息咨詢、水電服務(wù)等服務(wù)窗口，此外社區(qū)還建設(shè)有圖書室、衛(wèi)生室、活動室、大型超市、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施，農(nóng)民就醫(yī)、子女上學(xué)、購物等不出社區(qū)就可辦妥。

在試點成功的基礎(chǔ)上，昌樂按照“大村并小村、強村并弱村、班子好的村合并班子差的村”的工作思路，通過科學(xué)制定規(guī)劃，鼓勵3個或3個以上村進(jìn)行合并，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行合村并點。

在臺村并點的過程中，該縣注意了以下六個原則：

一是尊重民意原則。行政村是村民自治組織，調(diào)整行政村(居)規(guī)模，必須高度尊重民意，順應(yīng)民心。要充分考慮各村(居)的歷史文化基礎(chǔ)，把思想政治工作貫穿村(居)規(guī)模調(diào)整工作全過程，加強對黨員、群眾的思想教育和引導(dǎo)，贏得群眾擁護(hù)，保持農(nóng)村穩(wěn)定。

二是政府引導(dǎo)原則。對行政村(居)規(guī)模適當(dāng)調(diào)整，要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，統(tǒng)盤考慮促進(jìn)生產(chǎn)要素的集聚和資源的合理配置及開發(fā)利用，考慮減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、降低管理成本、加強村級組織和班子建設(shè)等因素，搞好統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)各村(居)向中心村、小城鎮(zhèn)集中。

三是規(guī)劃先行原則。充分考慮各村的歷史沿革、地理位置、產(chǎn)業(yè)特色、人口規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施等因素，因地制宜、科學(xué)合理地編制行政村規(guī)模調(diào)整規(guī)劃，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，成熟一個合并一個，合并一個成功一個，不搞一刀切。

四是規(guī)模適度原則。除山區(qū)村、庫區(qū)村外，調(diào)整后原則上不再保留1000H人以下的行政村(居)。要本著方便群眾生產(chǎn)生活、方便工作、方便管理和方便服務(wù)群眾的原則，適度確定規(guī)模。通過調(diào)整，加速形成一批規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)實力較強的中心村，發(fā)揮其在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的示范帶頭作用，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

五是地域相鄰原則。行政村(居)規(guī)模調(diào)整一般在相鄰村(居)進(jìn)行，合并后村(居)的地域結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)和管理體系等，要能體現(xiàn)方便快捷的效果。堅持尊重歷史，兼顧地理條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，考慮群眾的共同利益和生活習(xí)俗，從方便群眾自治及生產(chǎn)生活、著眼發(fā)展出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃，就近就便，實行成建制調(diào)整。

六是優(yōu)勢互補原則。選擇確定擬合并村(居)，必須堅持科學(xué)發(fā)展觀，有目的、有針對性地篩選，重點選擇那些村與村的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、具備優(yōu)勢互補條件的為重點推進(jìn)對象，力求通過村(居)規(guī)模調(diào)整，使農(nóng)村資源配置趨向合理，資產(chǎn)組合更為優(yōu)化，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互促并進(jìn)。

對于已經(jīng)合并的村莊，昌樂縣迅速理順村級管理體制，確保新村健康運轉(zhuǎn)，促進(jìn)合并村的融合。昌樂縣將合并的各村“兩委”成員大部分過渡到新村，根據(jù)村情民意擇優(yōu)篩選，確定新村班子人選，并嚴(yán)格公章和財務(wù)管理。在村級議事程序上，采取“分一總”方式，“分”即對重大事項的決策由原行政村組織向新村黨支部提出申請，新村黨支部書記主持召開原行政村干部和黨員、村民代表會議確定初步意見；“總”即針對提出的初步意見，由新村支部書記主持召開新村干部和黨員、村民代表會議表決通過。

推行大村莊制的主要成效

(一)通過人力資源的整合，為新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的選舉提供了更廣闊的選擇空間。有利于拓寬村干部選配空間，優(yōu)化村級領(lǐng)導(dǎo)班子，同時合村并點減少了村級干部的職數(shù)，降低了村級政權(quán)運轉(zhuǎn)成本。

(二)有利于推動公共生活設(shè)施建設(shè)，改善居民生活條件。村居合并，居住集約化，服務(wù)對象增多，發(fā)展各項公共事業(yè)的成本降低，不論是政府還是民間資本，投資積極性隨之極大調(diào)動，農(nóng)村公共服務(wù)問題迎刃而解。

(三)整合了村莊資源，拓寬了發(fā)展空間。朱劉街道西魏村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，工業(yè)項目多、土地少，村里缺少繼續(xù)發(fā)展空間。東魏村有土地但是貧窮落后。兩村合并后西魏的工業(yè)在東魏的土地上得到了擴展，東魏的百姓享受到了西魏發(fā)展的成果，兩相得益。2D07年底，魏家莊已經(jīng)成為遠(yuǎn)近文明的億元社區(qū)。

幾點啟示

(一)實行大村莊制必須整合各種資源。一是整合人力資源，解決“有人辦事”的問題。通過整合人力資源，擴大選人用人視野，能夠把優(yōu)秀的人才選進(jìn)社區(qū)隊伍。二是整合閑置資源，解決“有地方辦事”的問題。具備一定的辦公和活動場所，是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本條件。大村莊制社區(qū)可以挖掘各村閑置資源，根據(jù)群眾需求，建設(shè)不同層次的社區(qū)服務(wù)站點，既方便了群眾，又不增加群眾負(fù)擔(dān)。

(二)實行大村莊制必須加大資金投入。加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，關(guān)鍵靠投入。要采取政府扶持和發(fā)揮農(nóng)民主體作用相結(jié)合的辦法，著力建立農(nóng)村社區(qū)建設(shè)長效投入機制。要將新農(nóng)村建設(shè)資金重點投向農(nóng)村社區(qū)，強化財政投入的導(dǎo)向作用。要放手發(fā)動群眾，籌集公益事業(yè)投入資金，為農(nóng)村社區(qū)健康有序運行提供有力保障。要實行市場運作，把村集體資源通過公開拍賣、承包加以開發(fā)利用，獲得收益用于社區(qū)建設(shè)，解決資金短缺困難。

(三)實行大村莊制必須因地制宜。由于各個村莊的村情、發(fā)展水平不一樣，所以在合村并點時要充分考慮各村的歷史沿革、地理位置、產(chǎn)業(yè)特色、人口規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施等因素，因地制宜、科學(xué)合理地編制行政村規(guī)模調(diào)整規(guī)劃，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，成熟一個合并一個，合并一個成功一個，不搞一刀切。通過合并力求達(dá)到各種資源的最優(yōu)配置，獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

(四)實行大村莊制必須加強公章和財務(wù)管理。合村并點后村級財務(wù)問題是群眾最關(guān)心的問題，必須謹(jǐn)慎處理。昌樂有些鎮(zhèn)的做法是，在村莊合并后1 5日內(nèi)，在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)主任、新村班子聯(lián)合監(jiān)督下進(jìn)行資產(chǎn)核實，理清債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，設(shè)立總賬、分村賬，由鎮(zhèn)經(jīng)管站統(tǒng)一代管，明細(xì)賬由合并后新村的總文書代管，如發(fā)生新收支業(yè)務(wù)，實行“四級聯(lián)簽”管理法。