公共治理視角下的美國金融危機(jī)救助機(jī)制分析

劉　瑞　劉　霞

摘要：次貸危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)嚴(yán)重威脅、損害了全球貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)增長，使主要發(fā)達(dá)國家金融體系與金融市場普遍面臨一場信任危機(jī)。從公共治理的視角分析美國金融危機(jī)的救助機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)，美國金融危機(jī)救助機(jī)制凸顯短期行為，從根本體制與制度層面防范危機(jī)于未然尚需時(shí)日。但美國金融危機(jī)的救助機(jī)制仍有可揣摩借鑒之處，堅(jiān)持及早、依法救助的原則，采取多中心、多手段治理和國際協(xié)作救助，從非合作博弈轉(zhuǎn)向合作博弈是危機(jī)治理的必經(jīng)途徑。

關(guān)鍵詞：公共治理；危機(jī)管理；美國金融危機(jī)；救助機(jī)制

中圖分類號(hào)：F831.59文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-4283(2009)05-0005-07

公共治理是指公共部門為實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，通過各種正式和非正式的制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)，使不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理、整合和協(xié)調(diào)的持續(xù)互動(dòng)過程。金融危機(jī)治理實(shí)際上是公共治理在金融危機(jī)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式。在經(jīng)濟(jì)和金融全球化的背景下，一國的金融危機(jī)很容易轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚬参C(jī)，危機(jī)治理主體日益增多，博弈過程日益動(dòng)態(tài)化、復(fù)雜化，如何均衡各方救助主體的利益、建立快速?zèng)Q策機(jī)制、加強(qiáng)各國之間的協(xié)作、形成有效的危機(jī)治理模式，就成為各國政府、金融機(jī)構(gòu)和公眾共同面對(duì)的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題。始于次貸危機(jī)的全球金融危機(jī)給各國帶來了嚴(yán)重的金融和經(jīng)濟(jì)問題，美國財(cái)政部、美國聯(lián)邦儲(chǔ)備局(以下簡稱“美聯(lián)儲(chǔ)”)以及國際組織等共同應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的沖擊，在危機(jī)救助過程中形成了多中心、多手段的治理模式，其制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)靈活，很多措施是歷史上不曾實(shí)施過的，盡管其效果還有待檢驗(yàn)，但其思路為從公共治理視角分析危機(jī)救助提供了新的借鑒。本文試圖立足公共治理這一新的視角，分別從美聯(lián)儲(chǔ)、財(cái)政部和國際救援三條線索剖析危機(jī)救助過程中參與主體的利益均衡和博弈過程，探討宏觀金融危機(jī)救助的決策機(jī)制及其形成過程，尋求全球化背景下金融危機(jī)防范和治理模式的一般特征。

一、美聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)對(duì)危機(jī)的反應(yīng)機(jī)制及救助措施

自次貸危機(jī)爆發(fā)以來，美聯(lián)儲(chǔ)所采取的救助措施主要有：一是發(fā)揮最后貸款人的作用，直接或間接向金融機(jī)構(gòu)融資；二是利用貨幣政策工具調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。

(一)最后貸款人作用的發(fā)揮和困境

根據(jù)美國關(guān)法律規(guī)定，如果任何一家美國公司無法通過其他渠道籌集資金，而該公司的破產(chǎn)倒閉又將威脅到美國整體經(jīng)濟(jì)，美聯(lián)儲(chǔ)有義務(wù)向其提供融資。美聯(lián)儲(chǔ)救助貝爾斯登和美國國際集團(tuán)(AIG)而允許雷曼兄弟破產(chǎn)倒閉，即是這一條款的生動(dòng)體現(xiàn)，其中的利益權(quán)衡涉及兩方面。首先，金融機(jī)構(gòu)“太大而不能倒閉”的原則。美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為投資者和公眾對(duì)雷曼兄弟破產(chǎn)有充分的預(yù)期和準(zhǔn)備，而貝爾斯登和AIG交易規(guī)模巨大，尤其AIG還從事實(shí)業(yè)經(jīng)營，涉及面廣泛，其倒閉必將引致金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的劇烈動(dòng)蕩。從這個(gè)意義上講，美聯(lián)儲(chǔ)挽救的不僅僅是貝爾斯登和AIG，而是整個(gè)美國金融體系。其次，美國中央銀行法詳細(xì)地規(guī)定了美聯(lián)儲(chǔ)作為最后貸款人的條件，其一，金融機(jī)構(gòu)必須有足額擔(dān)保以確保央行貸款的返還，其二，央行無權(quán)將貸款投放于可能導(dǎo)致納稅人損失的救助——即便從公眾政策角度看來這些損失是值得的。相比雷曼兄弟而言，貝爾斯登和AIG都有公司資產(chǎn)足額擔(dān)保，且借貸利率是懲罰性的，對(duì)其股東、管理層和債權(quán)人又施以嚴(yán)格限制。因而，美聯(lián)儲(chǔ)最終選擇對(duì)貝爾斯登和AIG實(shí)施救助。但目前來看，放棄雷曼兄弟的救助是不明智的，雷曼兄弟的破產(chǎn)直接導(dǎo)致金融危機(jī)的迅速惡化和市場信心的急劇下跌，如果及時(shí)救助雷曼兄弟，金融危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢將是另一番景象。

理論界學(xué)者大多堅(jiān)持在危機(jī)來臨時(shí)刻，應(yīng)該及時(shí)、靈活地發(fā)揮最后貸款人的作用，從宏觀上阻止危機(jī)發(fā)生系統(tǒng)性蔓延，維護(hù)貨幣政策穩(wěn)定，彌補(bǔ)市場失靈帶來的財(cái)富損失，從微觀角度出發(fā)挽救暫時(shí)缺乏流動(dòng)性但仍具有清償力的銀行，免于其倒閉而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。但是最后貸款人作用的發(fā)揮有一定的成本和風(fēng)險(xiǎn)，其負(fù)面效應(yīng)亦不容忽視。首先，如果中央銀行決策失誤，被救助銀行倒閉將直接造成央行資產(chǎn)損失；其次，最后貸款人容易與長期貨幣政策沖突從而引致通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，造成中央銀行的聲譽(yù)損失，使中央銀行自身出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”問題，形成最后貸款人的間接成本。筆者以為，是否實(shí)施最后貸款人的救市策略應(yīng)取決于問題情境下的收益成本分析，如果收益大于成本，則實(shí)施之。在美國金融危機(jī)中，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)最后貸款附加了苛刻的條件，貝爾斯登和AIG都有資產(chǎn)擔(dān)保以及相應(yīng)的制度約束機(jī)制，直接成本較小。間接成本——道德風(fēng)險(xiǎn)是政府在危機(jī)救助中必然要付出的成本，正如格林斯潘所言：“我們不可能沒有成本，卻收獲我國金融體系及其穩(wěn)定帶來的好處”。在局部性的道德風(fēng)險(xiǎn)與全局性的金融系統(tǒng)穩(wěn)定之間權(quán)衡，收益與成本比較清晰可見。因此，在危機(jī)狀態(tài)下，為確保系統(tǒng)穩(wěn)定，避免對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成更為嚴(yán)重的負(fù)面影響，央行履行最后貸款人職責(zé)，增強(qiáng)市場信心以解燃眉之急是必需的。正如菲爾普斯所言：“這是因?yàn)槊缆?lián)儲(chǔ)決定，市場恐慌風(fēng)險(xiǎn)如此巨大，最好是向其注入資金而不是等著市場自我調(diào)整?！?/p>

(二)貨幣政策救助渠道分析

1933年大危機(jī)中，美聯(lián)儲(chǔ)的不作為以及錯(cuò)誤的貨幣政策延長了本該在1930年結(jié)束的大蕭條。相反，1987年的股災(zāi)卻沒有導(dǎo)致美國大蕭條，其主要原因在于美聯(lián)儲(chǔ)及時(shí)的政策反應(yīng)，美聯(lián)儲(chǔ)在第一時(shí)間聲明：“與我國中央銀行的義務(wù)持續(xù)一致的是，今天在此確信美聯(lián)儲(chǔ)隨時(shí)準(zhǔn)備提供流動(dòng)性支持我國的經(jīng)濟(jì)與金融體系”，隨之美聯(lián)儲(chǔ)通過公開市場業(yè)務(wù)向金融市場注入大量流動(dòng)性，避免了一場大蕭條的出現(xiàn)。歷史證明，及時(shí)、準(zhǔn)確的貨幣政策是遏制金融危機(jī)蔓延的有效工具。美國次貸危機(jī)惡化以來，美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)行一攬子貨幣政策，打破常規(guī)，大力度增加市場流動(dòng)性，試圖使危機(jī)影響僅局限于在虛擬經(jīng)濟(jì)層面。在傳統(tǒng)政策工具效果不明顯的情況下，伯南克開始實(shí)行“更改央行資產(chǎn)負(fù)債表的構(gòu)成”的政策措施，自2008年3月先后推出一級(jí)交易商信用工具(PDCF)、定期證券借貸工具(TSLF)、資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)貨幣市場共同基金融資工具(AMLF)、商業(yè)票據(jù)融資工具(CPFF)、貨幣市場投資者融資工具(MMIFF)和短期資金標(biāo)售工具(TAF)等創(chuàng)新型金融工具。貨幣政策工具的創(chuàng)新一方面延長了貸款期限，抵押品范圍由傳統(tǒng)的國債抵押擴(kuò)展到AAA非機(jī)構(gòu)債券抵押，注入流動(dòng)性對(duì)象亦由傳統(tǒng)的商業(yè)銀行向貨幣市場基金、投資銀行和保險(xiǎn)公司、商業(yè)票據(jù)市場甚至是實(shí)體經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展。其結(jié)果是降低了金融機(jī)構(gòu)獲得流動(dòng)性的成本，增加了市場流動(dòng)性。另一方面對(duì)巴格霍特原則的放寬，一定程度上鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)從事高風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)的道德風(fēng)險(xiǎn)，增大了政策操作的難度和風(fēng)險(xiǎn)。因此，隨著次貸危機(jī)愈演愈烈；美聯(lián)儲(chǔ)在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)之間的平衡愈加困難。

二、美國政府的救援措施

自羅斯福以后，許多美國總統(tǒng)直言不諱地將制止危機(jī)作為政府的責(zé)任。尼克松說：“政府對(duì)蕭條袖手旁觀而不采取決定性行動(dòng)的時(shí)代，已一去不復(fù)返了?！痹诮鹑陲L(fēng)暴發(fā)生以前，美國政府主要通過構(gòu)建具有彈性和柔韌性的金融監(jiān)管制度防范危機(jī)發(fā)生，維持經(jīng)濟(jì)、金融體系的穩(wěn)定，對(duì)于微觀金融機(jī)構(gòu)則以市場化救助為主。此次金融危機(jī)中，美國政府從一開始就違背了其固有的思路，毅然通過摩根大通注資貝爾斯登，這是自1929年美國經(jīng)濟(jì)大蕭條以來，美聯(lián)儲(chǔ)第一次向非商業(yè)銀行提供應(yīng)急資金，改寫了美聯(lián)儲(chǔ)不向投資銀行提供救援的慣例，將對(duì)金融危機(jī)的處置規(guī)則產(chǎn)生歷史性影響，也將引起國家干預(yù)與新自由主義模式之間的一場大討論。

金融危機(jī)的短期救助中，財(cái)政注資是主要方式，也是爭議最多的方式。美國財(cái)政救援經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段是2008年10月以前，主要是向金融機(jī)構(gòu)注入資本金以增加流動(dòng)性，對(duì)貝爾斯登、“兩房”及AIG提供的應(yīng)急資金，都屬于此種。第二階段是2008年10月以后的資產(chǎn)救助階段，“美國政府醞釀并實(shí)施不良資產(chǎn)援助計(jì)劃(TARP)，計(jì)劃的核心是國會(huì)授權(quán)政府投入7000億美元低價(jià)購買金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，待市場初步穩(wěn)定后政府再將這些資產(chǎn)出售。這是自20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條以來，美國政府制定的最大規(guī)模金融救援計(jì)劃，也是最受質(zhì)疑和非議的計(jì)劃，計(jì)劃一提出立即引起140名經(jīng)濟(jì)學(xué)家聯(lián)名上書反對(duì)，主要原因就在于救援計(jì)劃違背了自由競爭的原則，是對(duì)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的破壞，將導(dǎo)致市場因果關(guān)系倒置，給美國經(jīng)濟(jì)帶來長期危害。圍繞救援計(jì)劃，支持方(美國政府、商業(yè)和社會(huì)組織)與反對(duì)方(國會(huì)和民眾)展開了激烈的辯論和博弈。

在政府看來，危機(jī)發(fā)生初期，在政策上必須快速反應(yīng)、果斷決策，否則其后果必將是危機(jī)深化、金融市場崩潰、失業(yè)增加和經(jīng)濟(jì)全面衰退，7000億救市計(jì)劃在所有方案中救助效果最快、成本和代價(jià)最小，應(yīng)盡早實(shí)施。就商業(yè)和社會(huì)組織而言，救市方案能給他們帶來直接利益，自然支持政府的危機(jī)救助計(jì)劃。但美國相關(guān)法律規(guī)定，總統(tǒng)提交的經(jīng)濟(jì)咨文和報(bào)告必須經(jīng)由國會(huì)通過才能獲準(zhǔn)實(shí)施。而國會(huì)議員則更加看重計(jì)劃的長期效果，篤信救援計(jì)劃將導(dǎo)致美國財(cái)政赤字高企，美元貶值，并可能再度推高國際油價(jià)和通貨膨脹，為新的危機(jī)埋下隱患。更為重要的是，當(dāng)時(shí)正值總統(tǒng)大選臨近、兩院改選的敏感時(shí)期，在普通選民具有選票這種可信性威脅的情況下，根據(jù)政治周期假說，國會(huì)議員必將更加看重選民的利益和社會(huì)的民主性，以期獲取更多的政治選票。因此，選民和議會(huì)之間的博弈就成了救援計(jì)劃能否通過的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。圖1為議員和選民的初期決策博弈過程，由于選民對(duì)于國會(huì)議員而言具有可信性威脅，議員必然選擇反對(duì)救援計(jì)劃來博取選民投票。最終，國會(huì)否決了政府的提案，博弈初期雙方合作失敗，救援計(jì)劃被否。但博弈并未就此止步，隨著法案被否決——股市大跌——金融危機(jī)惡化——危機(jī)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)蔓延，博弈出現(xiàn)了變化，對(duì)普通的選民來說，一旦金融危機(jī)最終演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)的全面衰落，帶給他們的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于救市計(jì)劃分?jǐn)傇谒麄兩砩系亩愘x。各博弈方意識(shí)到合作取代不合作是危機(jī)情況下利益最大化的必需選擇，合作——這種人與人之間的行為方式——已經(jīng)成為一種“現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力”，會(huì)產(chǎn)生最大化的收益。于是金融危機(jī)——公共治理——合作——合作收益——收益最大化成為一個(gè)有序的邏輯因果，緊急救助方案順利通過。

財(cái)政救援計(jì)劃的決策和實(shí)施過程是公共治理理念在金融危機(jī)領(lǐng)域的體現(xiàn)。首先，危機(jī)救助機(jī)制必須依法律程序進(jìn)行，但可以根據(jù)“問題情境”的性質(zhì)和想要達(dá)到的目標(biāo)，適當(dāng)調(diào)整權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以尋求最有效的治理效果。在對(duì)美國金融危機(jī)的救助中，如果按照正常程序操作，財(cái)政部需要45天時(shí)間制定實(shí)施細(xì)則。因此，美國政府采取非常規(guī)手段，通過市場辯論快速解決問題獲得救市授權(quán)。其次，緊急救助法案出臺(tái)的過程就是金融機(jī)構(gòu)、政府、國會(huì)議員以及公眾各方利益均衡的過程，是從合作博弈向非合作博弈轉(zhuǎn)化的過程。雖然博弈延遲了法案的出臺(tái)，但從純粹救助到增加監(jiān)管和保護(hù)納稅人的利益，各方利益都得到了保證，危機(jī)治理制度得以不斷完善。TARP對(duì)危機(jī)惡化起到了一定減緩作用，但隨著救助計(jì)劃的不斷進(jìn)行，TARP退出問題逐漸暴露出來。金融機(jī)構(gòu)提前償還救助資金的成本除了本金和利息外，還包括贖回財(cái)政部在TARP援助方案中附加的包括普通股認(rèn)股權(quán)證在內(nèi)的各種投資工具所需要的費(fèi)用，而這些費(fèi)用有的高達(dá)利息的60％，高昂的“提前償還懲罰費(fèi)用”使得金融機(jī)構(gòu)進(jìn)退惟艱。金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為高額的償還費(fèi)用將進(jìn)一步惡化銀行的流動(dòng)資金狀況，不利于金融危機(jī)的治理和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。美國政府認(rèn)為，為了保護(hù)公眾的利益，必須采取資金補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)提前償還資金的優(yōu)質(zhì)銀行收取高額的費(fèi)用以彌補(bǔ)劣質(zhì)銀行可能帶來的資金損失。TARP退出困難反映了美國政府與金融企業(yè)之間的利益分歧，如何權(quán)衡兩者之間的利益，尋求合適的TARP退出機(jī)制是危機(jī)管理的一個(gè)難題。

三、金融危機(jī)救助的國際協(xié)作

金融危機(jī)早期，由于各國的政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦等差異以及聯(lián)合救助中的利益分配問題，各國難以產(chǎn)生高效率的協(xié)調(diào)機(jī)制共同應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，而只能自行救助危機(jī)。各國自救行動(dòng)雖避免了本國危機(jī)進(jìn)一步惡化，但客觀上卻造成以鄰為壑，其他國家被迫效仿，否則會(huì)由于資金的自由流動(dòng)，將造成不同國家金融機(jī)構(gòu)之間的不平等競爭，從而加劇金融危機(jī)向小國蔓延。因此，各國逐漸對(duì)聯(lián)合救市的必要性和重要性達(dá)成共識(shí)，開始采取聯(lián)手行動(dòng)：一是聯(lián)合降息。繼2008年10月份全球主要央行聯(lián)合減息后，歐洲央行及瑞士、捷克、丹麥央行均減息0.5個(gè)百分點(diǎn)，英國央行降1.5個(gè)百分點(diǎn)。二是簽訂或擴(kuò)大貨幣互換協(xié)議，以增強(qiáng)離岸貨幣的流動(dòng)性。2008年10月13日，美聯(lián)儲(chǔ)與英國央行、歐洲央行、日本央行和瑞士央行的貨幣互換協(xié)定金額提升到無限量。三是向金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)聯(lián)合注資。2008年10月4日，法國、德國、英國和意大利領(lǐng)導(dǎo)人同意設(shè)立一個(gè)300億歐元的紓困基金扶助歐洲中小企業(yè)。10月12日，歐元區(qū)決定通過為銀行發(fā)行債券提供擔(dān)保或直接購買銀行股權(quán)的形式，幫助銀行拓寬融資渠道。10月15日，歐盟成員國通過1.7萬億歐元的泛歐緊急金融援助法案。美國次貸危機(jī)爆發(fā)后，各國央行聯(lián)手降息和注資對(duì)于市場信心起到了一定的穩(wěn)定效果，但是在應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問題上，危機(jī)爆發(fā)后始終沒有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用進(jìn)行總體負(fù)責(zé)、評(píng)估和協(xié)調(diào)。國際貨幣基金組織在2009年《危機(jī)初期教訓(xùn)》報(bào)告中指出，國際金融組織未能成功組織國際層面的有力合作是應(yīng)對(duì)全球性金融危機(jī)的一個(gè)失誤。首先，國際貨幣基金組織長期以來為西方發(fā)達(dá)國家掌控，將重心放在監(jiān)管發(fā)展中國家金融活動(dòng)方面，而忽視了發(fā)達(dá)國家的金融弊端。其次，從總量來看，國際貨幣基金組織的基金規(guī)模與世界經(jīng)濟(jì)增長

規(guī)模不協(xié)調(diào)，基金規(guī)模太小，救援能力不足；最后，從結(jié)構(gòu)來看，國際貨幣基金組織份額與當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不匹配，中國等新興經(jīng)濟(jì)大國在國際貨幣基金組織的份額比例較低，制約著其在金融危機(jī)中的救援能力。

四、美國金融危機(jī)治理的若干啟示

從某種意義上說，危機(jī)治理是公共治理的一個(gè)分支。公共治理的基本問題是公共組織如何運(yùn)用公共權(quán)力提供公共物品，以維護(hù)公共利益。然而，正如先哲亞里士多德所言，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物，常常是最少受人照顧的事物”。在金融危機(jī)的特殊情境下，什么樣的救助機(jī)制才能維護(hù)各國乃至全球的公共利益呢?分析美國金融危機(jī)的救助程序、救助措施和救助過程，我們得到危機(jī)治理的若干啟示。

(一)依法及時(shí)治理危機(jī)是阻止危機(jī)蔓延的前提條件

相對(duì)于政府的常規(guī)性決策環(huán)境而言，在危機(jī)爆發(fā)的緊急狀況下，不確定性和嚴(yán)重性高度積聚，政府作為公共政策的制定者、公共事務(wù)的管理者以及公共權(quán)力的行使者，必須在有限的時(shí)間約束下，做出關(guān)鍵性決策和具體的危機(jī)應(yīng)對(duì)措施，以將損失降至最小。政府的救助決策及時(shí)機(jī)的選擇直接影響著金融危機(jī)持續(xù)的時(shí)間和影響，政府應(yīng)變速度越快，處理的態(tài)度越明確，越能縮小市場震蕩的陣痛期，降低救助成本。北歐金融危機(jī)中，北歐三國快速果斷的救市計(jì)劃，及時(shí)地穩(wěn)定了投資者信心，有效阻止了經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步惡化。而日本直到1998年才發(fā)起大規(guī)模的救市，經(jīng)濟(jì)一直調(diào)整到2005年才結(jié)束。歷史證明，救不救以及救市時(shí)機(jī)的選擇對(duì)于危機(jī)治理至關(guān)重要，直接影響到救市后經(jīng)濟(jì)調(diào)整的時(shí)間。因此，危機(jī)決策快速反應(yīng)機(jī)制是阻止危機(jī)蔓延的第一道屏障。

金融救助是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，涉及復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系和法律訴訟，需要一系列的法律、制度、機(jī)制及慣例保證治理主體公共權(quán)威的實(shí)現(xiàn)，減少治理過程中的反復(fù)性和隨意性。從美國危機(jī)救助史來看，美國為處理銀行危機(jī)曾先后出臺(tái)了八部重要的法律或法律修正案，就處置主體的權(quán)力、資產(chǎn)處置的基本要求、處置資金來源以及處置成本分擔(dān)等作出了明確規(guī)定，如大蕭條時(shí)期的《緊急銀行法》和《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》都規(guī)定了救助主體的權(quán)力以及權(quán)力約束條件。依法救助一方面有助于形成有法可依的危機(jī)救助機(jī)制，為以后的危機(jī)救助提供程序依據(jù)，但另一方面也會(huì)由于救助程序的時(shí)滯和多方利益的博弈可能延誤最佳救助時(shí)機(jī)而降低救助效率，如何在法與效率之間尋求一個(gè)最佳平衡點(diǎn)是危機(jī)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

(二)多中心和多手段治理是金融危機(jī)公共治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

公共治理理論的代表人物斯托克(G.Stoke)認(rèn)為：“治理指出自政府但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行動(dòng)者；治理明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴……”公共治理理論主張主體多元化、權(quán)力多中心化，注重在公共治理過程中吸納利益相關(guān)者以及組織和個(gè)人廣泛參與、協(xié)作配合，以便達(dá)到治理效率的最大化和方式的最優(yōu)化。危機(jī)治理手段既包括剛性的正式制度和規(guī)則，也包括柔性的非正式制度安排；既包括政治法律手段，也包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各種方式，是一種全新的多元管理模式。美國金融危機(jī)的治理主體既包括政府部門又包括美聯(lián)儲(chǔ)、各國央行以及國際組織，救援方式包括財(cái)政救援、中央銀行救助和國際協(xié)作。中央銀行最后貸款人制度作為危機(jī)治理的最后一道防線，對(duì)于維護(hù)經(jīng)濟(jì)和金融體系穩(wěn)定有重要作用，是不可或缺的。因此，完善最后貸款人制度是豐富危機(jī)治理手段的重要內(nèi)容。

首先，采用事前“建設(shè)性的模棱兩可”和事后“政策透明度”的策略組合降低最后貸款人的道德風(fēng)險(xiǎn)負(fù)效應(yīng)。所謂“建設(shè)性的模棱兩可”是指任何預(yù)先承諾采取特別措施去支持一家金融機(jī)構(gòu)的做法是監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該避免的，當(dāng)局應(yīng)該對(duì)于是否或者什么時(shí)候以及在什么樣的條件下給予支持保持相機(jī)抉擇的能力。正如桑頓所說：“要讓商業(yè)銀行在成立之初就知道可以尋求援助，但是也要讓他們經(jīng)常地意識(shí)到想要尋求援助是件很困難的事情。救助不應(yīng)該太過于及時(shí)和自由，這樣避免了那些行為不端的銀行不用承擔(dān)他們行為帶來的后果，救助也不能夠不足或者太慢，導(dǎo)致最終對(duì)公眾的利益造成影響。”“建設(shè)性模棱兩可”可以通過這種不確定性及讓銀行經(jīng)營者和股東共同承擔(dān)成本迫使銀行謹(jǐn)慎行事。但“建設(shè)性模棱兩可”賦予了危機(jī)管理機(jī)構(gòu)過大的自由決定權(quán)，必須通過嚴(yán)格的事后信息披露使中央銀行危機(jī)管理時(shí)的決策在嚴(yán)格的規(guī)定和事后良好的政策揭示中取得平衡，事前“模糊”與事后“透明”的配合是當(dāng)今中央銀行普遍采用的做法。其次，最后貸款人的救助對(duì)象選擇一定要慎重，只要存在引致系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的可能，就不能放棄救助，否則將產(chǎn)生像雷曼公司的嚴(yán)重后果。

(三)非合作博弈轉(zhuǎn)化為合作博弈是實(shí)現(xiàn)治理收益最大化的途徑

危機(jī)救助是一種從非合作博弈向合作博弈的轉(zhuǎn)化過程。合作博弈是追求最大化效用的參與人，在某種協(xié)議或制度約束下的逐利互動(dòng)，而非合作博弈是參與人在沒有協(xié)議或只有松散協(xié)議約束下的逐利互動(dòng)。在危機(jī)治理初期，各參與主體從自身利益最大化出發(fā)進(jìn)行決策，加之對(duì)危機(jī)治理的成本認(rèn)識(shí)模糊，認(rèn)為個(gè)體或團(tuán)體組織與外界進(jìn)行交易的成本小于合作成本而選擇非合作博弈，如選民給議會(huì)施壓反對(duì)金融救助法案的通過。隨著危機(jī)的不斷惡化，博弈主體的利益規(guī)則發(fā)生變化，交易成本逐漸上升而合作成本相對(duì)下降，人們就會(huì)傾向于合作，進(jìn)而非合作博弈逐漸演變?yōu)楹献鞑┺?，最終達(dá)成能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化的救助措施，并將其以法案的形式確定下來?？梢?，合作是人類自組織的均衡，是人類理性的必然選擇，非合作博弈向合作博弈轉(zhuǎn)化是實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理收益最大化的途徑，在這一轉(zhuǎn)化過程中制度得以不斷改進(jìn)和完善。

(四)尋求危機(jī)治理的國際合作機(jī)制是必然趨勢

在經(jīng)濟(jì)全球化和金融國際化的平臺(tái)上，收益全球分配同時(shí)意味著風(fēng)險(xiǎn)和成本也要在全球范圍分擔(dān)，危機(jī)治理成為全球共同關(guān)注的課題。因此，從理論上要求建立危機(jī)治理的國際合作機(jī)制，將一國的危機(jī)納入世界范圍之內(nèi)，整合各參與主體的信息、技術(shù)、人才、資金等各種資源，通過多種手段，提高危機(jī)決策的科學(xué)性和有效性，在最短的時(shí)間內(nèi)把危機(jī)損失控制在最小范圍，從而實(shí)現(xiàn)危機(jī)的有效治理。

首先，在國際范圍建立危機(jī)治理的快速反應(yīng)機(jī)制。國際救援及時(shí)與否是影響危機(jī)發(fā)展態(tài)勢的重要因素。在1994年墨西哥金融危機(jī)和1998年俄羅斯金融動(dòng)蕩中，及時(shí)的國際救援阻止了金融危機(jī)向全球蔓延的趨勢。而1997年亞洲金融危機(jī)時(shí)，由于受少數(shù)經(jīng)濟(jì)大國的控制，國際救援遲遲未動(dòng)，以至危機(jī)威脅到全球金融穩(wěn)定，造成了全球經(jīng)濟(jì)的巨大損失。

其次，尋找利益共同點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)全球治理的前提。危機(jī)全球救助必然會(huì)涉及援助方所附加的政治、經(jīng)濟(jì)條件和受助國部分國家利益的讓渡與損失，國際合作機(jī)制既要避免援助方大肆侵占受助國的國家利益，又要避免受助國一味地保護(hù)所謂的

國家利益而拒絕國際合作，最終導(dǎo)致危機(jī)失控和升級(jí)。因此，危機(jī)全球治理必然要建立在各參與主體的共同利益基礎(chǔ)上，求同存異，互惠互利，共同分擔(dān)治理的成本和義務(wù)，這是全球治理得以實(shí)現(xiàn)的前提。

最后，設(shè)立國際最后貸款人。隨著經(jīng)濟(jì)金融全球化的加深，金融危機(jī)越發(fā)無國界傳播，尋找國際最后貸款人勢在必行。但對(duì)由誰擔(dān)任這一角色，目前仍存在爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從歷次金融危機(jī)救援來看，都是由國際貨幣基金組織提供國際救援的。但國際貨幣基金組織在美國金融危機(jī)和亞洲金融危機(jī)救援中暴露出的缺陷，使其擔(dān)任這一角色合理性受到質(zhì)疑。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國際清算銀行致力于推動(dòng)各國央行之間的合作和援助，加之各國中央銀行領(lǐng)導(dǎo)的定期會(huì)晤機(jī)制，使得國際援助可以更為及時(shí)和公正，能夠擔(dān)當(dāng)國際最后貸款人的重任，但不足的是國際清算銀行的積極作用僅限于其成員國之間，受惠面太窄。

筆者認(rèn)為盡管國際貨幣基金組織遭到了來自各方的詬病，但其仍應(yīng)為國際最后貸款人的最合適人選。首先，國際貨幣基金組織的宗旨是保持全球金融穩(wěn)定、促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，國際貨幣基金組織集中管理成員國的部分儲(chǔ)備，有利于增強(qiáng)國際社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)、維護(hù)國際貨幣金融體系穩(wěn)定的能力。此外，基金組織創(chuàng)設(shè)的特別提款權(quán)(SDR)能夠緩解主權(quán)貨幣作為儲(chǔ)備貨幣調(diào)節(jié)全球流動(dòng)性的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。最后，自亞洲金融危機(jī)以來，國際貨幣基金組織已開始反思救助過程中的貸款條件和救援政策，并結(jié)合此次金融危機(jī)的教訓(xùn)，著手對(duì)基金規(guī)模和治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，如2009年4月25日，國際貨幣基金組織國際貨幣與金融委員會(huì)第十九屆部長級(jí)會(huì)議“確認(rèn)把國際貨幣基金組織貸款資源增倍”，向國際貨幣基金組織增資5000億美元。筆者認(rèn)為，為了更好地發(fā)揮國際貨幣基金組織國際最后貸款人的作用，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面進(jìn)行嘗試性改革：一是短期內(nèi)著力推動(dòng)特別提款權(quán)的分配，擴(kuò)大特別提款權(quán)的發(fā)行。二是長期應(yīng)創(chuàng)造一種超主權(quán)儲(chǔ)備貨幣，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，由國際貨幣基金組織提供超主權(quán)貨幣調(diào)節(jié)全球流動(dòng)性，增強(qiáng)危機(jī)處理能力。

五、結(jié)語

美國金融危機(jī)爆發(fā)之前，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的救助主要采用市場救助的方式，政府主要扮演構(gòu)建金融監(jiān)管制度和框架以維持金融體系穩(wěn)定的角色，很少直接注資金融機(jī)構(gòu)。在此次金融危機(jī)中，美國政府最初也希望讓市場發(fā)揮作用，但“當(dāng)認(rèn)識(shí)到問題正變得多么嚴(yán)重時(shí)”，一反常態(tài)，采取了“國有化”的救助方式。美國素來標(biāo)榜自己是自由市場經(jīng)濟(jì)，此舉只是迫不得已，并在救市計(jì)劃中明確規(guī)定待市場初步穩(wěn)定后，政府再將這些資產(chǎn)出售給市場?？梢?，美國的危機(jī)救助政策只是解燃眉之急的權(quán)宜之計(jì)，凸顯出其救助機(jī)制存在短期行為，從長期來看，美國這種自由放任的治理模式無法從根本體制與制度層面防患于未然。就中國而論，中國特有的三維變量與美國形成鮮明對(duì)照，即中國特色的制度基礎(chǔ)、強(qiáng)有力的社會(huì)資源動(dòng)員與分配能力、快速反應(yīng)的宏觀調(diào)控決策效率，形成了長短結(jié)合的危機(jī)防范和治理模式，即非常規(guī)狀態(tài)下的宏觀調(diào)控應(yīng)急機(jī)制和常規(guī)狀態(tài)下的國民經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理，使得中國在歷次金融危機(jī)中能夠相對(duì)處于超然地位，其獨(dú)有的特色和優(yōu)越性值得推而廣之。當(dāng)然，美國對(duì)危機(jī)治理所體現(xiàn)出的各方博弈、合作與沖突的特點(diǎn)仍可資中國揣摩借鑒。

[參考文獻(xiàn)]

[1]崔崢，龍超，金融風(fēng)暴中美國投資銀行危機(jī)救助機(jī)制研究[J]，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2009(1)。

[責(zé)任編輯蔣萬勝]