淺談我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際開放和國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)

呂漢陽(yáng)

在政府采購(gòu)中實(shí)行購(gòu)買國(guó)貨制度,可以保護(hù)和提高本國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,促進(jìn)本國(guó)就業(yè),維護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息安全,等等。與世界上大多數(shù)實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家一樣,我國(guó)也將購(gòu)買國(guó)貨作為政府采購(gòu)的基本原則之一,并在《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)中作出了明確規(guī)定。然而,面對(duì)我國(guó)加入政府采購(gòu)協(xié)議(government procurement agreement 以下簡(jiǎn)稱GPA)進(jìn)程加快,如何應(yīng)對(duì)未來(lái)的政府采購(gòu)國(guó)際格局,我國(guó)現(xiàn)有的購(gòu)買國(guó)貨制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還需要我們借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)做法,不斷進(jìn)行完善。

政府采購(gòu)國(guó)貨我國(guó)的法律法規(guī)

2003年開始實(shí)施的我國(guó)《政府采購(gòu)法》第10條第1款規(guī)定:“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)。但有下列情形之一的除外:(一)需要采購(gòu)的貨物、工程或者服務(wù)在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取或者無(wú)法以合理的商業(yè)條件獲取的;(二)為在中國(guó)境外使用而進(jìn)行采購(gòu)的;(三)其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。前款所稱本國(guó)貨物、工程和服務(wù)的界定,依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！边@說(shuō)明,我國(guó)政府采購(gòu)購(gòu)買國(guó)貨的規(guī)定早已有之;購(gòu)買國(guó)貨的要求是強(qiáng)制性的,除非法律明確規(guī)定的例外條件下才能夠排除購(gòu)買國(guó)貨條款的適用。

財(cái)政部作為政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門,近幾年對(duì)于政府采購(gòu)領(lǐng)域中的國(guó)貨采購(gòu)制度做出了一些有益的探索。首先,會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)了關(guān)于自主創(chuàng)新產(chǎn)品的系列法規(guī),包括《國(guó)家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法(試行)》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)合同管理辦法》與《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》,形成了對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品從認(rèn)定到評(píng)審直至合同簽訂各個(gè)環(huán)節(jié)的管理,特別是《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》更是明確了政府首購(gòu)和訂購(gòu)必須采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品,目前,全國(guó)的政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄正在研究制定之中。這幾個(gè)辦法的出臺(tái),對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新明確了方向和思路。地方也紛紛出臺(tái)配套實(shí)施的有關(guān)辦法,并公布了地方的自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄,將支持自主創(chuàng)新的政策落實(shí)到實(shí)際采購(gòu)之中。

其次,財(cái)政部還制定了《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》,從采購(gòu)國(guó)貨的反面對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行審核管理,從而貫徹了《政府采購(gòu)法》強(qiáng)制采購(gòu)國(guó)貨的精神,將采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品作為國(guó)貨采購(gòu)的例外進(jìn)行管理和控制。在該辦法中,也明確了法律責(zé)任,對(duì)于采購(gòu)人未獲得財(cái)政部門采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品核準(zhǔn),擅自采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的,或出具不實(shí)申請(qǐng)材料的行為,由其行政主管部門或者有關(guān)部門對(duì)直接負(fù)責(zé)人給予處分并予以通報(bào)。如果提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交,或拒絕有關(guān)部門監(jiān)督檢查等,處以采購(gòu)金額5%～10%的罰款,列入不良行為記錄名單,在1～3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng);情節(jié)嚴(yán)重,涉嫌犯罪的,移送司法機(jī)關(guān)處理等。同時(shí),對(duì)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、專家和供應(yīng)商的違法行為也規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

無(wú)論是法律還是部門規(guī)章,我國(guó)對(duì)政府采購(gòu)優(yōu)先購(gòu)買國(guó)貨都有章可循,并非本次新提出的理念。只是由于我國(guó)有些部門和地方置法律法規(guī)于不顧,在政府采購(gòu)中排斥國(guó)貨。針對(duì)這種情況,我國(guó)有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則》,細(xì)化《政府采購(gòu)法》采購(gòu)國(guó)貨的規(guī)定,及時(shí)制止這股不正之風(fēng),維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。

我國(guó)尚未加入GPA 沒有義務(wù)開放政府采購(gòu)市場(chǎng)

我國(guó)尚未加入GPA,并未成為其締約方。目前,我國(guó)還沒有義務(wù)開放政府采購(gòu)市場(chǎng)。

GPA是《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》的四個(gè)附件之一。該協(xié)議主要是規(guī)定簽署方促進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)開放的目標(biāo),約定簽署方應(yīng)盡的義務(wù)和享受的權(quán)利,是第一個(gè)國(guó)際性的政府采購(gòu)貿(mào)易的權(quán)利與義務(wù)框架。

GPA是一項(xiàng)諸邊協(xié)議,其“諸邊”性質(zhì)表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是自愿加入,即所有WTO簽約方都有權(quán)利自主選擇是否簽署,何時(shí)簽署,加入或者不加入,而且不滿意時(shí)有權(quán)選擇退出;二是條款僅對(duì)簽字國(guó)生效,GPA締約方之間相互開放政府采購(gòu)市場(chǎng),非GPA締約方不受協(xié)議條款的約束,也不享受GPA締約方相互給予的優(yōu)惠政策;三是具有相對(duì)獨(dú)立的法律地位,其執(zhí)行、管理機(jī)構(gòu)政府采購(gòu)委員會(huì)的運(yùn)作相對(duì)獨(dú)立自主,權(quán)利由GPA賦予。

GPA的諸邊性質(zhì)使它顯示出兩個(gè)顯著特征:締約方數(shù)量的有限性和締約方承諾的局限性。由于締約方有權(quán)選擇加入或者不加入,因此,締約方的數(shù)量是有限的,同時(shí),所有GPA締約方的承諾都體現(xiàn)在各自加入GPA文件的幾個(gè)附錄之中,附錄中沒有涉及的領(lǐng)域都不受GPA約束,因此,締約方的承諾也是有限的。

雖然與WTO的其他協(xié)議相比,GPA帶有諸邊性質(zhì),但它是迄今為止參加的國(guó)家和地區(qū)最多的一個(gè)關(guān)于政府采購(gòu)方面的協(xié)議,截至2008年底,共有40個(gè)締約方及22個(gè)觀察員。締約方主要包括:美國(guó)、歐盟及其27個(gè)成員國(guó),包括加拿大、英國(guó)、瑞士、挪威、日本、韓國(guó)、新加坡、中國(guó)香港和以色列等。不難看出,目前,GPA的締約方仍以發(fā)達(dá)國(guó)家為主。同時(shí),GPA還設(shè)立了觀察員,包括中國(guó)在內(nèi)的20個(gè)國(guó)家和地區(qū)為其成員國(guó),同時(shí)處于觀察員地位的還有4個(gè)國(guó)際組織,分別是國(guó)際貨幣基金組織、經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展大會(huì)及國(guó)際貿(mào)易中心。

2007年12月28日,我國(guó)政府代表簽署了加入GPA的申請(qǐng)書,我國(guó)常駐WTO代表團(tuán)當(dāng)日將申請(qǐng)書和我國(guó)加入GPA初步出價(jià)清單遞交WTO秘書處。這標(biāo)志著我國(guó)正式啟動(dòng)加入GPA談判。由于談判還未結(jié)束,在我國(guó)簽署該協(xié)議之前,我國(guó)沒有義務(wù)開放我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng),而且,即使我國(guó)簽署GPA相關(guān)協(xié)議,開放也僅對(duì)協(xié)議的締約方有效,對(duì)其他非締約方仍然是不開放的。

我國(guó)國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)缺失操作上存在困難

盡管我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了有關(guān)法律法規(guī),但是對(duì)于采購(gòu)國(guó)貨,制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成嚴(yán)密完善的法律體系和有效可行的實(shí)踐操作。最基本的國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成,對(duì)國(guó)貨的界定還處于比較混亂的階段。自主創(chuàng)新產(chǎn)品通過(guò)產(chǎn)品目錄來(lái)界定,相對(duì)比較清晰(盡管國(guó)家層面的自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄還未出臺(tái)),但自主創(chuàng)新產(chǎn)品僅是國(guó)貨的一部分,并不能完整地界定什么是國(guó)貨。《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》明確了進(jìn)口產(chǎn)品是指通過(guò)我國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品,有人認(rèn)為,反之對(duì)應(yīng)的產(chǎn)自我國(guó)境內(nèi)的產(chǎn)品就是“國(guó)貨”,筆者認(rèn)為,這種非此即彼的簡(jiǎn)單理解作為學(xué)術(shù)定義是欠妥的。對(duì)應(yīng)于上述辦法的進(jìn)口產(chǎn)品定義,產(chǎn)自我國(guó)境內(nèi)的是“本國(guó)產(chǎn)品”,但不一定是國(guó)貨;國(guó)貨只是本國(guó)產(chǎn)品的一個(gè)子集,外國(guó)企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品雖然不是進(jìn)口產(chǎn)品,但也不一定是國(guó)貨。當(dāng)然,我國(guó)官方尚無(wú)一個(gè)國(guó)貨的標(biāo)準(zhǔn)定義。

我國(guó)目前學(xué)界對(duì)于國(guó)貨的標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)定論,主要存在產(chǎn)品原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)商注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬地標(biāo)準(zhǔn)以及上述幾種標(biāo)準(zhǔn)相互組合等觀點(diǎn)。主張產(chǎn)品原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者認(rèn)為,界定“國(guó)貨”應(yīng)以政府采購(gòu)對(duì)象的原產(chǎn)地為標(biāo)準(zhǔn)。所謂“國(guó)貨”的原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn),通常是按最終產(chǎn)品是在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或者組裝,不管其零配件來(lái)源國(guó)內(nèi)或國(guó)外來(lái)認(rèn)定的。也就是說(shuō),只要其價(jià)值在國(guó)內(nèi)增加的附加值達(dá)到或者超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),就應(yīng)該認(rèn)定為“國(guó)貨”。主張供應(yīng)商注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者認(rèn)為,國(guó)貨的概念應(yīng)以產(chǎn)品的品牌及所有者的注冊(cè)地來(lái)確定。按照這種觀點(diǎn),國(guó)產(chǎn)品牌通過(guò)合資、合作等方式生產(chǎn)的產(chǎn)品仍視為國(guó)貨。主張知識(shí)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者認(rèn)為,在界定何謂“本國(guó)產(chǎn)品”時(shí),不應(yīng)當(dāng)看它在哪里生產(chǎn)或者在什么地方注冊(cè)以及它的價(jià)值在哪里得到更大的增值,而應(yīng)看它的知識(shí)產(chǎn)權(quán)在哪里。按照這種觀點(diǎn),利用外國(guó)公司專有技術(shù)和配方生產(chǎn)的、商標(biāo)所有權(quán)為外方所有的外國(guó)品牌產(chǎn)品,以及利用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)的產(chǎn)品不能視為國(guó)貨。還有的學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)該綜合運(yùn)用上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行國(guó)貨的界定,具體的標(biāo)準(zhǔn)組合方案因不同的產(chǎn)品而不同。例如,有學(xué)者就認(rèn)為,對(duì)于IT產(chǎn)品等高技術(shù)產(chǎn)品,其技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)品的核心,就應(yīng)該以知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬地標(biāo)準(zhǔn)為主,即使是在國(guó)內(nèi)生產(chǎn),但如果品牌和技術(shù)都是國(guó)外的,也不能算是國(guó)貨;而對(duì)于一般物品,以原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)為主要標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定即可。

綜上所述,我國(guó)官方尚未出臺(tái)明確的國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn),而自主創(chuàng)新產(chǎn)品只是國(guó)貨的一個(gè)組成部分,不能代替國(guó)貨的定義,進(jìn)口產(chǎn)品的定義反推只能得到本國(guó)產(chǎn)品的范圍,是包含國(guó)貨的一個(gè)較為寬泛的概念。因此,根據(jù)學(xué)術(shù)界公認(rèn)的國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)的研究成果,參照發(fā)達(dá)國(guó)家已有的國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn),盡快制定我國(guó)的國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn),已迫在眉睫。只有這樣,才能更好地通過(guò)政府采購(gòu)來(lái)支持國(guó)貨,促進(jìn)本國(guó)就業(yè),保護(hù)民族產(chǎn)業(yè),維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和信息安全。

(作者系國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所博士)