煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展中政府角色轉(zhuǎn)換的歷史考察

周　勇　歐陽花

摘 要:不同社會歷史時期、社會發(fā)展的不同階段,政府的職責(zé)和功能都不同,政府角色也會隨著社會歷史的發(fā)展變化而變化。中國煙草農(nóng)業(yè)的發(fā)展幾百年,政府對煙草農(nóng)業(yè)的管理經(jīng)歷了從無到有,從開禁到逐步規(guī)范管理,也經(jīng)歷了一個漫長的轉(zhuǎn)換過程。

關(guān)鍵詞:煙草;農(nóng)業(yè);政府角色;轉(zhuǎn)換;歷史;考察

中圖分類號:F3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1672-3198(2009)16-0068-02

1 建國前政府在煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展中的角色

政府對煙草產(chǎn)銷活動的限制最初表現(xiàn)為重稅高價的“寓禁于征”,后較多采用特許經(jīng)營、行政許可、煙草專賣、煙草賦稅等方式進(jìn)行政府管制。

(1)北洋政府時期的煙酒特許經(jīng)營。北洋政府借鑒外國經(jīng)驗,于1914年1月在國內(nèi)實行煙酒特許經(jīng)營,開創(chuàng)我國對煙草政府管制的先河。通過采取特許經(jīng)營制來對煙、酒等奢侈消費品征收重稅,即從事制造、批發(fā)和零售煙酒業(yè)務(wù)者必須向政府繳納販賣煙酒特許牌照稅以取得特許經(jīng)營資格。由于當(dāng)時的卷煙加工業(yè)基本為外國資本壟斷,特許經(jīng)營范圍不包括卷煙。1914年1月和7月,北洋政府分別發(fā)布《販賣煙酒特許牌照稅條例》和《販賣酒特許牌照條例施行細(xì)則》,規(guī)定凡批發(fā)、零售煙草者,均應(yīng)提出申請書到主管官署領(lǐng)取販賣特許牌照,并對特許牌照的種類、保管、使用、繳銷及頒發(fā)機(jī)關(guān)等作了相應(yīng)規(guī)定。同時還規(guī)定有關(guān)官吏可對營業(yè)者的牌照進(jìn)行檢查,無證經(jīng)營者視情節(jié)輕重處以不等罰金。部分省也發(fā)布了有關(guān)煙酒特許牌照稅的規(guī)章,明確規(guī)定對煙草產(chǎn)銷業(yè)務(wù)實行特許經(jīng)營。為保證政策的落實,北洋政府財政部于1915年11月至12月派員到部分省、市檢查特許牌照的領(lǐng)取、使用、保管等情況。

(2)國民政府的煙酒行政許可、準(zhǔn)運制。①卷煙及熏煙葉經(jīng)營行政許可。20世紀(jì)的二、三十年代,我國民族卷煙加工業(yè)及熏煙葉(烤煙)有了一定的發(fā)展,國民政府為加強管理,對卷煙及熏煙葉的經(jīng)營實行行政許可。國民政府財政部于1927年11月頒布《卷煙營業(yè)牌照章程》和《卷煙營業(yè)牌照施行細(xì)則》,規(guī)定凡以售賣卷煙為業(yè)者,必須領(lǐng)有營業(yè)牌照;并對卷煙營業(yè)牌照的種類、等級、申請、換領(lǐng)、改照、變更、使用、保管、檢查各個方面都制訂了相應(yīng)的條款。此后又于1928年產(chǎn)3月,頒發(fā)《煙類營業(yè)牌照稅暫行章程》及《煙類營業(yè)牌照稅章程施行細(xì)則》,將行政許可的范圍擴(kuò)大到一切煙葉制造品。1935年1月,頒發(fā)《煙酒營業(yè)牌照稅施行細(xì)則》等。雖然對內(nèi)容進(jìn)行了多次修訂補充,行政許可的規(guī)定卻基本未變,并一直執(zhí)行到1942年施行戰(zhàn)時煙類專賣制度。②準(zhǔn)運制。1927年后,國民政府及一些地方政府制定發(fā)布了一系列章程規(guī)范煙類準(zhǔn)運制度。除《煙酒公賣暫行條例》中有關(guān)規(guī)定外,國民政府于1929年發(fā)布的《各煙廠煙件改退改運暫行規(guī)則》、1933年發(fā)布的《卷煙報運規(guī)則》、《卷煙用紙購運規(guī)則》、《土煙葉特稅稽征處罰規(guī)則》、《熏煙葉稽征處罰規(guī)則》等,都對煙類準(zhǔn)運作過規(guī)定,如將準(zhǔn)運證明定義為“運照”、“準(zhǔn)運單”?！斑\照”又分為“統(tǒng)稅運照”、“免稅運照”、“舶來卷煙運照”,“準(zhǔn)運單”分為“改運單”和“臨時運單”等。明確準(zhǔn)運范圍與準(zhǔn)運申辦程序。同時,地方政府制定的有關(guān)章程中也對煙類準(zhǔn)運做了規(guī)定。

2 全面干預(yù):1949-1981年政府在煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展中的角色

新中國成立以來,我國煙草農(nóng)業(yè)幾經(jīng)起落,在政府的全面干預(yù)下得以較快發(fā)展。全面干預(yù)與管制角色有很大區(qū)別。全面干預(yù)角色中的政府就象超人,它不僅通過法律體系許可或禁止某種行為,還加強了對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù),對經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)控與調(diào)節(jié),對社會事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)也大包大攬,取代市場來主宰市場經(jīng)濟(jì)。在我國最突出的表現(xiàn)就是計劃經(jīng)濟(jì)時代的計劃指令、計劃配置資源。新中國成立后,政府制定了“重點恢復(fù)老煙區(qū),適當(dāng)發(fā)展新煙區(qū)”的方針,1950年把烤煙生產(chǎn)列入國家統(tǒng)一計劃,實行統(tǒng)購統(tǒng)銷,發(fā)放貸款,優(yōu)先供應(yīng)煙草生產(chǎn)所需的商品肥料及烤房所需的木料、煤炭等物資,促進(jìn)了烤煙生產(chǎn)的發(fā)展。1952-1956年,我國烤煙不斷增加,產(chǎn)量也增加到39.9萬噸,烤煙品質(zhì)也有所提高,很快地扭轉(zhuǎn)了高檔卷煙原料依賴進(jìn)口的局面,過去被“洋煙”壟斷的卷煙市場,迅速被國產(chǎn)卷煙所取代。在“大躍進(jìn)”和三年經(jīng)濟(jì)困難時期,煙草生產(chǎn)急劇下降。1963年12月,國務(wù)院召開全國煙葉增產(chǎn)會議,加強了對煙葉生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo),改進(jìn)了煙葉的收購和獎售辦法,保證煙區(qū)所需的肥料、煤炭、木材等物資的供應(yīng)。根據(jù)國務(wù)院的決定,1963年成立了中國煙草工業(yè)公司。1964年又試辦煙草托拉斯,對煙草的收購、復(fù)烤、分配、調(diào)撥實行統(tǒng)一經(jīng)營,對卷煙工業(yè)實行統(tǒng)一管理,此時的種植業(yè)又出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢。到1967年,烤煙種植面積發(fā)展到610.95萬畝,比1961年增加了1.8倍;總產(chǎn)量猛增到56.7萬噸,比1961年增加了4.9倍?！拔幕蟾锩逼陂g,煙草生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)多數(shù)遭到破壞,烤煙生產(chǎn)大幅度下降,加大了供需矛盾。20世紀(jì)70年代后,國家又重新公布了一些扶持煙葉生產(chǎn)的政策。1973年,國務(wù)院批準(zhǔn)了一系列實行農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)一獎售的辦法,鼓勵、獎勵烤煙種植,如獎糧食、布票、餅肥、木材、化肥等。到1978年,全國烤煙種植面積增加到919.2萬畝,總產(chǎn)量增加到105.2萬噸。至此,中國煙草種植面積和總產(chǎn)量已躍居世界第一位。1979年,國家提高了糧食收購價格,而煙草的收購價格卻未提高,這相對降低了煙糧比價,導(dǎo)致烤煙種植面積下滑?？緹熤鳟a(chǎn)區(qū)的河南、山東兩省1970年的煙麥比價分別為1:5.27和1:5.13;1979年兩省的煙麥比價分別下降到1:4.31和1:4.19。到1980年,烤煙種植面積下降到595.05萬畝,總產(chǎn)量減少到71.7萬噸,煙草產(chǎn)量比1978年減少了32%。為了促進(jìn)煙葉生產(chǎn),國家自1981年起,調(diào)整了烤煙收購價格,價格總水平提高了20%,同時對煙草生產(chǎn)經(jīng)營管理體制進(jìn)行了改革。

3 組織推動者:1981年后政府在煙草農(nóng)業(yè)中的角色

實踐證明,全面干預(yù)對恢復(fù)我國煙草農(nóng)業(yè)的發(fā)展功不可沒,但隨著改革開放的進(jìn)行,全面干預(yù)角色已不能適應(yīng)發(fā)展需要,政府角色由全面干預(yù)向組織推動者轉(zhuǎn)變。這一時期組織推動者的角色,主要特征是政府不再大包大攬,而是走向適度放權(quán),政府只負(fù)責(zé)組織機(jī)構(gòu)、管理模式的搭建,負(fù)責(zé)相關(guān)法規(guī)制度的出臺,然后推動各地執(zhí)行。改革開放初期,國務(wù)院批準(zhǔn)同意對煙草行業(yè)實行國家專營。1982年1月1日,中國煙草總公司正式成立。成立中國煙草總公司實際上就是把事關(guān)煙草的煙葉種植、卷煙生產(chǎn)、商業(yè)批發(fā),分別從供銷合作總社、輕工部和商業(yè)部劃出來,變成'一條龍'管理。從1981年到1985年的中國煙草,主要任務(wù)就是“關(guān)停并轉(zhuǎn)收”,形成全國煙草行業(yè)集中統(tǒng)一經(jīng)營管理的格局。

1986年至1990年的五年期間(“七五”計劃期間),煙草行業(yè)認(rèn)真貫徹“計劃種植、主攻質(zhì)量、提高單產(chǎn)、增加效益”的煙葉生產(chǎn)指導(dǎo)方針,煙葉年產(chǎn)量由127萬噸增加到210萬噸,其中上等煙比例從5.4%提高到16.6%,實現(xiàn)了產(chǎn)、供、銷基本平衡,略有儲備,并有一定數(shù)量的出口。1989年以后,煙葉種植推行“良種化、區(qū)域化、規(guī)范化”生產(chǎn)技術(shù)措施,加強煙草品種審定工作,建立健全種子管理制度和良種繁殖體系。從1989年到1996年的7年間,由于政策明確、科技興煙力度大,煙葉生產(chǎn)總體水平和煙葉質(zhì)量上了一個臺階,煙葉年收購量都在200萬噸左右,基本上滿足了國內(nèi)卷煙工業(yè)的需要。

1997年由于糧食、棉花價格持續(xù)走低,導(dǎo)致煙糧比價過高,煙葉出現(xiàn)盲目發(fā)展現(xiàn)象,全年收購煙葉340多萬噸,創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄。隨后國家對煙葉種植進(jìn)行嚴(yán)格的宏觀調(diào)控,并大力推廣煙草種植新型實用技術(shù),如“三段式”烘烤工藝及其配套技術(shù)等,將煙葉收購合同制作為一項基礎(chǔ)工作來抓,煙葉質(zhì)量進(jìn)一步提高,煙葉工商交接合格率明顯好轉(zhuǎn),保證了煙葉的協(xié)調(diào)穩(wěn)步發(fā)展。

4 改革引導(dǎo)者:入世后政府在煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展中的角色

入世后,政府在煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展中的角色發(fā)生了巨大變化。政府似乎正走向“幕后”,它不再對組織架構(gòu)等進(jìn)行具體指導(dǎo),只是給煙草農(nóng)業(yè)和煙草行業(yè)的發(fā)展指出前進(jìn)方向,引導(dǎo)煙草農(nóng)業(yè)和煙草行業(yè)向著它的方向改革前進(jìn)。2003年起煙草行業(yè)開始了自國家煙草專賣局(中國煙草總公司)組建以來的重大行業(yè)內(nèi)部體制改革,即工商管理分開。

2005年11月,國務(wù)院有關(guān)進(jìn)一步理順煙草行業(yè)資產(chǎn)管理體制的文件下發(fā),明確提出煙草行業(yè)繼續(xù)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的管理體制,由中國煙草總公司依法對所屬工商企業(yè)的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利。至此,煙草行業(yè)結(jié)束了長達(dá)二十余年的出資人缺位、責(zé)權(quán)利不明晰的狀態(tài)。與此同時,煙草行業(yè)公司制改造全速推進(jìn),煙草工、商企業(yè)由《企業(yè)法》規(guī)范的企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橛伞豆痉ā芬?guī)范的公司。體制改革的不斷深入,使煙草行業(yè)大企業(yè)、大品牌的發(fā)展如魚得水。卷煙工業(yè)企業(yè)和品牌的快速發(fā)展,對煙葉原料保障提出了更高要求。2005年,隨著中央關(guān)于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”、“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”等政策的出臺,國家煙草專賣局積極響應(yīng)中央三農(nóng)政策,提出了“重心下移、著眼基層、突出服務(wù)、加強基礎(chǔ)”煙葉工作方針,大力加強煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善煙農(nóng)的生產(chǎn)生產(chǎn)條件。截至目前,國家局已投入煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金200多億元,用于建設(shè)、改善煙區(qū)的道路、溝渠、水窖、堤壩、烤房等。

2007年,國家煙草專賣局提出從傳統(tǒng)煙葉生產(chǎn)向現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略構(gòu)想,被簡稱為“一基(煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施)四化(規(guī)模化種植、集約化經(jīng)營、專業(yè)化分工、信息化管理)”的現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略構(gòu)想。2008年,當(dāng)黨的十七屆三中全會又將目光轉(zhuǎn)向中國農(nóng)村時,煙草行業(yè)的現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)如火如荼展開,煙草農(nóng)業(yè)的專業(yè)化分工、集約化經(jīng)營、機(jī)械化生產(chǎn)、信息化管理已現(xiàn)雛形。

我國煙草農(nóng)業(yè)中的政府角色,隨著社會歷史的發(fā)展變化而變化,推動著煙草農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)方向發(fā)展,它本身也從一個單一的管制主體逐步演化成角色叢或角色復(fù)合體,成為了新制度的制定者,新服務(wù)的提供者、新競爭的維護(hù)者。它既是適度干預(yù)型政府、公共型政府、再調(diào)節(jié)政府的混合體,又具有確定法律基礎(chǔ)、保護(hù)一個未被破壞的政策環(huán)境,包括保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、投資于基本的社會服務(wù)和社會基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)弱勢群體、保護(hù)環(huán)境等基本責(zé)任。

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