現(xiàn)金管理立法初探

劉　蓉

摘要:現(xiàn)金管理作為金融調(diào)控的重要手段,對防范和打擊利用大額現(xiàn)金進(jìn)行非法洗錢、逃廢銀行債務(wù)、偷逃國家稅款、打擊詐騙等違法犯罪活動具有非常重要的作用。國務(wù)院發(fā)布的《現(xiàn)金管理暫行條例》延用了二十年,隨著經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革的深化,現(xiàn)金流通渠道發(fā)生了重大變化,出現(xiàn)了許多新特點(diǎn);現(xiàn)金管理工作中也面臨許多新情況、新問題。因此,重新整合現(xiàn)金管理機(jī)制,使現(xiàn)金管理工作適應(yīng)新形勢要求,成為銀行界和法律界亟待探討和解決的問題。

關(guān)鍵詞:現(xiàn)金;管理;立法

一、現(xiàn)金管理現(xiàn)狀

(一)從商業(yè)銀行角度反映出來的問題

1.基層商業(yè)銀行現(xiàn)金管理職責(zé)定位不準(zhǔn)確,作用難以發(fā)揮。目前,商業(yè)銀行處于現(xiàn)金管理的第一線和中間環(huán)節(jié),現(xiàn)金管理制度的實(shí)施是以開戶銀行對開戶單位的現(xiàn)金收支操作為前提的。但是,現(xiàn)階段商業(yè)銀行管理現(xiàn)金的職責(zé)形同虛設(shè)。

2.現(xiàn)金供應(yīng)機(jī)制不合理,調(diào)動不了商業(yè)銀行現(xiàn)金管理的積極性?，F(xiàn)金供應(yīng)作為金融機(jī)構(gòu)為客戶提供的一種服務(wù)項(xiàng)目,運(yùn)作成本是相當(dāng)大的。但長期以來,我國人民幣發(fā)行基金的供應(yīng)基本上是無償?shù)摹?/p>

3.有章不循,有令不遵在現(xiàn)金管理工作中表現(xiàn)尤為突出。

(二)從開戶單位反映出來的問題

1.開戶單位不按規(guī)定設(shè)立相關(guān)賬簿或不按規(guī)定記載相關(guān)賬簿。

2.開戶單位不使用銀行結(jié)算賬戶而使用儲蓄賬戶進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動。有的企業(yè)為了設(shè)立的需要或者為了取得銀行貸款或者以備不時(shí)之需而開立了銀行結(jié)算賬戶,但日常并不通過賬戶進(jìn)行結(jié)算,而是通過儲蓄賬戶存取現(xiàn)金,除方便現(xiàn)金使用外,還有的是為了逃避稅收和債務(wù)。

3.借用他人賬戶問題趨于嚴(yán)重化和復(fù)雜化。過去借用他人賬戶,大多是由于個(gè)體工商戶和私營業(yè)者沒有工商營業(yè)執(zhí)照和銀行賬戶造成的。如今,情況有了新的變化,借用他人賬戶往往是為了躲避債務(wù)糾紛和法律執(zhí)行。

4.使用虛假注冊等手段多頭開戶。如:某企業(yè)生產(chǎn)需要大量焦炭,為了降低原材料價(jià)格而使用現(xiàn)金收購,同時(shí)為了少繳稅金,使用他人姓名注冊了一家廢品公司,通過廢品公司購進(jìn)。

5.關(guān)聯(lián)企業(yè)相互串用現(xiàn)金。如:某某在國內(nèi)擁有四家獨(dú)立的注冊公司,并在國外投資建立了一家鋼鐵企業(yè)。為了滿足其國外鋼鐵企業(yè)的資金需要,以國內(nèi)一家公司的名義向銀行貸款100萬元,提取現(xiàn)金后通過另外一家國內(nèi)公司匯往國外的企業(yè)。這種行為已經(jīng)違反了當(dāng)初的借款合同,有明顯的金融欺詐傾向,給銀行帶來極高的風(fēng)險(xiǎn)。

6.職能部門強(qiáng)制收取現(xiàn)金?！冬F(xiàn)金管理暫行條例》規(guī)定了現(xiàn)金的使用范圍,但一些職能部門出于不同的目的經(jīng)常要求管理對象支付不應(yīng)該支付的現(xiàn)金。如罰款、管理費(fèi)、檢驗(yàn)費(fèi)、服裝費(fèi)等等,甚至還有稅金。這些現(xiàn)金的去向和使用很可能存在問題。

7.個(gè)人現(xiàn)金收支難于管理。目前屬于個(gè)人賬戶的產(chǎn)品從個(gè)人活期儲蓄賬戶到各類借記卡、貸記卡等多達(dá)幾十種,已成為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)金用量最大的一類金融產(chǎn)品?，F(xiàn)行的制度規(guī)定對單位賬戶提現(xiàn)審查較嚴(yán),但對個(gè)人賬戶提現(xiàn)的限制較少,在《條例》中對個(gè)人賬戶的規(guī)定涉及甚少,在尊重儲戶“存款自愿、取款自由”的前提下,個(gè)人所有的這部分現(xiàn)金收支變得更復(fù)雜、更隱蔽,且難于管理。

二、現(xiàn)金管理立法缺陷

(一)管理規(guī)定已經(jīng)不適合現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求

1.管理對象覆蓋面狹窄。《細(xì)則》第二條中關(guān)于“企業(yè)”的范圍的概念闡述為 “國營企業(yè)、城鄉(xiāng)集體企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)、私營企業(yè)”以及“中外合資和合作經(jīng)營企業(yè)”,未包含 “ 民營企業(yè)”、“有限責(zé)任公司”、“股份有限公司”等新的所有制形式?，F(xiàn)金管理無法覆蓋銀行開戶單位以外的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。當(dāng)前在我國經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中,存在許多未取得生產(chǎn)經(jīng)營許可、未取得工商登記注冊的“地下”經(jīng)濟(jì)實(shí)體;或者雖然取得了生產(chǎn)經(jīng)營許可和工商登記注冊,但卻未在銀行開立銀行結(jié)算賬戶。這些地下經(jīng)濟(jì)活動,絕大部分使用現(xiàn)金結(jié)算,卻無法對其實(shí)施管理。它們的存在不僅擾亂了經(jīng)濟(jì)金融秩序、逃避稅收和監(jiān)督管理,也是滋生腐敗和經(jīng)濟(jì)犯罪的溫床。

2.結(jié)算起點(diǎn)過低。《條例》第五條第八款規(guī)定“結(jié)算起點(diǎn)定為一千元”,20年過去了,物價(jià)指數(shù)、經(jīng)濟(jì)水平和貨幣形勢等和當(dāng)時(shí)相比都發(fā)生了重大的變化,而現(xiàn)在1000元的結(jié)算起點(diǎn)已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)情況。

3.現(xiàn)金監(jiān)督管理難操作?！稐l例》中第九、十、十一條規(guī)定的開戶銀行對單位庫存現(xiàn)金限額的核定、坐支現(xiàn)金額度的審批等,但在目前情形下很難操作。目前的實(shí)際情況是,銀行很少對開戶單位的庫存現(xiàn)金限額進(jìn)行核定,企業(yè)發(fā)生坐支情況也并不上報(bào)開戶銀行,各個(gè)層面對這方面的工作變成了“不舉不究”的狀態(tài)。

(二)商業(yè)銀行的行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)已不存在。1995年,我國頒布了《商業(yè)銀行法》,該法規(guī)定商業(yè)銀行是企業(yè)法人,“商業(yè)銀行與客戶的業(yè)務(wù)往來,應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、公平和誠實(shí)信用的原則”,商業(yè)銀行與客戶已經(jīng)是平等的主體了,但《現(xiàn)金管理暫行條例》作為國務(wù)院頒布的行政規(guī)章,規(guī)定了開戶銀行對開戶單位的現(xiàn)金收支、使用進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力,是仍然有效的。從這點(diǎn)來說,商業(yè)銀行行使的現(xiàn)金管理權(quán)是行政法規(guī)授予的,其可以具有行政管理的職能。開戶單位對商業(yè)銀行的現(xiàn)金管理行為不服的,可以以商業(yè)銀行為被告,提起行政訴訟。此時(shí),是不是再說商業(yè)銀行具有行政管理職能就不大合適了?

(三)對儲蓄存款的現(xiàn)金管理沒有納入。依照《商業(yè)銀行法》和國務(wù)院頒布的1993年3月1日生效的《儲蓄管理?xiàng)l例》,我國儲蓄機(jī)構(gòu)辦理儲蓄業(yè)務(wù),必須遵循“存款自愿,取款自由,存款有息,為儲戶保密”的原則。通覽全條例,并無對儲蓄存款提取現(xiàn)金的限制?！渡虡I(yè)銀行法》還規(guī)定:“商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)保證存款本金和利息的支付,不得拖延、拒絕支付存款本金和利息”。而在1997年發(fā)布的《關(guān)于大額現(xiàn)金支付管理的通知》中,中國人民銀行對提取大額現(xiàn)金的儲戶進(jìn)行了限制。那么,這些限制是否干涉了儲戶的“取款自由”呢?

(四)與洗錢活動相關(guān)的現(xiàn)金交易行為沒納入。2007年6月28日,我國正式加入世界著名反洗錢國際組織——金融行動特別工作組(簡稱“FATF”)。至此,作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國,我國開始面向全世界,莊嚴(yán)地兌現(xiàn)自己的承諾全面履行反洗錢國際義務(wù)。十屆全國人大常委會第二十四次會議于2006年10月31日下午表決通過了反洗錢法,于2007年1月1日起施行。自此一部反洗錢的骨干法誕生,結(jié)束了長期以來反洗錢立法群龍無首的局面。實(shí)際上,反洗錢是現(xiàn)金管理的管理重要內(nèi)容,應(yīng)該在現(xiàn)金管理法律文件中明確所有公民和企業(yè)(銀行)公民,均應(yīng)承擔(dān)履行反洗錢職責(zé)的義務(wù)。

三、現(xiàn)金管理立法對策

當(dāng)前的現(xiàn)金管理已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足反洗錢和反腐敗工作的需要,修訂現(xiàn)金管理法規(guī)、加強(qiáng)相關(guān)法律建設(shè)已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。

(一)重新確定現(xiàn)金管理的目的和意義,明確現(xiàn)金管理的立法宗旨?，F(xiàn)金管理的立法宗旨應(yīng)該提高到完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系,加強(qiáng)對社會經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督,預(yù)防職務(wù)犯罪,減少現(xiàn)金交易,推進(jìn)貨幣電子化進(jìn)程,防止利用現(xiàn)金進(jìn)行非法交易,打擊洗錢及其上游犯罪上來。

(二)重新界定現(xiàn)金管理的對象?！冬F(xiàn)金管理暫行條例》規(guī)范的主要對象是開戶單位,而對開戶銀行卻較少規(guī)范?！稐l例》規(guī)定了開戶單位的現(xiàn)金使用范圍和開戶單位違反規(guī)定的處罰辦法,而對開戶銀行及其工作人員的違規(guī)行為卻沒有具體的、可操作的處罰辦法?，F(xiàn)在,開戶銀行放松現(xiàn)金管理爭拉客戶、工作人員幫助客戶套取現(xiàn)金等現(xiàn)象非常普遍,嚴(yán)重影響了現(xiàn)金管理的有效性。因此,將未包含的新的所有制形式納入管理范圍,避免出現(xiàn)管理空白。

(三)重新明確現(xiàn)金管理的范圍,適當(dāng)提高結(jié)算起點(diǎn)。一是要將所有現(xiàn)金活動納入管理范疇。二是對個(gè)人現(xiàn)金最高持有額度和開戶單位庫存現(xiàn)金額度作出規(guī)定,對大額現(xiàn)金存款,存款人應(yīng)提供相應(yīng)的合法收入證明。三是對現(xiàn)金交易要作出嚴(yán)格的規(guī)定。四是適當(dāng)提高轉(zhuǎn)賬結(jié)算起點(diǎn),放寬企事業(yè)單位或個(gè)人的用現(xiàn)范圍。五是將洗錢活動所涉現(xiàn)金交易行為、新型支付結(jié)算工具套現(xiàn)行為等納入條例規(guī)范內(nèi)容,填補(bǔ)法律漏洞。六是增加對個(gè)人支票、個(gè)人本票、銀行代發(fā)、網(wǎng)上銀行、個(gè)人結(jié)算賬戶等現(xiàn)金替代工具使用的規(guī)定。七是增加對金融工具創(chuàng)新方面的管理內(nèi)容。

(四)重新明確行政執(zhí)法主體。明確稅務(wù)、工商、財(cái)政、公安、海關(guān)等行政執(zhí)法部門在現(xiàn)金管理中的職責(zé)和義務(wù),要求有關(guān)部門在開展對企業(yè)的財(cái)政、稅收檢查和審計(jì)監(jiān)督時(shí),將企業(yè)執(zhí)行現(xiàn)金管理政策的情況作為一項(xiàng)重要檢查監(jiān)督內(nèi)容,完善稅收管理法規(guī)和工商管理法規(guī),對違反《條例》的,可一律視同偷稅行為處罰。

(五)加大對違規(guī)的處罰力度。一是以列舉的方式規(guī)定違規(guī)的情形,要力求詳盡,要增加多頭開戶、在儲蓄賬戶進(jìn)行結(jié)算、強(qiáng)制對方支付現(xiàn)金、關(guān)聯(lián)企業(yè)串用現(xiàn)金等違規(guī)情形;設(shè)定“兜底”條款,對未被列舉的其他違規(guī)情形,給予管理部門一定的自由裁量權(quán)。二是增加處罰形式,除經(jīng)濟(jì)處罰外,還可以給予當(dāng)事人警告、調(diào)離崗位、建議撤職等行政處分;給予違規(guī)開戶單位撤消賬戶、停止付現(xiàn)、限定付現(xiàn)額度、建議撤消工商登記等處罰,對有其他違法嫌疑的移交有關(guān)部門。

(六)提升現(xiàn)金管理法規(guī)規(guī)格,變“條例”為“法”,同時(shí)明確執(zhí)法主體。盡管《現(xiàn)金管理暫行條例》尚未廢止,現(xiàn)金管理職能仍由人民銀行履行,但《條例》自頒布以來從未修訂,《中華人民共和國中國人民銀行法》也未明確規(guī)定人民銀行在現(xiàn)金管理工作中的職責(zé),這都影響了現(xiàn)金管理法規(guī)的約束力和日常工作的開展。

(七)增加國家職能機(jī)構(gòu)在現(xiàn)金管理監(jiān)督中的作用。建議由人民銀行對單位取現(xiàn)進(jìn)行額度管理,并從嚴(yán)審批。目前,基本賬戶和預(yù)算單位專用帳戶都需要報(bào)人民銀行核準(zhǔn),可在此基礎(chǔ)上將進(jìn)一步現(xiàn)金額度審批權(quán)收歸人民銀行。銀行的支付已達(dá)到相當(dāng)快捷的程度,帳戶管理系統(tǒng)已初步建立完善;電子技術(shù)已相當(dāng)發(fā)達(dá),可以建立龐大的信息庫;反洗錢的要求越來越來高,國家經(jīng)濟(jì)調(diào)控的意義更加重要,方法手段的要求也更高,完全有必要也有可能加強(qiáng)現(xiàn)金管理。

(八)加強(qiáng)與反洗錢法律法規(guī)間的銜接。規(guī)定大額現(xiàn)金存取交易報(bào)告內(nèi)容及違規(guī)責(zé)任,體現(xiàn)反洗錢工作要求;要增加從業(yè)人員在現(xiàn)金管理工作中的職業(yè)準(zhǔn)則和法律責(zé)任,確保從業(yè)人員在業(yè)務(wù)操作中承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。一是突破現(xiàn)金管理的局限性,擴(kuò)大可疑交易報(bào)告的范圍。二是加大現(xiàn)金管理力度,充分發(fā)揮基層金融機(jī)構(gòu)在預(yù)防洗錢中的作用。三是嚴(yán)格執(zhí)行巴塞爾委員會關(guān)于“認(rèn)識你的客戶”的原則,做好客戶盡職調(diào)查,認(rèn)真執(zhí)行大額現(xiàn)金支付備案登記制度和異?，F(xiàn)金交易報(bào)告制度,定人定崗加強(qiáng)管理,對可疑現(xiàn)金的存取要跟蹤調(diào)查并及時(shí)向人民銀行報(bào)備。

(九)提升現(xiàn)金管理水平,改變現(xiàn)金管理方式。人民銀行對現(xiàn)金管理、反洗錢、賬戶管理三者操作方式進(jìn)行整合,對同一操作平臺上的事實(shí)持統(tǒng)一的口徑、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和處理方法,共享信息資源,發(fā)揮資源整合效應(yīng),實(shí)現(xiàn)單一管理方式到資源共享、聯(lián)合管理方式轉(zhuǎn)變,使現(xiàn)金管理工作能夠統(tǒng)籌安排和布署。