憲政視域下的政府建設(shè)探析

摘要:政府的權(quán)力、職能和規(guī)模受到憲政的規(guī)制。憲政視域下,政府建設(shè)應(yīng)突出政府結(jié)構(gòu)、角色定位和運行機制三個層面。宏觀上,構(gòu)建精神要件、實體要件、程序要件“三位一體”的政府結(jié)構(gòu);中觀上,政府應(yīng)扮演社會的服務(wù)者和合作者角色;微觀上,構(gòu)建科學規(guī)范、運行有序、公平公正的政府運行機制

關(guān)鍵詞:憲政政府建設(shè)

中圖分類號:D922 文獻標識碼:A 文章編號:1673-8209(2009)5-0008-02

On the Construction of the Government of China from the Perspective of Constitutionalism

WUHuachang

Abstract: The power, functions and scale of government are restrained by the constitutionalism. From the perspective of constitutionalism, the structure, role location and operation mechanism should be focused on in the course of government construction. From macrostructure, the government fabric contains spirit part, entity part and procedure part. At middle range,the government should be service-oriented and operation-oriented. Microscopically, the institutions and policies of the government should be scientific, standardized, just and impartial.

Key words: Constitutionalism; government; construction

憲政是國家依據(jù)一部充分體現(xiàn)現(xiàn)代文明的憲法進行治理,以實現(xiàn)一系列民主原則與制度為主要內(nèi)容,以實行法治為基本保證,以充分實現(xiàn)最廣泛的人權(quán)為目的的一種政治制度。其中民主是憲政的基礎(chǔ),法治是它的重要條件,人權(quán)保障則是憲政的目的。在行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三權(quán)中,立法權(quán)具有人民性、抽象性和間接性,司法權(quán)具有程序性和被動性,行政權(quán)具有主動性和直接性。因此,作為行政學意義上的政府與憲政的關(guān)系也就成為焦點,它在許多重要方面和很大程度上影響和制約憲政的實現(xiàn)。憲政視域下,政府在權(quán)力、職能和規(guī)模上受到嚴格的憲法和法律約束、限制,政府建設(shè)只有在憲政的基礎(chǔ)和平臺上進行才能得到民眾的理解和認同,才具有合法性。

1 憲政視域下的政府結(jié)構(gòu):精神、實體和程序要件“三位一體”

憲政視域下,價值要件,實體要件和程序要件三者互為存在條件,形成一個有機的整體,構(gòu)成一個政府的宏觀結(jié)構(gòu)。

首先,精神要件是政府建設(shè)的基礎(chǔ)。精神要件是政府的價值基礎(chǔ)和導(dǎo)向,政府要牢固樹立以民為本的導(dǎo)向理念、公平公正的價值理念和法治理念。在憲政制度下,政府與人民之間是一種契約關(guān)系。政府是人民為了一定的目的而從基本人權(quán)中派生出的一種權(quán)力。政府的權(quán)力產(chǎn)生于人民的授權(quán),政府受人民委托行使權(quán)力。而人民之所以設(shè)立政府并授予權(quán)力。其根本目的是為了更好地維護和實現(xiàn)公民權(quán)利,實現(xiàn)社會公共利益的最大化?！肮焦笔钦挠^念柱石和靈魂,政府應(yīng)承認社會的所有公民具有平等的權(quán)利和機會。這些權(quán)利和機會不因為個人的出身、天賦、種族性別、財富等的差別而受到損害,不能被特權(quán)和權(quán)力所剝奪,也不能拿來于其他人的經(jīng)濟利益交換。政府應(yīng)奉行法治之上的理念,其一切行為活動都應(yīng)限定在法律規(guī)定的范圍內(nèi)?！胺ㄖ我馕吨菍嵤┍娝苤囊?guī)則以外不得對個人實施強制,所以它構(gòu)成了對政府機構(gòu)的一切力的限制,這當然也包括對立法機構(gòu)的權(quán)力的限制?！盵1]

事實上.憲政視野下政府建設(shè)是對政府價值的重新定位。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下.我國政府的治理理念是一種管制型的理念。政府以管理者和統(tǒng)治者的身份對公民進行管理和制約。在管制型政府之下,政府以強制手段進行管理.公民只能處于被動服從的地位。在這種理念的支配下.政府與公民的主次、輕重關(guān)系被顛倒了。當前服務(wù)型政府成為政府建設(shè)的目標和努力方向,它以公民本位、社會本位理念為基礎(chǔ),是顛倒的政府和公民關(guān)系的重新歸位。

其次,實體要件是政府建設(shè)的核心。政府的實體要件是政府權(quán)力來源、內(nèi)涵、運行的基本制度和基本原則,它具有實質(zhì)性、規(guī)范性和結(jié)構(gòu)性。政府實體要件表現(xiàn)在:第一,政府的一切權(quán)力都來源于法律,并且最終都受制于法律,沒有法律授權(quán)的政府權(quán)力不得行使。而公民只履行法律以內(nèi)的義務(wù),任何對公民施加的法律以外的義務(wù),公民都有權(quán)拒絕。第二,切實規(guī)定人權(quán)的基本內(nèi)容,明晰公民的基本權(quán)利義務(wù),細化和完善部門法中的公民權(quán)利保護條款,形成法治體系化的權(quán)利保障網(wǎng)絡(luò)。其中,特別強調(diào)保護公民自由、財產(chǎn)、生存、安全等基本人權(quán),重點突出為公民提供教育、社會保障、低息住房等全方位公共福利措施。第三,界定政府的職能空間,明確哪些領(lǐng)域由政府管,哪些領(lǐng)域由市場管,哪些采取管制模式,哪些采取服務(wù)模式。第三,加強對公民權(quán)利的落實與救濟,建設(shè)完善的權(quán)利實現(xiàn)的社會保障體系。第四,構(gòu)建政府權(quán)力運行的責任機制。在憲政學看來,“權(quán)力無法脫離責任而單獨存在,法治政府權(quán)力的行使,必須有責任的規(guī)定為前提,否則,這種權(quán)力必然是非法的。凡是沒有責任的權(quán)力必然是權(quán)力的放任和腐敗,因而行使這種權(quán)力的政府也就沒有資格稱之為法治政府?！盵2]責任機制能夠有效地督促政府自律,從而政府權(quán)力按法定的軌跡運行。

再次,程序要件是政府建設(shè)的關(guān)鍵。政府的程序要件是關(guān)于政府權(quán)力的運行的形式,步驟,順序和空間的問題。憲政視域下,所有公民都應(yīng)該享有平等的權(quán)利,公平公正也應(yīng)是政府的價值訴求,而公平公正首先必須體現(xiàn)在程序規(guī)則中。程序具有預(yù)定性,它的基本功能在于限制和取消當事人為實現(xiàn)目的而選擇手段的自由,將實現(xiàn)目的的手段規(guī)范化和標準化。程序可以限制程序義務(wù)人的主觀隨意性,當程序所預(yù)先確定的要件成立時,程序義務(wù)人,必須按照程序的規(guī)定做出既定的行為,而無法利用手段選擇的自由隨意加速或者阻撓程序目標的實現(xiàn)[3]。憲政府的程序化建設(shè)影響到如何體現(xiàn)政府的價值導(dǎo)向,實現(xiàn)形式和內(nèi)容的結(jié)合,權(quán)力和責任的互相制約。如果不遵從法定的正當程序,如需要向當事人告知的沒有告知,應(yīng)該備案的不備案,必須允許當事人申辯或昕證的而不給予或剝奪這種機會,那么,這種政府即使有良好的動機和效果,也不能視為合理合法,而應(yīng)該視為違法。

2 憲政視域下的政府角色定位:經(jīng)濟社會的服務(wù)者和合作者

憲政的精髓在于政府和法律規(guī)定的范圍,在于建設(shè)一個有限政府,從而保障參與市場經(jīng)濟活動的個體的權(quán)利不受侵害,實現(xiàn)政府與公民、政府與社會、政府與市場良性互動,促進市場機制的有效運轉(zhuǎn)?？v觀歷史的發(fā)展,憲政經(jīng)歷了從消極憲政到積極憲政再到適度積極的轉(zhuǎn)變,政府管理經(jīng)歷了從統(tǒng)治行政、管制行政、服務(wù)行政三個階段,政府的角色也經(jīng)歷了從守夜人到全能者再到服務(wù)者的角色。

憲政秩序和市場經(jīng)濟秩序在資本主義國家確立之后,政府職能被局限于保護財產(chǎn)權(quán)利和生命等最基本權(quán)利和為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的范圍內(nèi),政府奉行消極的“守夜人”的角色。從政府和公民的關(guān)系來看,公民處在“自我照顧”的地位。19世紀朱20世紀初開始,政府管理的缺位導(dǎo)致社會、經(jīng)濟等問題層出不窮,西方國家的經(jīng)濟、財政和信任危機使人們重新審視市場機制和國家的作用,政府干預(yù)滲透到社會的各個領(lǐng)域,社會職能和經(jīng)濟職能空前擴大,社會和家庭組織的經(jīng)濟功能全面萎縮,“福利國家”形成。政府對經(jīng)濟社會的全面管制,政府扮演著“全能政府”角色,公民處在“團體照顧”的地位。20世紀70年代,資本主義國家經(jīng)濟出現(xiàn)“滯脹”,官僚主義傾向泛濫,政府的角色重新被審視。西方政府改革再次舉起限制政府職能的大旗,引起行政改革的浪潮。這一時期,在憲政價值反思的基礎(chǔ)上,人們重新認識憲政的政治、經(jīng)濟和社會價值,政府的角色由積極走向適度積極。以英美為代表的西方國家推行公共福利政策改革,縮減政府的社會職能,實行政府公共服務(wù)的市場化和放松對經(jīng)濟的直接管制,擴大社會,市場參與公共管理的空間。在政府與社會的關(guān)系上,政府扮演著經(jīng)濟社會的服務(wù)者和合作者角色,公民處在“政治照顧”的地位。

隨著我國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,公民社會的不斷壯大,政府的行政職能也應(yīng)由管理轉(zhuǎn)向服務(wù),由政府單中心的治理轉(zhuǎn)向多元多中心的共同治理并走向善治。然而在實然層面上,盡管市場和社會在公共事務(wù)管理中發(fā)揮了某些功能優(yōu)勢,但由于政府還處在強勢狀態(tài),處在強有力的掌控者或者是主導(dǎo)者地位。為了其本身的利益,政府依據(jù)國家強權(quán)按政府的意志強力整合調(diào)控社會公共資源。政府權(quán)力的觸須有意無意地延伸到社會的各個領(lǐng)域,壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供,忽視市場和非政府組織的作用空間。政府應(yīng)從全能政府中走出來,重新審視自己的角色定位,承擔起公共服務(wù)者和社會的合作者的角色。

3 憲政視域下的政府運行機制:科學規(guī)范、公平公正

孟德斯鳩說,“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是亙古不易的一條經(jīng)驗”,“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有限制的地方才休止”。[4]政府權(quán)力的運行需要建立一整套科學的機制,沒有科學規(guī)范、公平公正的運行機制,政府權(quán)力就可能偏離其“公共屬性”,民主就無法得到保證,人權(quán)就不能真正落實,服務(wù)行政也就會異化。政府政策制度必須具有合法性基礎(chǔ),政府施政目標的制定必須首先征得服務(wù)對象即民眾的同意,讓公民參與到?jīng)Q策的過程中,增強政府對公民的回應(yīng)性,由民眾和政府通過雙向的交流互動達成一致來決定。政府制度設(shè)計必須科學,公共政策執(zhí)行具有平等性,承認個體生存環(huán)境的差異性。當前,在建設(shè)服務(wù)型政府過程中,應(yīng)著力制定推進行政決策科學化民主化的實施細則,完善社會公眾參與決策的制度,建立重大決策事項的合法性、合理性專家咨詢論證和成本效益分析制度。加強電子政務(wù)建設(shè),進一步推進政府信息公開,完善政府重大決策事項、投資項目、承諾事項、招投標等公告、公示制度。另外,要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”, 對政府的行政部門和機構(gòu)進行權(quán)能劃分,使它們分別掌握行政的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

參考文獻

[1][2]沈榮華.地方政府法治化是建設(shè)我國社會主義法治國家的突破口[J].中國政法大學學報,2000,(6).

[3] 哈耶克.自由秩序原理[M].鄧正來譯.北京三聯(lián)書店,1997.

[4] [法]孟德斯鳩.論法德精神(上)[M].北京:商務(wù)印書館,1982.

作者簡介

吳華長(1976-),江西興國人,管理學碩士,廣東工程職業(yè)技術(shù)學院黨委辦公室,助教,主要研究方向為地方政府、法治政府。