我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中地方政府合作困難的原因與措施探析

李堯遠　任宗哲

摘要：運用文獻分析和規(guī)范分析的方法對我國地方政府合作困難的原因及促進其合作的措施進行了探討。認為某些地方政府缺乏合作意識、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復建設(shè)、地方之間的不平衡發(fā)展、合作結(jié)果難以度量的特性以及契約精神在地方政府層面的欠缺成為制約地方政府合作的主要因素。喚醒地方政府的合作意識、改變傳統(tǒng)的“單中心”發(fā)展理念、將某些行業(yè)的增值稅變?yōu)橄M稅、建立區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)是促進地方政府合作的有效措施。

關(guān)鍵詞：地方政府；產(chǎn)業(yè)同構(gòu)；不平衡發(fā)展；契約精神

中圖分類號：C939文獻標識碼：A文章編號：1000-2731(2009)05-0148-06

伴隨著全球化的進程，地區(qū)與地區(qū)、國家與國家之間的合作愈顯頻繁，可是同處一國之內(nèi)的我國的地方政府合作的并不愉快。所謂政府間的經(jīng)濟合作會議要么變成對區(qū)域間經(jīng)濟資源進行瓜分的“巴黎和會”，要么變成一致對外爭奪項目和資源的利益同盟。而在最初良好愿望激勵下的種種打破障礙共同發(fā)展的努力要么收效甚微，要么胎死腹中。分析我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中地方政府合作困難的原因并探討促進其合作的措施對于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展具有重要意義。

一、文獻回顧與述評

在關(guān)于地方政府合作困難原因的分析中，主要有兩種觀點。其一，王小衛(wèi)、蔡新會認為，區(qū)域之間的市場發(fā)育程度是影響區(qū)域合作的重要原因，不同的市場發(fā)育程度下政府對市場的干預不同，市場主體活動的主動性不同，從而影響區(qū)域之間的政府合作?！@種把地方政府合作困難的原因歸結(jié)為市場發(fā)育程度和市場主體活動主動性的看法實際上主要闡述的是地方政府合作困難的外在原因，并未揭示其本質(zhì)。其二，北京大學的周黎安教授從地方政府官員政治晉升博弈的角度進行了剖析。他認為，在我國，不同地區(qū)的地方官員不僅僅在經(jīng)濟上為GDP和利稅進行競爭，而且同時也在“官場”上為晉升而競爭。在政治晉升博弈中，給定只有有限數(shù)目的人可以獲得提升，一個人獲得提升將直接降低另一人提升的機會。因此，在地方官員的行為對鄰近地區(qū)存在“溢出效應(yīng)”的場合，政治晉升博弈的基本特征就是促使參與人只關(guān)心自己與競爭者的相對位次，在成本允許的情況下，參與人不僅有激勵做有利于本地經(jīng)濟發(fā)展的事，而且也有同樣的激勵去做不利于其競爭對手所在地區(qū)的事情(如阻礙外地的產(chǎn)品進入本地市場)；對于那些利己不利人的事情激勵最充分，而對于那些既利己又利人的雙贏合作則激勵不足。這就是為什么處于政治錦標賽博弈中的政府官員不愿意合作卻愿意支持“惡性”競爭的基本原因。但是，晉升博弈的理論仍然對很多地方政府的不合作現(xiàn)象難以作出有效的解釋，比如，為什么區(qū)域發(fā)展差距較大的地方政府之間合作的難度也比較大?很多情況下?lián)p人利己和損人不利己的行為并不一定能夠改變兩地官員目前的相對位次，那么他們?yōu)槭裁慈匀徊环e極合作?不同層級的地方官員之間和不存在晉升博弈性質(zhì)的官員之間為什么也合作困難?這些問題說明仍然有必要去探索地方政府合作困難的其他原因。

在促進地方政府合作措施的探討中，主要有以下三種觀點：其一，建立科學的地方政府官員績效評價體系。汪偉全等人認為，應(yīng)當樹立科學的政績觀，建立一套涵蓋了綠色GDP指標的科學、規(guī)范、可量化的干部績效考核體系。建立科學的地方官員績效考核制度，不僅可以在一定程度上克服由于政治晉升博弈給地方官員合作帶來的不良影響，而且也可以有效抑制地方保護主義。其二，中央政府的支持與誘導是區(qū)域內(nèi)地方政府合作不可缺少的條件。由于信息不對稱，交易費用高等問題的存在，地方政府的自發(fā)性合作行為并不總是會發(fā)生。為此，中央政府對地方政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào)和誘導就顯得尤為重要。區(qū)域內(nèi)地方政府合作的動力除了共同利益驅(qū)使之外，還來自中央政府的政策鼓勵與誘導。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中遇到的各種各樣需要地方政府合作解決的問題是近年來才出現(xiàn)的，在國家的層面上還沒有協(xié)調(diào)與激勵的機構(gòu)與政策，所以，就地方政府的合作而言，國家的參與是必不可少的，但其作用也是有限的，很多具體的措施還是要相關(guān)地方政府協(xié)商解決。其三，建立制度化的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制。促進各地方政府合作，解決“個體理性”與“集體理性”沖突的辦法不是否認地方政府的利益，而是需要一種區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制，在滿足個體理性的前提下達到集體理性，以促進地方政府之間的合作。很多文獻中也提到這樣的政策建議，但具體該建立一個什么樣的機制、這樣的機制如何行之有效地運轉(zhuǎn)卻都語焉不詳。當前在我國已經(jīng)存在相當多的跨區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制，但其現(xiàn)實效果都不十分理想。上述建議的措施都有一定的現(xiàn)實意義，但其還有一定局限性，因此，有必要探討促進地方政府合作的其他措施。

二、我國地方政府合作困難的原因分析

(一)某些地方政府缺乏合作意識

這個原因針對的主要是地方政府無意識不合作的現(xiàn)象。造成地方政府缺乏合作意識的原因主要有以下幾點：首先，長期的計劃經(jīng)濟體制使得一些地方政府形成了接受上級任務(wù)和命令的慣性，而缺乏自主決定和發(fā)展的主動性。其次，某些地方政府自利、短視和狹隘的執(zhí)政思維使得他們?nèi)狈献饕庾R。很多地方政府只是埋頭做自己的事情，自以為只要管好自己轄區(qū)內(nèi)的事就萬事大吉，沒有必要與外界進行合作，重要的是，他們看不到合作能給他們帶來的利益和收獲，只是把與外界的合作看作一種可盡可不盡的義務(wù)，看不到合作是一種雙贏或者多贏的互動。另外，對于區(qū)域性的公共問題，普遍存在著事不關(guān)己，高高掛起的消極心態(tài)，存在“又不是我一家政府的事”的自利心態(tài)，存在著“搭便車”的投機心態(tài)，因此，在這些地方政府執(zhí)政者的思維里很少存在以合作的方式來解決問題、共謀發(fā)展的理念。

(二)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復建設(shè)的影響

產(chǎn)業(yè)同構(gòu)與重復建設(shè)抹煞了不同區(qū)域之間的比較優(yōu)勢，這使得不同區(qū)域之間分工與互補的可能性逐步減少，從而使地方政府之間失去了合作的動力基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)同構(gòu)與產(chǎn)業(yè)的區(qū)域?qū)I(yè)化是相對的。區(qū)域的專業(yè)化可以帶動區(qū)域在某個生產(chǎn)領(lǐng)域的技術(shù)進步，包括生產(chǎn)技術(shù)的提高與創(chuàng)新，增加人力資本的積累，促進管理經(jīng)驗的積累和創(chuàng)新；可以實現(xiàn)優(yōu)勢資源的優(yōu)化利用，提高資源的配置效率，還可以通過前向、后向和旁側(cè)聯(lián)系，發(fā)展以專業(yè)化部門為組織中心的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，提高區(qū)域經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)效率。區(qū)域的專業(yè)化生產(chǎn)是區(qū)域分工的主要形式。區(qū)域分工能使一國內(nèi)各區(qū)域在充分利用區(qū)內(nèi)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上實現(xiàn)區(qū)域?qū)ｉT化生產(chǎn)，并通過區(qū)際交換實現(xiàn)其專門化部門生產(chǎn)的產(chǎn)品價值與滿足自身對本區(qū)域不能生產(chǎn)或生產(chǎn)不利的產(chǎn)品的需求，從而擴大區(qū)域的生產(chǎn)能力，增進區(qū)域利益。由此可見，區(qū)域之間如果實現(xiàn)了專業(yè)化的分工，就不僅可以帶來區(qū)域之間的資源和要素流動，而且還使得區(qū)域之間在商品和勞務(wù)的供需方面形成更深的依賴，區(qū)域之間互補性逐漸增強，這樣區(qū)域之間的經(jīng)濟聯(lián)系就會隨著區(qū)域分工的發(fā)展而逐步增強。在這種情況下，地方政府為了自身區(qū)域

經(jīng)濟的增長就會加強彼此在基礎(chǔ)設(shè)施、政策等方面的合作。盡管在大多數(shù)情況下，經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)并不一致，但是經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟的專業(yè)化同樣具有上述的各種有利影響，更能促使地方政府進行合作，加快經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟專業(yè)化的發(fā)展，從而分享區(qū)域?qū)I(yè)化帶來的利益。然而，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的現(xiàn)實強化了地方政府的地方保護主義傾向，妨礙了區(qū)域?qū)I(yè)化的形成。在各省制定“2010年遠景目標規(guī)劃”時，全國30個省市區(qū)中以汽車為支柱產(chǎn)業(yè)的有22個，機械工業(yè)有25個，電子工業(yè)有24個，石化業(yè)有23個，建筑和建材業(yè)有19個，冶金業(yè)有15個，紡織業(yè)有11個，食品業(yè)有8個，醫(yī)藥業(yè)有7個，出現(xiàn)了嚴重的產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃的趨同。與此同時，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也呈出了趨同現(xiàn)象。前些年，國家有關(guān)部門曾對全國高新區(qū)3 990種產(chǎn)品進行統(tǒng)計，結(jié)果顯示微電子和電子信息技術(shù)的產(chǎn)品共1 288種，占32.3％。各個地區(qū)嚴重的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)使得不同地區(qū)忽略自己的比較利益，阻礙了區(qū)域?qū)I(yè)化的形成，限制了區(qū)域之間的分工與合作，使區(qū)域之間的互補性和貿(mào)易機會減少，造成的結(jié)果是相同的產(chǎn)業(yè)布局使進入同一產(chǎn)業(yè)的企業(yè)一起爭奪發(fā)展所需的稀缺資源，地方政府為了增加本地的財政主動性，加快經(jīng)濟的發(fā)展速度、提高就業(yè)率，采用種種手段直接或間接地涉足資源爭奪的行列，這不僅摧毀了合作的基礎(chǔ)而且把本應(yīng)有的合作人為地變成了大戰(zhàn)。

(三)地方之間的經(jīng)濟差距與不平衡發(fā)展增加了地方政府之間合作的難度

在研究區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展時，瑞典著名經(jīng)濟學家岡納·繆爾達爾(Gunnar Myrdal)在其于1957年出版的《經(jīng)濟理論和不發(fā)達地區(qū)》一書中首先提出了累積因果理論(Cumulative Circle and Causa-tion)。該理論提出了極化效應(yīng)(polarized effect)、擴散效應(yīng)(spread effect)和回流效應(yīng)(backwash effect)等經(jīng)典概念。根據(jù)累積因果理論，在市場經(jīng)濟條件下，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中上述三個效應(yīng)在同時起作用，它們共同制約著區(qū)域產(chǎn)業(yè)分布的集中和分散。在繆爾達爾看來，經(jīng)濟增長點的擴張，以及把外圍結(jié)合進整個生產(chǎn)體系，是一個普遍的規(guī)律。因此，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程中，極化效應(yīng)、擴散效應(yīng)和回流效應(yīng)都是在所難免的。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性在我們國家表現(xiàn)的非常明顯，比如2007年我國東、中、西部的GDP總值分別約為150 000億元、60 000億元和30 000億元，不管是東西部、東中部還是中西部都存在發(fā)展的巨大差異，這種發(fā)展的不均衡性會影響到地方政府合作的積極性。盡管在地方政府官員的認知里，不一定有“極化”、“擴散”和“回流”這些概念，況且極化效應(yīng)、擴散效應(yīng)和回流效應(yīng)也不是分階段進行或者說各種效應(yīng)之間有著明顯的界線或標志，但是各個地方政府的官員都有著遏制本地資源外流的內(nèi)在沖動，尤其是稀缺資源，因為這對他們來講意味著“肥水流入外人田”，因此他們有著地方保護和不合作的強力驅(qū)動。在極化、擴散和回流的過程中，不合作的主動性來自不同位置的政府。在極化和回流效應(yīng)的過程中，不合作的主動性來自于經(jīng)濟中心的周邊政府，而在擴散效應(yīng)的過程中，不合作的主動性主要來自于經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域的中心政府。因此，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，地方政府的保護資源外流和不合作的行為抑制了極化效應(yīng)、擴散效應(yīng)和回流效應(yīng)作用的發(fā)揮，從而影響了經(jīng)濟發(fā)展的自然或應(yīng)然速度。因此，為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，促進各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，地方政府應(yīng)當走出地方保護的窠臼，從封閉走向合作。然而，如果各個地方完全放開自己對本地市場的保護，嚴格按照市場經(jīng)濟的要求讓資源按照趨利性的規(guī)則自由流動，那么經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀會使得經(jīng)濟增長點地區(qū)對周邊地區(qū)的資源形成不自覺的“掠奪”，從而進一步擴大經(jīng)濟發(fā)展的差距，使得貧困地區(qū)的政府由于恐懼落后而再次走上不合作之路。另外，當一個發(fā)展不平衡的經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)各地方政府試圖進行合作時，各自的目標要求有著很大的差距，落后地區(qū)的政府首先要求發(fā)達地區(qū)對本地由于開放而造成的損失或付出的成本作出補償，而發(fā)達地區(qū)由于自身條件的吸引力而不愿意這樣做，它可以要求落后地區(qū)等待著中心地區(qū)擴散效應(yīng)的發(fā)揮，況且，它可以以地方保護破壞市場經(jīng)濟的規(guī)則為由要求中央政府或者更高級政府對地方保護的行為作出制裁，這樣地方政府之間就會陷入不合作的惡性循環(huán)。

(四)合作結(jié)果的難以度量性、不可預期性以及合作利益難以公平分配的特性增加了地方政府之間深層次合作的難度

在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程中，地方政府之間合作的內(nèi)容是十分廣泛的。地方政府可以就開發(fā)某一地區(qū)的旅游、經(jīng)濟資源進行合作，可以就共同修建能帶來直接經(jīng)濟效益的一些基礎(chǔ)設(shè)施進行合作等等，這些合作有一個特點就是合作的利益及風險大多都是可以預期的和度量的。因此，當?shù)胤秸軌蛑苯涌吹胶献魉軒淼目捎^經(jīng)濟利益時便具備了合作的主動性和積極性，然而，可以說這些合作是淺層次的，也是容易做到的，我們更關(guān)注的往往是深層次的合作。

地方政府之間的深層次合作也主要體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟一體化的過程中。區(qū)域經(jīng)濟一體化要求按照自然地域經(jīng)濟的內(nèi)在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會發(fā)展需要形成經(jīng)濟聯(lián)合體。同時，它是建立在區(qū)域分工與協(xié)作基礎(chǔ)上，通過生產(chǎn)要素的區(qū)域流動，推動區(qū)域經(jīng)濟整體協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。區(qū)域經(jīng)濟一體化要求地方政府放棄地方保護，開放市場。假設(shè)處于一體化區(qū)域中的各地方政府在這兩個領(lǐng)域中進行合作，深層次的問題便會出現(xiàn)：首先，就調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，合作中的主要問題在于：面對現(xiàn)有基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)布局，哪一個地方政府首先放棄不適合自己發(fā)展的產(chǎn)業(yè)企業(yè)?放棄這些產(chǎn)業(yè)企業(yè)的成本誰來支付?即使假設(shè)對經(jīng)濟區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的人為調(diào)整是有效的，這種結(jié)構(gòu)在什么時候會趨于合理并顯示其能給各方帶來足以彌補其支付成本的收益?這種合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所帶來的利益究竟能有多大?這些利益是否能夠被平衡或公正分配?最大的受益者是否能夠?qū)κ軗p者的損失做出令其滿意的補償?這其中有很多問題都是難以度量和不可預期的。其次，就放棄保護，開放市場而言，對于一個經(jīng)濟不平衡發(fā)展的地區(qū)，合作中的主要問題在于：極化效應(yīng)對落后地區(qū)的“掠奪”程度究竟有多大?時間會有多長?擴散效應(yīng)什么時候能夠顯現(xiàn)?擴散效應(yīng)能給落后地區(qū)帶來多大的收益?是否可以彌補其損失?回流效應(yīng)什么時候會發(fā)生?其影響有多大?面對不可預期、難以度量的收益，地方政府合作的積極性會受到極大的挫傷，一系列的不確定性更是增加了地方政府合作的困難，在這種情況下，不合作往往成為它們的首選。

(五)監(jiān)督缺位及政府失信的消極影響

具體而言，對政府間合作協(xié)議執(zhí)行情況缺乏硬性監(jiān)督和法律約束以及契約精神在政府層面的欠缺使得政府間合作往往流于形式而收效甚微，從而對地方政府合作的積極性產(chǎn)生消極影響。地方政府合

作的主要形式包括組織合作區(qū)內(nèi)不同地區(qū)之間開展雙向經(jīng)驗交流和參觀學習，高層領(lǐng)導互訪；輪換地點定期召開高層領(lǐng)導人聯(lián)席會議；建立省(區(qū)、市)長或市長專員聯(lián)席會；正式設(shè)立協(xié)作區(qū)的常設(shè)辦事機構(gòu)等。簽訂一系列的政府間協(xié)議或者彼此間的口頭承諾往往成為形式后的主要內(nèi)容。我國地方政府的信用問題一直是人們關(guān)注的焦點，總體來說，契約精神在我國的地方政府層面是較為缺乏的。不得不承認，在多數(shù)地方意識到信用問題的重要性的同時，許多地方政府的信用水平和信用意識還比較低。由于政府目標的多元化、監(jiān)督機制的虛脫、我國上級決定的干部任命制度、政府官員的素質(zhì)、混合的經(jīng)濟體制、以及行政行為的“黑箱運作”等原因，我國很多地方政府存在著嚴重的信用缺失問題。而地方政府之間通過會議的形式達成的協(xié)議往往以會議紀要和備忘錄的形式出現(xiàn)，某些地方政府的承諾更是空洞而且難以細化，更重要的是這些沒有細化和量化的協(xié)議根本不具備法律的約束力，其執(zhí)行很大程度上憑靠政府官員的信譽以及政府官員對自己承諾執(zhí)行的意志力，而且隨著政府的換屆這種承諾往往有被擱淺的巨大風險。另外，除了這些地方政府的共同上級以外，沒有一個組織能夠?qū)@些協(xié)議的執(zhí)行進行強有力的監(jiān)督，地方政府不會為了這些協(xié)議的執(zhí)行而上繳中央政府和法律賦予自己的某些權(quán)力，因此，地方政府間合作的協(xié)議常常因為上述的原因而難有大的收獲，這些會減弱地方政府合作的信心，從而對地方政府間的合作產(chǎn)生消極影響。

三、促進地方政府合作的措施

(一)樹立并宣傳地方政府成功合作的榜樣。喚起某些地方政府的合作意識

盡管在我國的地方政府合作中還存在著很多的困難，但是，現(xiàn)實中也不乏合作成功的案例，比較成功的要數(shù)長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)。這兩個地區(qū)的地方政府在很多方面都進行著卓有成效的合作。在長江三角洲地區(qū)，特別是從2001年開始，已召開了多次由二省一市常務(wù)副省長、常務(wù)副市長參加的滬蘇浙經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會，從建立和完善工作機制入手，圍繞構(gòu)建區(qū)域大交通系統(tǒng)、治理環(huán)境污染、探索信息資源共享、聯(lián)合開發(fā)旅游資源、規(guī)范建設(shè)天然氣管道網(wǎng)絡(luò)等五個專題，開展了成效顯著的工作，取得了重要進展，為進一步加強區(qū)域經(jīng)濟合作奠定了良好的基礎(chǔ)。中央政府要加大對這些案例的宣傳力度，或者高一級的行政區(qū)組織本地有合作條件的地方行政首長到這些地方考察學習，都可以喚醒某些地方政府合作的意識。市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟，在社會進步和發(fā)展的過程中，競爭雖然是地方之間關(guān)系的一個重要部分，但是以互助為本質(zhì)的合作也絕對必不可少。更為重要的是，競爭的主體應(yīng)該是企業(yè)而不是政府，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和一體化的過程中，政府的主要任務(wù)應(yīng)該是通過合作為企業(yè)創(chuàng)造有利的競爭條件和發(fā)展環(huán)境。政府真正的競爭領(lǐng)域在于誰能夠提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，地方政府要走出固步自封的誤區(qū)，意識到合作對于發(fā)展和進步的重要意義，積極地步入發(fā)展的潮流，為地區(qū)的發(fā)展找到更加寬廣的道路。

(二)以多元化發(fā)展模式替代以往的“單中心”發(fā)展理念。構(gòu)建地方政府合作的模式基礎(chǔ)

珠三角在加入了香港和澳門之后，內(nèi)部就出現(xiàn)了究竟誰是龍頭，誰是核心的爭論，甚至在港、澳未加入之前，這種爭論已經(jīng)出現(xiàn)，并且還具體體現(xiàn)在各種基本建設(shè)的攀比和重復投資上，如競相興建國際機場、會展中心、金融中心等。在此要說的是，珠三角為了合作而尋找“龍頭”的理念本身存在誤區(qū)。由于區(qū)域條件和經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)的差異，不同區(qū)域、次區(qū)域城市間的聯(lián)系和城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)有其自身的特點，相應(yīng)的，區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展也應(yīng)有不同的實踐路徑。一種途徑是“中心結(jié)構(gòu)”模式，也稱作“極核模式”、“龍頭模式”。另一種途徑是“多中心結(jié)構(gòu)”模式，即“多中心集聚模式”。由此可見，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程中，由于各個地區(qū)發(fā)展的實際情況存在著很大的差異，各地區(qū)的地方政府沒有必要模仿一種發(fā)展模式，可以根據(jù)本地的實際情況，選擇適合自己合作發(fā)展的道路，切不可刻意模仿，東施效顰。實質(zhì)上，單中心的發(fā)展模式在心理上更難以讓人接受，“多中心”和“均衡發(fā)展”是更加讓人容易接受的模式選擇，重要的是，不管哪種模式都有其適應(yīng)的條件，不同區(qū)域要根據(jù)自身的特點選擇不同的發(fā)展模式。因此，選擇合適的發(fā)展模式能夠減少地方政府合作過程中的阻力，更有利于地方政府之間的合作。

(三)從稅收制度著手。改某些行業(yè)的增值稅為消費稅?？朔貜徒ㄔO(shè)。削弱地方政府對抗的基礎(chǔ)

地方搞重復建設(shè)，在很大程度上與我們現(xiàn)行的財政體制有關(guān)。我國實行分稅制，中央和地方以事權(quán)定財權(quán)，對各自收入做了明確劃分。作為第一大稅種，增值稅按照七五、二五比例成為中央和地方共享稅。為確保財源，地方自然是想方設(shè)法投資新的項目。至于地方利益導致重復建設(shè)，解決辦法不能靠反對地方利益，恰恰相反，要調(diào)整好地區(qū)之間的利益關(guān)系。比如在國家財政還沒有轉(zhuǎn)化為公共財政，政府還需要向競爭性行業(yè)投資的情況下，改革現(xiàn)行稅種，把向企業(yè)征收的增值稅改為在產(chǎn)品最終消費地向消費者征收的消費稅，就不失為一種可行的選擇。這樣稅種一致，中央仍然從中分成，收入沒有減少，只是地方之間的利益發(fā)生了變化。原來是企業(yè)越多，稅收越多，現(xiàn)在只要有消費者就會財源滾滾。穩(wěn)定了地方利益，各地就不會再競相去投資新項目，搞重復建設(shè)，而會把精力集中在增加老百姓收入，改善市場環(huán)境上。如上海的別克到陜西去賣，消費稅在消費地征收，陜西能從中得到好處，就不會眼紅上海，自己也想生產(chǎn)汽車了。相互之間建立的貿(mào)易壁壘，不用中央下令，都會自行拆掉。這樣，不僅抑制了重復建設(shè)，也形成了全國統(tǒng)一大市場。當然，改增值稅為消費稅，政府也不用搞“一刀切”。比如，對需要鼓勵發(fā)展的高科技產(chǎn)業(yè)，仍然可執(zhí)行現(xiàn)行的稅收政策，而對于需要限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，特別是資源掠奪性產(chǎn)業(yè)，則應(yīng)改征消費稅。從某種意義上說，解決了當前很多地方的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復建設(shè)問題，就會在一定程度上減少地方政府合作的阻力。

(四)在國家層面上設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。以解決地方政府合作過程中產(chǎn)生的諸多問題

區(qū)域政府合作機制的建立離不開中央政府的直接介入，尤其是在中國這樣一個制度不完善，而中央政府又掌握了大量資源配置權(quán)的國度里。在我國，由于機構(gòu)改革大大滯后于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，目前中央政府尚未建立起專門的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，這與世界上諸多發(fā)達國家的作法不相符合，也有悖于區(qū)域合作的原則。在當代幾乎所有發(fā)達國家，中央政府在區(qū)域管理領(lǐng)域都發(fā)揮了積極作用。在西歐國家，議會中都有臨時性或永久性的專門委員會，其職能是既介入一般區(qū)域管理與規(guī)劃制定，又參與解決嚴重的區(qū)域問題。正如有學者所說，“如此大國沒有一個專門的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)在全球來看是少見的”。因此，根據(jù)對發(fā)達國家的經(jīng)驗總結(jié)和對中國改革開放以來在區(qū)域合作方面存在問題的分析，很多學者認為，在國家層面上有必要設(shè)立一個負責區(qū)

域協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性管理機構(gòu)。國家層面上區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的建立，在一定程度上可以對地方政府的行為起到監(jiān)督和約束作用，可以保證合作的穩(wěn)定性和長期性；可以促使參與合作各方進行有效磋商，建立起一個利益平衡機制，使得合作中獲益較少的成員確信暫時的獲益受損可以從長期穩(wěn)定的合作中得到補償，而獲益較高的成員會自愿在某些方面為其他成員的利益承諾一定的讓步。也就是說，從長期看，一種穩(wěn)定的經(jīng)濟合作會使所有合作成員分得大致公平的收益。

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[責任編輯陳萍]