非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目代建單位績效考核研究

孫　林

摘要:代建制是中國在市場經(jīng)濟(jì)下對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目優(yōu)化管理的意向重要舉措和嶄新的嘗試。它有效避免了傳統(tǒng)建設(shè)管理模式下投、建、管、用不分的種種弊端,杜絕了以往非經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目超投資、超標(biāo)準(zhǔn)、超工期的“三超“現(xiàn)象。在界定非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目和代建制概念的基礎(chǔ)上,分析了代建制中存在的問題,針對目前代建單位的情況,指出對代建單位進(jìn)行績效考核的必要性,并提出對代建單位建立合理有效的績效考評體系。

關(guān)鍵詞:非經(jīng)營性政府;投資項(xiàng)目;代建制;績效考核

中圖分類號(hào):F299.23

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1673-291X(2009)21-0177-03

政府投資項(xiàng)目是指由政府通過財(cái)政投資、發(fā)行國債或地方財(cái)政債券、利用外國政府贈(zèng)款以及國家財(cái)政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款等方式,獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。如以盈利能力作為主要標(biāo)準(zhǔn),政府投資項(xiàng)目又可分為非經(jīng)營性和經(jīng)營性兩類。2004年7月16日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確指出,對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目要加快推行“代建制”。即通過實(shí)施招標(biāo)等方式,選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施、嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。

長期以來,中國政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位分散,采用由使用單位自建、自管、自用的建設(shè)模式,導(dǎo)致的最大問題是建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資、工期和質(zhì)量等難以有效控制。針對這一狀況,各省市相應(yīng)推出“代建制”項(xiàng)目試點(diǎn),探索“代建制”制度管理的經(jīng)驗(yàn),經(jīng)過三年多的實(shí)施,“代建制”的實(shí)施對投資體制改革和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了明顯的效果。在實(shí)施過程中也凸現(xiàn)出一些問題,特別是“代建單位”的選擇,迫切需要建立合理有效的“代建單位”績效考評體系。

一、非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目的概念

非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目是指那些不為盈利目的,而是為了實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)職能或滿足社會(huì)的公共需要及人民福利而進(jìn)行的政府投資項(xiàng)目,比如學(xué)校、國防、醫(yī)療衛(wèi)生、公園、環(huán)保以及慈善事業(yè)等方面的投資項(xiàng)目。

非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目與一般公共項(xiàng)目相比,除了具備一般公共項(xiàng)目的基本特點(diǎn)之外,還有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn):(1)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目大都屬于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,規(guī)模比較大;(2)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目的建設(shè)目的不在于盈利,而是為滿足一定的社會(huì)職能和社會(huì)公益性的需要;(3)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目所提供的產(chǎn)品和勞務(wù)都是以低價(jià)或免費(fèi)的方式向社會(huì)各階層提供的,具有非競爭性和非排他性的同時(shí)也具有很大的外部性;(4)正是因?yàn)榉墙?jīng)營性政府投資項(xiàng)目具有巨大的外部效應(yīng),所以在對項(xiàng)目建設(shè)的投資效果進(jìn)行衡量時(shí),應(yīng)該重點(diǎn)考慮項(xiàng)目建設(shè)帶來的社會(huì)效益的大小;(5)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目客觀上要求應(yīng)該具有比一般項(xiàng)目更為嚴(yán)格的管理程序,這樣才能保證政府投資的效益。

二、代建制的概念

所謂代建制是指將項(xiàng)目建設(shè)人與項(xiàng)目使用人分離,由項(xiàng)目投資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè),代理投資人對項(xiàng)目招投標(biāo)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、采購和監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理,項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理方式。

1.代建制是一種新型的項(xiàng)目管理模式。代建制意為代理建設(shè)制式,在制度演進(jìn)上,它被設(shè)計(jì)為具有獨(dú)立法人資格的專業(yè)項(xiàng)目管理公司代理業(yè)主行使項(xiàng)目管理任務(wù)的一種制度模式。代建制是繼工程項(xiàng)目管理和工程總承包后的又一種新的項(xiàng)目管理模式,其最為核心的特點(diǎn)在于:一是代理業(yè)主全面行使對工程的具體指揮和管理職能;二是代理業(yè)主行使投資控制職能;三是在項(xiàng)目實(shí)施過程中代理業(yè)主以法人身份簽訂項(xiàng)目勘探、設(shè)計(jì)、采購、施工等各項(xiàng)合同。

在這種模式下,項(xiàng)目業(yè)主在提出項(xiàng)目建議書后,即可通過選擇代建人,簽訂投資人、代建人、使用人三方合同,明確責(zé)、權(quán)、利,在國家相關(guān)法律約束和市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制調(diào)控下,由代建人承擔(dān)項(xiàng)目可行性研究、勘察與設(shè)計(jì)、工程建設(shè)過程中投資以及工期和質(zhì)量的管理與控制、竣工驗(yàn)收及試運(yùn)行,直至最終向業(yè)主移交符合合同要求的建設(shè)項(xiàng)目的全部或部分過程。而項(xiàng)目業(yè)主在建設(shè)過程中不再直接參與項(xiàng)目管理,只是協(xié)助和監(jiān)督代建人代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。代建人按照合同約定完成項(xiàng)目建設(shè),承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn),并相應(yīng)取得報(bào)酬。而為了加強(qiáng)對代建項(xiàng)目造價(jià)、質(zhì)量、工期以及安全的控制,投資人還可以在合同中約定對代建人的獎(jiǎng)罰措施,比如節(jié)獎(jiǎng)超罰等?？梢哉f,代建制是迄今為止比較徹底的一種代理業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目管理的一種模式。

2.代建制是解決現(xiàn)行管理體制問題的重要選擇。試行代建制之前,非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目的建設(shè)一般都要由建設(shè)單位搭建管理班子,按照“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。該管理模式的弊端在于,由于建設(shè)班子本身就隸屬于當(dāng)?shù)卣蛘块T,往往使得政府對投資項(xiàng)目的監(jiān)管失控,造成項(xiàng)目建設(shè)效率低下、資源浪費(fèi)及超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

在代建制模式下,通過公開招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司代替建設(shè)單位行使建設(shè)期項(xiàng)目法人的職責(zé),不僅可以有效地提高項(xiàng)目管理水平,同時(shí)把建設(shè)單位的職責(zé)在建設(shè)期間劃分出來,即建設(shè)單位不直接參與項(xiàng)目建設(shè),從而有效克服了建設(shè)單位對投資的人為影響,基本杜絕“三超”現(xiàn)象,并且割斷了建設(shè)單位與施工企業(yè)之間的利益關(guān)系,從制度上消除了建設(shè)單位的權(quán)力尋租。同時(shí),政府投資部門、代建公司、使用單位三者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)是通過合同加以約定的,形成了相互協(xié)作、相互約束的工作機(jī)制,從而解決了過去建設(shè)項(xiàng)目主體不明、責(zé)任不清的問題,為投融資體制改革開辟出了一條成功之路

3.代建制模式正在逐步探索之中。自1993年廈門開始試驗(yàn)代建制以來,中國各地已廣泛試行代建制并逐步積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新發(fā)展,理論界普遍認(rèn)為目前已形成上海模式、深圳模式、重慶模式、北京模式等四種比較典型的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健w納起來主要有兩類管理模式:一是“政府集中代建制”。如由深圳市實(shí)行的由政府專門成立的“工務(wù)局(工務(wù)署)”,代建政府投資工程。這種機(jī)構(gòu)屬于“吃財(cái)政飯”,不以贏利為目的,利于實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理,避免不規(guī)范行為,在管理、技術(shù)和質(zhì)量上便于掌握控制。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)還不完善,各類代建公司發(fā)展還不平衡、不成熟的情況下,集中代建作為一種過渡形式采用,有著積極的推動(dòng)作用。二是“公司代建制”。它能夠較好地控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,避免“三超”弊端。但是,“公司代建制”是新生事物,各地正在探討解決代建公司力量薄弱,是否具備真正從事工程項(xiàng)目管理能力,能否避免“暗箱操作”,克服盲目追求利潤、不顧政府投資效益,并對政府投資項(xiàng)目實(shí)行終身質(zhì)量負(fù)責(zé)制等一系列問題。

三、代建單位績效考核的必要性

1.對代建單位的工作業(yè)績進(jìn)行績效考評是培育和規(guī)范待建市場的重要手段。目前,由于中國的代建制模式剛處于起步階段,因此在實(shí)際操作過程中,還存在許多不規(guī)范的地方,有待進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。通過對代建單位的統(tǒng)一績效考評,可以對待建市場中的代建單位進(jìn)行橫向比較,并檢驗(yàn)代建制模式的實(shí)施效果,這對于規(guī)范代建市場有著重要意義。

2.代建單位的業(yè)績考評有助于政府部門選擇合適的代理單位。通過合理科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系,可以對代建單位各方面的私人信息以及工作業(yè)績、市場信譽(yù)等情況作一個(gè)科學(xué)、公正的評價(jià),為政府部門選擇合適的代建單位提供了參考依據(jù),從而降低交易成本和決策風(fēng)險(xiǎn)。

3.對代建單位進(jìn)行業(yè)績考評是對代建人進(jìn)行激勵(lì)和約束的前提。根據(jù)業(yè)績考評的結(jié)果,對代建單位進(jìn)行合理的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰,并逐步培養(yǎng)和完善代建單位市場,使得代建單位的市場價(jià)值取決于他們的工作業(yè)績和市場聲譽(yù),從而使得代建單位在市場機(jī)制作用下,希望通過努力工作,充分發(fā)揮自己的潛能,來積累自己的工作業(yè)績,最終形成代建單位市場的良性競爭、優(yōu)勝劣汰,形成政府與代建單位的雙贏局面。

4.建立合理有效的績效考評體系。在代建制模式下,代建單位實(shí)際上已經(jīng)成為政府投資項(xiàng)目的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的產(chǎn)品獲取報(bào)酬。不同的是,代建單位按照政府投資管理部門委托協(xié)議,提供的產(chǎn)品與一般企業(yè)不同,其提供的是對政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程的管理服務(wù)。政府購買代建單位的服務(wù),需要對其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)評價(jià),作為支付報(bào)酬的依據(jù)。財(cái)政部對政府投資項(xiàng)目代建制有關(guān)問題的指導(dǎo)意見提出了“代建管理費(fèi)要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績效掛鉤”,“要制定專門的辦法加強(qiáng)對項(xiàng)目代建單位建設(shè)管理工作的考核,實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”。對代建單位提供的服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行考核驗(yàn)收,就是對其進(jìn)行績效考評。

政府投資項(xiàng)目代建單位績效考評是指政府投資管理部門按照既定目的和要求,采取一定標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用科學(xué)方法,對政府投資項(xiàng)目代建單位實(shí)施管理活動(dòng)的績效進(jìn)行審核、認(rèn)知、測量和評定,考核代建單位對項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量和造價(jià)控制的有效程度和實(shí)施管理活動(dòng)的成果大小,并據(jù)此對代建單位進(jìn)行考核和獎(jiǎng)罰。建立政府投資項(xiàng)目代建單位績效考評體系,是健全政府投資項(xiàng)目代建單位激勵(lì)和約束機(jī)制的基礎(chǔ),也是建立政府投資項(xiàng)目激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制的組成部分。對代建單位進(jìn)行績效考評,既是實(shí)施代建制的必要環(huán)節(jié),也是解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施問題的基礎(chǔ)行工作。

對代建單位進(jìn)行績效考評,不僅是解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施問題的必要環(huán)節(jié),還解決了如何選擇高水平、專業(yè)化代建單位的問題,為項(xiàng)目順利實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。一方面使獎(jiǎng)懲代建單位和對其支付報(bào)酬有了依據(jù),另一方面形成了對實(shí)施單位建設(shè)管理活動(dòng)的監(jiān)督,使項(xiàng)目建設(shè)過程處于有效控制狀態(tài),從而使代建制的優(yōu)勢真正得到體現(xiàn)和發(fā)揮。通過對代建單位管理活動(dòng)進(jìn)行審核、認(rèn)知,可以對項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方案執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)違背項(xiàng)目建設(shè)方案、計(jì)劃等可能偏離預(yù)期目標(biāo)的情況,采取相應(yīng)的糾正和控制措施,確保政府投資項(xiàng)目按照計(jì)劃、設(shè)計(jì)的目標(biāo)建設(shè),發(fā)揮預(yù)期的效益。通過全面客觀考評,能夠了解、掌握其管理行為和活動(dòng)的合法性和合理性,有利于分析項(xiàng)目成功和失敗的真正原因之所在。政府投資管理部門能夠更好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn),為加強(qiáng)項(xiàng)目決策與監(jiān)管創(chuàng)造條件。對績效好的實(shí)施單位予以獎(jiǎng)勵(lì),激勵(lì)其更加重視項(xiàng)目的組織實(shí)施;對績效差的實(shí)施單位給與警示或懲罰,督促其整改存在的問題,改良不良行為,從而對項(xiàng)目代建單位形成有效的激勵(lì)和約束。制定科學(xué)、合理的績效考評指標(biāo)體系和考評方法,可以給政府投資項(xiàng)目代建單位提供良好的管理行為規(guī)范體系,有利于規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)市場各主體的行為,建立良好的項(xiàng)目建設(shè)市場秩序,提高全社會(huì)投資項(xiàng)目管理水平。

四、考評體系的建議

1.設(shè)立代建專項(xiàng)資質(zhì)。代建單位也是政府投資項(xiàng)目的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的管理服務(wù)獲取報(bào)酬,但是工作程序和內(nèi)容有較大的差別,施工僅僅是項(xiàng)目建設(shè)的一部分、一個(gè)階段而已,代建是全過程的管理。在目前各地常用“綜合性工程咨詢單位”作為代建資質(zhì)參考,在目前沒有代建專項(xiàng)資質(zhì)的情況下,不失為一個(gè)好的方法。

綜合性工程咨詢單位自承擔(dān)過政府投資的各類大中型工程項(xiàng)目的咨詢論證,能夠比較準(zhǔn)確的領(lǐng)會(huì)和貫徹國家政策,以公正的立場、科學(xué)的態(tài)度開展代建工作;部分咨詢單位還長期從事工程建設(shè)的一條龍服務(wù)工作,對建筑工程行業(yè)比較熟悉,對代建項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)比較豐富,有利于推進(jìn)項(xiàng)目。但是,多數(shù)綜合性工程咨詢單位主要的業(yè)務(wù)是工程咨詢或設(shè)計(jì),人員配備不完善,在項(xiàng)目管理中實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較缺乏,特別是前期手續(xù)的辦理、征地拆遷工作的開展、施工階段各參建單位關(guān)系的協(xié)調(diào)。

設(shè)立“代建”專項(xiàng)資質(zhì)是十分必要的,沒有建立這個(gè)專項(xiàng)資質(zhì),不利于代建單位招標(biāo)考核評審。在實(shí)施代建制之前,各地政府為了有效管理政府工程,成立了一些專門公司,這些公司在項(xiàng)目管理上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),由于歷史的原因,基本上沒有類似之類的資質(zhì)。代建項(xiàng)目與房產(chǎn)開發(fā)比較類似,都需要項(xiàng)目建設(shè)全過程管理,但是比較缺乏征地拆遷方面的經(jīng)驗(yàn),“代建”專項(xiàng)資質(zhì)若吸收房地產(chǎn)開發(fā)的優(yōu)點(diǎn),補(bǔ)充其“代建”項(xiàng)目管理需要的內(nèi)容,是比較適宜的。

2.考評路徑。項(xiàng)目建設(shè)的最終結(jié)果涉及多個(gè)方面,代建單位的管理只是其中一個(gè)方面,因此,代建單位的績效不同于項(xiàng)目績效,不能單純以項(xiàng)目建設(shè)的最終結(jié)果為依據(jù)來衡量代建單位的績效。

對代建單位的績效進(jìn)行量化、評定,需要對其各個(gè)方面的行為活動(dòng)和結(jié)果進(jìn)行評定,最理想的是對代建單位的全部行為活動(dòng)進(jìn)行審核和測量。但要做到這一點(diǎn)不僅不可能,也不經(jīng)濟(jì)。同時(shí),由于政府投資項(xiàng)目代建單位有其自身利益,其績效目標(biāo)多元且不一致,不能將其所有績效內(nèi)容納入考評之中,只能選擇相關(guān)的主要績效進(jìn)行考評。選擇與代建職責(zé)和義務(wù)相關(guān)的若干類行為、活動(dòng)以及項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果來代表代建單位的績效進(jìn)行考評,雖然會(huì)存在一定誤差,但只要方法選擇科學(xué),誤差就能夠控制在可接受的范圍。

科學(xué)、合理地選擇考評內(nèi)容可以通過設(shè)置多層次的指標(biāo)體系來實(shí)現(xiàn)?？冃Э荚u指標(biāo)的設(shè)置過程,就是績效考評內(nèi)容確定的過程,通過將指標(biāo)分層細(xì)化形成指標(biāo)體系,可以實(shí)現(xiàn)考評內(nèi)容的具體化。此外,通過指標(biāo)體系反映績效考評內(nèi)容,不僅可以系統(tǒng)、全面地測量代建單位的績效狀況,還可以通過賦予指標(biāo)權(quán)重的方法體現(xiàn)代建單位不同方面績效的重要程度。

設(shè)置指標(biāo)體系、確定考評內(nèi)容,實(shí)際上對代建單位的績效進(jìn)行了分解,對其單項(xiàng)績效進(jìn)行了定義,在此過程中,可以同時(shí)定義代建單位具體行為、活動(dòng)以及結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)或要求,從而建立具體的績效標(biāo)準(zhǔn)體系。以績效標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行績效測量,掌握代建單位具體的行為表現(xiàn)或單一結(jié)果后,就可以采用一定的方法和程序?qū)Υ▎挝坏目傮w績效進(jìn)行評定。不僅如此,由于代表具體績效的指標(biāo)可以用分值來量化,績效評定的過程可以轉(zhuǎn)化為低層級指標(biāo)分值向高級指標(biāo)分值合成的過程,因而可以實(shí)現(xiàn)績效考評的定量化。

當(dāng)然,對政府投資項(xiàng)目代建單位進(jìn)行績效考評,需要建立一個(gè)完善的制度體系,具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括績效考評方法體系和績效考評的組織實(shí)施制度。前者應(yīng)當(dāng)包括績效標(biāo)準(zhǔn)體系、績效考評內(nèi)容和指標(biāo)體系、效績測量與評定方法等;后者應(yīng)當(dāng)包括獎(jiǎng)懲制度、績效考評資源配置及組織實(shí)施等。

3.建立績效考核檔案。施工、監(jiān)理單位的績效考核已經(jīng)比較成熟,代建單位的績效考核可借鑒他們的經(jīng)驗(yàn),在業(yè)績、聲譽(yù)、服務(wù)、管理質(zhì)量等,建立全方位、合理的考核體系和績效考核檔案管理制度,更有利項(xiàng)目選擇有實(shí)力的代建單位和提高項(xiàng)目管理質(zhì)量,提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。

五、結(jié)語

代建制是中國在市場經(jīng)濟(jì)下對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目優(yōu)化管理的意向重要舉措和嶄新的嘗試。它有效避免了傳統(tǒng)建設(shè)管理模式下投、建、管、用不分的種種弊端,杜絕了以往非經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目超投資、超標(biāo)準(zhǔn)、超工期的“三超“現(xiàn)象。當(dāng)前代建制的實(shí)行還處于起步階段,有待于進(jìn)一步完善配套的法律、法規(guī)和具體實(shí)施辦法,促進(jìn)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管體系的建立保障非經(jīng)營性代建項(xiàng)目的順利實(shí)施。建立合理有效的績效考評體系,更利于代建制的管理和推廣。

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]