中國內(nèi)地社會保障領(lǐng)域第三部門發(fā)展的可行性

謝志輝

摘要:社會保障是社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”,其發(fā)展需要政府、第三部門的共同努力。目前,我國內(nèi)地社會保障領(lǐng)域第三部門發(fā)展不足,社會參與程度和水平不高。中國內(nèi)地社會保障制度框架已經(jīng)形成,現(xiàn)有社會保障制度改革和發(fā)展要有所突破,迫切需要第三部門的發(fā)展,制度內(nèi)在變革的基本條件是存在的。中國內(nèi)地社會保障領(lǐng)域第三部門發(fā)展的一般性條件已經(jīng)具備,其為第三部門的發(fā)展提供了現(xiàn)實可能性。

關(guān)鍵詞:中國內(nèi)地;社會保障;第三部門;民間非營利組織

中圖分類號:G913.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)23-0158-02

中國內(nèi)地第三部門在參與社會保障領(lǐng)域中的貧困救濟(jì)、醫(yī)療救濟(jì)、殘疾人、孤兒照顧、災(zāi)害援助等方面都起到了一定的作用。但是,內(nèi)地社會保障領(lǐng)域中規(guī)模較大、擁有一定影響力的第三部門實際上都具有官方或半官方色彩,缺乏自主性。

一、中國內(nèi)地社會保障領(lǐng)域第三部門存在的問題

(一)資金獲取渠道太少

在我國,政府沒有向民間非營利組織資助的制度。對于政府體制外的民間組織沒有任何資金上的支持;并且作為傳統(tǒng)計劃體制的遺產(chǎn),在慈善救援的領(lǐng)域還衍生出了壟斷格局,通過壟斷的方式排斥政府體制外的民間組織獲得社會支持。目前,所有慈善渠道都由具有政府背景的組織控制,一方面在缺乏競爭的情況下,降低了辦事效率;另一方面,使民間組織缺乏有效的資金來源渠道,抑制了此類民間組織的發(fā)育和成長。

(二)缺乏有效的治理機(jī)制

民間非營利組織治理結(jié)構(gòu)是指在非營利組織所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的條件下,董事會(理事會)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)事會的結(jié)構(gòu)和功能,董事長與高層管理人員的權(quán)利和義務(wù)以及相應(yīng)的聘選、激勵與監(jiān)督等方面的制度安排。

對于非營利組織的治理結(jié)構(gòu),我國只是零星地散見于有關(guān)的法律法規(guī)中。由于法律規(guī)定的不完善,缺乏規(guī)范運(yùn)作的大環(huán)境,我國民間非營利組織尤其是新興的組織很難建立起合理有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),從而導(dǎo)致其發(fā)展步伐緩慢[1] 。

(三)民間非政府組織人才的缺乏

民間非政府組織發(fā)展需要兩大基礎(chǔ),一個是道德基礎(chǔ),一個是專業(yè)基礎(chǔ),其中人才是專業(yè)基礎(chǔ)的重要組成部分。一般而言,民間非政府組織職員包括三個部分,專職人員,兼職人員,志愿者;民間非政府健康發(fā)展需要以上三部分人員比例恰當(dāng),同時專職人員和兼職人員具有相當(dāng)?shù)膶W(xué)歷和社會工作知識。根據(jù)清華大學(xué)NGO研究所在1999年首次在全國范圍內(nèi)對NGO進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示,雖然近年來情況有所改觀,但我國目前民間非政府組織人才缺乏的現(xiàn)狀并沒有改變,一個是專職人員比例少,二個是文化程度不高,缺乏相應(yīng)的專業(yè)訓(xùn)練[2]。

(四)民間非政府組織相關(guān)法制不健全

民間非政府組織作為一種組織形態(tài),存在和發(fā)展于一定的政治、經(jīng)濟(jì)及社會環(huán)境之中的,民間非政府組織需要國家法律法規(guī)的規(guī)范和保護(hù)。改革開放以來,我國對于民間非政府組織的法律法規(guī)進(jìn)行了修訂,取得了一定的成績,在一定程度上使我國民間非政府組織發(fā)展的法制環(huán)境得到了很大的改觀;然而,從整體而言,我國關(guān)于民間非政府組織的法律制度還極不完善。

(五)財務(wù)制度不健全,支出不合理

透明的財務(wù)是民間非政府組織獲得社會公信力的重要因素之一;規(guī)范的財務(wù)制度、合理的經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)對于民間非政府組織有序發(fā)展,實現(xiàn)組織目標(biāo)是必備要素。財務(wù)不透明是目前我國民間非政府組織存在的突出問題,大部分具有一般規(guī)模的民間非營利組織在沒有特殊情況下,不作年度財務(wù)報告或者即使作年度財務(wù)報告,也無嚴(yán)格審計。此外,由于我國大部分民間組織規(guī)模較小,組織內(nèi)部專業(yè)人士缺乏,沒有形成有效的內(nèi)部治理機(jī)制,此類民間非政府組織對于社會捐款的接收、保管、支出都由一個或幾個主要負(fù)責(zé)人管理,且他們不對任何人負(fù)責(zé),缺乏必要的監(jiān)管和制約,容易導(dǎo)致社會捐款使用不合理,甚至流入少部分人的腰包,損害捐款者和民間組織的利益。

二、中國內(nèi)地社會保障領(lǐng)域第三部門發(fā)展緩慢的原因分析

目前,我國社會保障領(lǐng)域第三部門的發(fā)展缺乏一個有利的足夠?qū)捤傻闹贫拳h(huán)境。社會組織必然要受現(xiàn)行制度的約束,要遵循現(xiàn)行制度所設(shè)定的游戲規(guī)則和行為規(guī)范,符合現(xiàn)行制度的種種要求[3]。

第一,我國宏觀體制環(huán)境仍處于計劃經(jīng)濟(jì)體制慣性之中。我國處于社會轉(zhuǎn)型的過渡時期,舊的體制對社會有著深遠(yuǎn)的影響,社會本身也沒有充分發(fā)育成熟。

首先,是政府對社會保障領(lǐng)域服務(wù)的行政性壟斷。由于政府還沒有從傳統(tǒng)計劃體制思維下解放出來,部分社會保障服務(wù)的提供還存在行政性壟斷。目前所有慈善渠道都由具有政府背景的組織控制,即使這些渠道非常廉潔,在缺乏競爭的情況下,仍舊不能保證這是一種高效的渠道。

其次,市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育不成熟。雖然我國進(jìn)行了市場經(jīng)濟(jì)體制的改革,社會經(jīng)濟(jì)自主權(quán)擴(kuò)大,社會財富總體數(shù)量增加,社會獲得了越來越多的“自由流動資源”,但是,我國還處在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期,大量的資源仍然掌握在國家手中,“自由流動資源”數(shù)量相對國家掌握的要少,民間非政府組織可以籌集的社會資源相對貧乏,資源籌措的渠道非常狹窄。

再次,政府在社會管理、公共產(chǎn)品提供中,缺少對民間非政府組織的重視,缺乏對其支持。同時,由于民間非政府組織的活動常常會牽涉到政府的利益,而為政府所敏感和疑慮。

第二,法制環(huán)境不完善。主要體現(xiàn)在:

首先,登記注冊限制過多。結(jié)社自由雖然是憲法賦予公民的基本權(quán)利,然而在現(xiàn)實中,政府壟斷著民間組織成立的決定權(quán),公民并不真正能夠做到結(jié)社自由,國家主要通過設(shè)置了成立社團(tuán)組織的“高門檻”來實現(xiàn)對社團(tuán)組織的選擇。由于對資金、掛靠單位選擇的限制,使許多真正從民間自發(fā)形成的非營利組織未能在民政部登記獲得合法的身份。

其次,雙重管理體制控制過嚴(yán)。我國對社會團(tuán)體及民辦非企業(yè)組織實行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)的管理體制,民間非營利組織的申請登記、財務(wù)和人事管理、對外活動以及活動開展都由政府嚴(yán)格控制,政府通過雙重管理體制將組織的成立、管理、運(yùn)行以至于最后解體都納入政府管理體系。

最后,關(guān)于民間非營利組織具體管理措施的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于其發(fā)展要求。包括民間非營利組織管理、財務(wù)和稅務(wù)、收支管理、募捐與捐助政策、對志愿者及其活動的社會認(rèn)可、對民間非政府組織的評價與監(jiān)督體系等方面都沒有建立有效的規(guī)章制度。因此民間非政府組織的運(yùn)作與活動缺乏規(guī)范性,既不利于政府對民間非政府組織的統(tǒng)一管理,也不利于社會建立對民間非營利組織的信任支持以及監(jiān)督的責(zé)任與機(jī)制。

三、發(fā)展第三部門解決社會保障發(fā)展難題可行性分析

中國內(nèi)地社會保障制度框架已經(jīng)形成,現(xiàn)有社會保障制度改革和發(fā)展要有所突破,迫切需要第三部門的發(fā)展,制度內(nèi)在變革的基本條件是存在的。中國內(nèi)地社會保障領(lǐng)域第三部門發(fā)展的一般性條件已經(jīng)具備,其為第三部門的發(fā)展提供了現(xiàn)實可能性。

第一,經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會經(jīng)濟(jì)自主權(quán)擴(kuò)大,社會財富總體數(shù)量增加,社會獲得了越來越多的“自由流動資源”,這為第三部門的發(fā)展提供了物質(zhì)條件;同時,市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然導(dǎo)致社會私部門的形成,對社會自我管理和社會監(jiān)督的需求不斷增高,必然催生第三部門的發(fā)展。

第二,隨著社會主義民主政治發(fā)展,中國政府對社會的管理逐步由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。一定的利益群體和利益集團(tuán)被允許存在,政府治理理念、政府職能等都發(fā)生了變革,為第三部門的發(fā)展奠定了寬松的政治環(huán)境。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展趨勢,政府社會治理理念不斷發(fā)生變化,弱化某些經(jīng)濟(jì)和社會管理職能,變革職能范疇,積極向“小政府大社會”轉(zhuǎn)變,政府把轉(zhuǎn)移出的職能交由社會部門來承接。

第三,改革開放也帶來了觀念的轉(zhuǎn)變,雖然公民文化的形成不會是一個短暫的過程。同時,改革開放,一批國際民間非營利組織登陸我國,展開扶貧、醫(yī)療救濟(jì)等社會服務(wù);一些大的外國基金會也積極為內(nèi)地第三部門的發(fā)展提供資金、人力資源、管理等方面的支持,為我國第三部門的發(fā)展提供了實踐經(jīng)驗。

第四,國家不斷完善對第三部門管理和各項制度的建設(shè)。近年來,我國第三部門發(fā)展迅速,民間非營利組織短短十幾年增加了幾十倍,政府在不斷完善監(jiān)管制度,適當(dāng)?shù)貫椴糠置耖g非營利組織提供財政支持,修改和頒布關(guān)于第三部門的法律法規(guī),為第三部門的發(fā)展提供各種支持,雖然這種支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,但代表了政府的一種態(tài)度,即認(rèn)可第三部門的重要性,政府是可以在短期內(nèi)加大這種支持力度的。

參考文獻(xiàn):

[1]康曉光.權(quán)力的轉(zhuǎn)移——1978—1998年中國社會結(jié)構(gòu)的變遷[J].中國社會科學(xué)季刊,(香港)2000(夏季號),(30).

[2]鄧國勝.中國NGO問卷調(diào)查的初步分析[J].中國NGO研究,2001,(3):42.

[3]夏義坤.論第三部門與我國政府行政關(guān)系[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報,2002,(2):44.