金融生態(tài)優(yōu)化與地方政府行為分析

宋　威

摘要:中國金融生態(tài)具有鮮明的制度結(jié)構(gòu)特征和社會文化特征。在探討我國金融生態(tài)問題,分析政府行為模式對金融生態(tài)的影響,為金融生態(tài)建設(shè)和優(yōu)化提出一些對策和建議。

關(guān)鍵詞:金融生態(tài);制度變遷;地方政府行為。

中圖分類號:F83文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)23-0104-02

金融生態(tài)是一個非常重要且具有創(chuàng)造力的仿生學(xué)概念,它借用生態(tài)學(xué)的理論來詮釋金融體系的運(yùn)行及其同社會環(huán)境之間的相互依存、彼此影響的動態(tài)關(guān)系。將生態(tài)學(xué)的概念和理論引申到金融領(lǐng)域,是金融理論研究方法的一大創(chuàng)新,更為重要的是,它有利于研究者對金融可持續(xù)生存與發(fā)展的一系列問題做出本源性的剖析。在金融海嘯席卷全球的當(dāng)下具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、金融生態(tài)概念的界定

關(guān)于金融生態(tài)解釋存在的爭議主要有兩方面:一是金融生態(tài)是否等同于金融生態(tài)環(huán)境;二是金融生態(tài)主體的范圍如何界定。目前,比較有代表性的說法有以下幾種。周小川(2004)認(rèn)為,“金融生態(tài)”是指金融運(yùn)行的外部環(huán)境,包括法律、社會信用體系、會計與審計準(zhǔn)則、中介服務(wù)體系、企業(yè)改革的進(jìn)展及銀企關(guān)系等方面。蘇寧(2005)則指出,“金融生態(tài)”是一個比喻,它不是指金融業(yè)內(nèi)部的運(yùn)作,而是借用生態(tài)學(xué)的概念來比喻金融業(yè)運(yùn)行的外部環(huán)境,主要包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法制環(huán)境、信用環(huán)境、市場環(huán)境和制度環(huán)境等。徐諾金(2005)提出,金融生態(tài)是各種金融組織為了生存和發(fā)展,與其生存環(huán)境之間及內(nèi)部金融組織相互之間在長期的密切聯(lián)系和相互作用過程中,通過分工、合作所形成的具有一定結(jié)構(gòu)特征,執(zhí)行一定功能作用的動態(tài)平衡系統(tǒng)。李揚(yáng)(2005)認(rèn)為,金融生態(tài)系統(tǒng)是由金融主體及其賴以存在和發(fā)展的金融生態(tài)環(huán)境構(gòu)成,兩者之間彼此依存、相互影響、共同發(fā)展的動態(tài)平衡系統(tǒng)。

關(guān)于金融生態(tài)內(nèi)涵的觀點(diǎn)可歸納為兩類:一類認(rèn)為,金融生態(tài)是影響金融運(yùn)行的外部環(huán)境,如周小川、蘇寧等;一類認(rèn)為,金融生態(tài)不僅包括外部環(huán)境,也包括與外部環(huán)境相互作用的內(nèi)部因素,如李楊、徐諾金等。應(yīng)當(dāng)說,作為一個全新的概念,上述這些專家和學(xué)者對金融生態(tài)的詮釋為人們客觀認(rèn)識和深入研究金融生態(tài)奠定了一定的基礎(chǔ)。齊亞莉綜合各家之長,并指明金融生態(tài)主體應(yīng)以其功能劃分,而不應(yīng)簡單按照金融機(jī)構(gòu)形態(tài)劃分。即應(yīng)遵循“功能觀”,而不是傳統(tǒng)的“機(jī)構(gòu)觀”。因此,本文研究以齊亞莉的金融生態(tài)概念為基礎(chǔ),探討金融生態(tài)問題與政府行為的關(guān)系,特別是地方政府的行為模式對金融生態(tài)的影響。

二、金融生態(tài)問題與政府行為分析

(一)地方政府的雙重角色:“政治人”與“經(jīng)濟(jì)人”

在中國的制度變遷過程中,地方政府扮演著特殊的角色。他們既是中央政府在一個地區(qū)的行政代理人,具有“政治人”的身份,又成為了地方經(jīng)濟(jì)利益的代表,具有“經(jīng)濟(jì)人”的身份。

作為“政治人”,地方政府仍以完成政治任務(wù)、發(fā)揮行政職能、追求政績最大化為目標(biāo)。作為“經(jīng)濟(jì)人”,各級地方政府具有了越來越多的自身利益,把追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化作為一個重要目標(biāo)。經(jīng)過30多年的改革,地方政府擁有了自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)地位,為地方追求經(jīng)濟(jì)利益最大化提供了動力,使地方政府確立了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。地方政府的“雙面人”身份使其行為的目標(biāo)函數(shù)也具有了雙重性,既要考慮政治因素,在任期內(nèi)追求政績最大化;也要考慮經(jīng)濟(jì)因素,追求本地區(qū)居民的社會福利最大化。在實(shí)踐中,理性的地方政府往往優(yōu)先考慮地區(qū)局部利益和眼前利益,由此難免與中央政府的目標(biāo)函數(shù)發(fā)生矛盾沖突。各級政府經(jīng)濟(jì)行為總要受其偏好或者目標(biāo)函數(shù)的制約,目標(biāo)函數(shù)的不同,也就有不同的行為選擇,從而,就形成了中央政府與地方政府之間、以及地方政府之間的博弈關(guān)系。

(二)地方政府與中央政府的博弈行為

1.中國財政的分權(quán)與集權(quán)

1994 年分稅制改革,中央和地方政府重新劃分財權(quán)時,事權(quán)并未得到對等分配,中央財權(quán)開始大于事權(quán)。到2004 年,地方政府有45.1%的財權(quán),卻行使著72.3%的事權(quán),地方政府普遍入不敷出。財權(quán)與事權(quán)的不對等使得地方政府面臨著巨大的財政壓力,因此,經(jīng)濟(jì)理性又促使其與中央政府展開新的博弈行為,形成所謂“上有政策,下有對策”的格局,促使地方動用一切當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行灰色的甚至是非法的博弈,表現(xiàn)為鼓勵企業(yè)拖欠中央稅款、謊報收入基數(shù)以及鼓勵地方企業(yè)逃廢銀行債務(wù)等。

2.地方政府的自發(fā)制度創(chuàng)新

在供給主導(dǎo)型的制度變遷方式下,中央政府通常依據(jù)社會總產(chǎn)出與壟斷租金最大化雙重目標(biāo)制定制度創(chuàng)新方案,并偏好于選擇已有的組織資源推進(jìn)改革的非平衡發(fā)展戰(zhàn)略,即就改革的空間來說,采取先試點(diǎn)后推廣的策略;就改革的時間安排來看,從增量改革推進(jìn)到存量改革。獲得改革優(yōu)先權(quán)的試點(diǎn)單位通?？梢栽诔袚?dān)較小改革成本的條件下獲得雙重收益:一是由優(yōu)惠政策帶來的額外收益;二是改革先行一步的體制優(yōu)勢帶來的制度收益。進(jìn)入壁壘的存在,使這些收益具有“壟斷租金”的性質(zhì)。對于沒有獲得制度創(chuàng)新的優(yōu)先權(quán)或進(jìn)入權(quán)的地方政府而言,為了獲取潛在利益,他們會通過“變通”的方式,進(jìn)行自發(fā)制度創(chuàng)新,或另辟蹊徑等途徑突破進(jìn)入壁壘,獲取潛在制度收益。

3.地方政府間的競爭行為

中國的地方政府間的經(jīng)濟(jì)競爭是在主權(quán)國家范圍內(nèi)實(shí)行分權(quán)的結(jié)果。改革開放之后,“放權(quán)讓利”政策的實(shí)行,使得地方政府開始有了自己獨(dú)立的利益,具有了經(jīng)濟(jì)人的特征。在新的財政體制下,中國的地方政府更像企業(yè)家那樣基于經(jīng)濟(jì)利益從事經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營活動,樹立使本轄區(qū)“富起來”的行政目標(biāo)。

首先,為了吸引國內(nèi)外投資,地方政府制定了各項優(yōu)惠政策。30年來中國的區(qū)域競爭可以概括為“讓利競爭”為主的模式,即各地區(qū)在招商引資中,競相出讓好處或利益給投資商,包括以低于成本的價格出讓土地,減免所得稅,高耗能企業(yè)的電價補(bǔ)貼等等。

其次,改善地方的投資環(huán)境,增加地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公共物品的供給。為此,地方政府往往致力于建設(shè)開發(fā)區(qū)、爭建國際性城市和大都市圈,以爭取稅收優(yōu)惠政策和改善投資環(huán)境。

再次,地方政府間競爭的另一個表現(xiàn)是地方保護(hù)主義?？傮w來看,地方保護(hù)主義在地區(qū)間競爭中相當(dāng)嚴(yán)重。一些實(shí)證檢驗結(jié)果表明,當(dāng)前中國省際壁壘甚至要高于國際貿(mào)易壁壘,地區(qū)保護(hù)行為已經(jīng)由過去禁止本地資源外流為主轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗仆獾禺a(chǎn)品進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌鰹橹鳌?/p>

(三)政府與企業(yè)間的合作

地方政府間的經(jīng)濟(jì)競爭、政府官員權(quán)力的穩(wěn)定性和職位的升遷等,都與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān),而這又依賴于本地企業(yè)的擴(kuò)張和效益的提高,因此,政府官員與地方企業(yè)間的利益就具有高度一致性。當(dāng)?shù)胤秸c企業(yè)的利益高度一致時,雖然雙方就決策權(quán)的分享及剩余索取權(quán)的分配方面存在沖突,但在如何爭奪經(jīng)濟(jì)資源,獲取壟斷租金方面存在很強(qiáng)的相互依賴性。在市場競爭中,地方政府充當(dāng)了本地企業(yè)的保護(hù)神;地方政府會幫助企業(yè)競爭制度創(chuàng)新的優(yōu)先進(jìn)入權(quán);地方政府會向銀行施壓,幫助企業(yè)融資等。

三、金融生態(tài)優(yōu)化及建議

金融機(jī)構(gòu)的行為是在特定的制度結(jié)構(gòu)安排下形成的,不同制度結(jié)構(gòu)安排會產(chǎn)生不同的金融主體行為。因此,金融生態(tài)環(huán)境的改進(jìn),關(guān)鍵是要找到一個好的制度結(jié)構(gòu),以促進(jìn)金融生態(tài)正向改良。

(一)轉(zhuǎn)換職能、規(guī)范政府行為。在政府真正意識到金融生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重性時,才能真正從根本上轉(zhuǎn)變其職能。評價金融生態(tài)環(huán)境的因素幾乎每一項都與政府行為有關(guān),地方政府公共服務(wù)直接影響當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境,所以,要從體制和機(jī)制上改善我國金融生態(tài)環(huán)境,關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)換地方政府職能, 著重調(diào)整政府行為的激勵機(jī)制、約束機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。

地方政府在行使職能時存在著越位、缺位和不到位等問題,但是,我們必須承認(rèn)政府行為對金融生態(tài)建設(shè)發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用及積極的推動作用,金融生態(tài)建設(shè)離不開政府的行為。而地方政府行為對金融生態(tài)的消極影響很大程度在于沒有理順政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間的關(guān)系。政府市場調(diào)節(jié)職能的正確定位,就是要正確處理好政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政府從“全能型政府”向“有限型政府”,從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。

(二)創(chuàng)造條件、培育環(huán)境。地方政府行為始終是影響我國金融生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵性因素。金融生態(tài)的建設(shè)和優(yōu)化, 離不開地方政府的參與和配合。應(yīng)該著力培育壯大信用評級機(jī)構(gòu), 切實(shí)完善監(jiān)管法規(guī);加強(qiáng)信用市場監(jiān)管, 在從業(yè)人員資格和公司內(nèi)部控制制度等方面嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān), 加大對違規(guī)行為的處罰力度。

(三)要完善法律制度和強(qiáng)化依法行政。我國企業(yè)實(shí)行以間接融資為主體的融資體制, 企業(yè)融資主要來自銀行貸款, 銀行債權(quán)人的利益理應(yīng)得到充分的尊重和保護(hù)。在這方面, 我國法律制度還不盡完善, 從我國目前情況看, 當(dāng)前要理順的法律關(guān)系有:一是完善信貸管理法律制度;二是完善公司法;三是制訂統(tǒng)一的企業(yè)清算辦法;四是進(jìn)一步完善擔(dān)保法;五是完善金融資產(chǎn)的刑事保護(hù)制度。

綜上所述,金融生態(tài)是金融發(fā)展的基礎(chǔ), 良好的金融生態(tài)有利于實(shí)現(xiàn)金融的可持續(xù)發(fā)展。我國金融生態(tài)問題的根源在于政府的金融控制與金融自然演進(jìn)力量間的碰撞和不適應(yīng)。地方政府對金融的干預(yù)活動,是在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期多種因素綜合影響的結(jié)果。金融生態(tài)的優(yōu)化需要從體制和機(jī)制上入手,不是地方政府單方面可以解決的問題。作為金融生態(tài)主體之一的地方政府在協(xié)調(diào)地方各部門的工作中具有優(yōu)勢,也是金融生態(tài)環(huán)境改善的直接受益者,應(yīng)該切實(shí)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

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