我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政策瓶頸

趙　欣

摘要:我國自1998年國家中央經(jīng)濟工作會議將旅游業(yè)確立為新的經(jīng)濟增長點后,旅游產(chǎn)業(yè)在我國的地位得以確立,旅游產(chǎn)業(yè)體系逐步形成,產(chǎn)業(yè)規(guī)模也隨之不斷擴大。但是與旅游業(yè)發(fā)達國家(地區(qū))或者是把旅游業(yè)作為重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)的國家(地區(qū))相比,我國的旅游產(chǎn)業(yè)政策體系尚未成熟,在一些主要政策領(lǐng)域仍然存在著一定差距。造成差距的主要原因之一就是我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的政策瓶頸,因此,及時認識到這些瓶頸,并進行相應(yīng)的政策調(diào)整是十分必要的。

關(guān)鍵詞:旅游產(chǎn)業(yè);政策;瓶頸

中圖分類號:F592.0文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)23-0037-02

經(jīng)過多年的積累,尤其是“九五”和“十五”計劃期間的發(fā)展,我國已先后實現(xiàn)了從旅游資源大國向亞洲旅游大國的歷史性跨越,從亞洲旅游大國向世界旅游大國的歷史性跨越。中國旅游業(yè)的國際地位不斷提高,國際影響不斷擴大。但是旅游產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策還不能與旅游業(yè)的快速發(fā)展相配套,尤其是在提高國際競爭力的旅游產(chǎn)業(yè)政策方面還存在諸多問題,這些政策瓶頸嚴重制約了我國旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展,從整體來看主要表現(xiàn)在以下九個方面。

一、缺乏一整套的旅游產(chǎn)業(yè)政策

從總體來看,目前國務(wù)院一共發(fā)布了三個產(chǎn)業(yè)政策:一是汽車產(chǎn)業(yè)政策;二是水利產(chǎn)業(yè)政策;三是電子信息產(chǎn)業(yè)政策。雖然各地方政府紛紛出臺了發(fā)展本地區(qū)旅游業(yè)的若干政策,國家也制定了一些相關(guān)的政策,但我國還沒有出臺一整套有關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)的政策。調(diào)查問卷和訪談的結(jié)果顯示,旅游業(yè)界對旅游產(chǎn)業(yè)政策的呼聲越來越高。

二、旅游教育質(zhì)量難以保證

在旅游產(chǎn)業(yè)的人力資源供給方面,雖然目前我國的旅游教育事業(yè)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的勢頭,然而,相對于日益增長的市場需求而言,旅游教育的質(zhì)量很難保證。就目前情況來說,我國尚缺乏全國統(tǒng)一的培訓計劃和一套行之有效的管理辦法,各種類型、各種層次的培訓系統(tǒng)分割嚴重,而且存在著許多漏洞,很難真正達到旅游教育的根本目的。

三、財政政策的制定與實施存在脫節(jié)現(xiàn)象

在旅游產(chǎn)業(yè)的財政政策方面,因為旅游產(chǎn)業(yè)是一項資金密集型的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè),在其發(fā)展壯大過程中,旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施的建設(shè)都需要大量的資金投入,而資金不足一直是阻礙我國旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的絆腳石。雖然我國已經(jīng)有了一系列的投資扶持政策,如土地政策的優(yōu)惠,稅收政策的優(yōu)惠,外匯兌換的政策(包括外商所得利潤和工資等收入?yún)R出的自由),相應(yīng)金融政策的支持以及必要的財政支持,但在旅游業(yè)的實施上往往與政策脫節(jié),缺乏具有針對性的國家旅游產(chǎn)業(yè)投資政策,且政策形式較為單一。另外,在市場準入、透明度、國民待遇上都存在著壁壘。

四、缺乏規(guī)范市場行為主體的行政規(guī)制和法律規(guī)制

在旅游相關(guān)的法律方面,旅游管理機構(gòu)行使職權(quán)缺乏強有力的法律支撐一直是制約我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國際水平同步的瓶頸問題。從全國來看,我國僅有一部由國務(wù)院頒布實施的全國性旅游專門法規(guī)——《旅行社管理條例》,遠不能滿足現(xiàn)實需要;從地方來看,各地制定的一些涉及旅游的法規(guī)往往與其他行業(yè)的管理內(nèi)容雜糅在一起,較少有單方面整體反映旅游管理的專門法規(guī)。由于缺乏規(guī)范市場行為主體的行為規(guī)制和法律規(guī)制,使得管理部門在對行業(yè)主體進行管理時無據(jù)可依,無法可施。

五、目的地推廣弱于東亞太著名目的地

在旅游目的地推廣方面,多年來,旅游發(fā)展基金不足,是困擾我國旅游業(yè)發(fā)展的突出問題。目前,雖然已經(jīng)建立了收取機場費(旅游發(fā)展基金)的制度,但由于數(shù)量小且資金來源單一,并未從根本上解決資金不足的問題。旅游發(fā)展基金的不足直接導(dǎo)致宣傳費用的匱乏,中國國際市場促銷費用是700—1 000萬美元,海外辦事處15個,相對于東亞太著名目的地來說,我們的宣傳投入過少,另外,在宣傳推廣手段等方面也弱于東亞太著名目的地。

六、忽視了對入境旅游市場的培育

在擴大入境旅游政策方面,我國旅游業(yè)發(fā)展的過程是先發(fā)展入境旅游,20世紀80年代中期以后國內(nèi)旅游開始逐步興起,90年代以來,出境旅游逐步產(chǎn)生,總體來看,除了出境旅游市場上還有一些政策性因素的影響之外,基本上都形成了買方市場的局面,因此,相對忽視了對入境旅游市場的培育,主要表現(xiàn)在兩個方面:

一方面,簽證問題。特殊的政治原因使我國同大多數(shù)主要客源國之間的簽證手續(xù)異常煩瑣,辦理和審批時間也較長,而且在短期內(nèi)也不可能像歐盟成員國之間那樣實行互免簽證制度。但是,國外那些追求旅游體驗效率的旅游者一般都不會在簽證方面花費過多的時間,這種矛盾很容易使部分客源分流到其他國家。

另一方面,航空的開放問題。有一個說法是,開放的國家應(yīng)該有一個開放的天空,但國家航空主管部門認為天空的開放涉及到國家主權(quán)的問題,一旦涉及到國家主權(quán)問題就免談。另外,我國在一些能夠成為潛在客源市場的國際航線和航點上存在空白。例如,我國與南美洲等一些國家和地區(qū)沒有直達航線,這些都嚴重制約了我國入境旅游的發(fā)展。

七、旅游購物水平低于國際平均水平

在旅游消費方面,多年以來,旅游購物始終是我國旅游產(chǎn)業(yè)中的一個薄弱環(huán)節(jié)。就國際一般水平來說,購物比重應(yīng)占到旅游收入總額的30%,新加坡和香港地區(qū)的比重更高,近50%左右。多年以來,我國始終在20%上下徘徊,20世紀90年代末期甚至比90年代初期下降了5個百分點。在國內(nèi)旅游市場中,這一比重更低,購物僅占到花費總額的15%左右,其中高達1/3的游客在一次旅游活動中沒有任何購物花費。對于旅游消費,我國政府也制定出臺了一些扶持政策,但卻沒有完全實施下去。在1992年11月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于發(fā)展旅游商品生產(chǎn)和銷售的批復(fù)》(國函(1992)171號)文件中,對扶持旅游商品生產(chǎn)和銷售制定了四條政策:一是在技術(shù)改造、新產(chǎn)品研制、對外銷售等方面的貸款資金上給予支持;二是對急需引進的技術(shù)設(shè)備,凡列入技術(shù)改造項目的,經(jīng)批準可享受技術(shù)改造稅收優(yōu)惠政策;三是同意定點旅游商品生產(chǎn)企業(yè)從銷售收入中提取1%的資金,用于新產(chǎn)品開發(fā);四是為支持旅游商品生產(chǎn),同意對旅游商品定點生產(chǎn)企業(yè)進口原材料給予一定的外匯周轉(zhuǎn)金,有償使用。上述四條扶持政策,除第四條落實了一次之外,其他的都未落實。但其中的主要原因是政府往往只重視旅游景點及基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和投資,卻忽視了旅游購物產(chǎn)品的研發(fā)與創(chuàng)新。

八、旅游管理組織機構(gòu)體制不健全

在旅游管理組織機構(gòu)政策方面,我國旅游管理模式采取的是旅游局模式,按行政隸屬關(guān)系又可分為四個層次:國家旅游局、省(自治區(qū)、直轄市)旅游局、地市級旅游局和縣市級旅游局。但在不同地方,這些旅游局尤其是低層次旅游局的權(quán)限職能參差不齊,有的是“行政局”,有的是“事業(yè)局”;還有一些旅游局直接參與旅游企業(yè)的經(jīng)營,造成管理松懈、人浮于事、機制不活等多種弊病。長期以來,我國旅游管理體制中所暴露出來的問題日益突出,已嚴重威脅到我國旅游產(chǎn)業(yè)的健康、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。另外,缺乏強有力的非政府機構(gòu)——行業(yè)協(xié)會的力量,目前,我國的旅游行業(yè)協(xié)會仍為政府主導(dǎo),缺乏自主權(quán)和行業(yè)自律權(quán),行業(yè)協(xié)會并未發(fā)揮其真正的作用。同時,缺乏必要的溝通機制等,也都是我國旅游組織方面的弊病。

九、區(qū)域發(fā)展差距大,缺乏合作機制

當前,我國旅游區(qū)域發(fā)展極不平衡,旅游生產(chǎn)力布局集中于東部沿海地區(qū),相反,中西部內(nèi)陸地區(qū)雖然擁有豐富的旅游資源,但由于可進入性相對較差,開放程度和經(jīng)濟發(fā)展水平較低,導(dǎo)致旅游市場的發(fā)育程度較低。而東西部之間又缺乏區(qū)域間的合作機制,造成資源不能合理利用,東西部差距進一步加大。

綜上所述,雖然我國的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速,但產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的各種弊端也隨之而來,產(chǎn)業(yè)政策的不配套以及政策與旅游業(yè)運行相脫節(jié)等問題也相繼出現(xiàn),隨著世界各國都把發(fā)展旅游業(yè)作為本國經(jīng)濟發(fā)展的一項重要議程,我們面臨的形勢也越來越嚴峻,因此,如何揚長避短,發(fā)揮我們的政策優(yōu)勢,提高我國旅游業(yè)的國際競爭力,減少發(fā)展中的錯誤也是我們必須要解決的問題之一。

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