地方政府競爭的正效應(yīng)：一個蒂布特模型的分析

劉泰洪

[摘要]蒂布特提出地方政府競爭理論后,很多學者對此理論進行了驗證,并對其正效應(yīng)予以認可。地方政府競爭能夠提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和供給效率,加快制度創(chuàng)新,規(guī)范地方政府的行為。國家應(yīng)該構(gòu)建和維護地方政府競爭的良好規(guī)則,探索規(guī)范、有序的地方政府競爭模式,以期增進福利、提高效率。

[關(guān)鍵詞]蒂布特模型;地方政府競爭;正效應(yīng)

[中圖分類號]D035

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-5595(2009)04-0043-(04)

地方政府競爭(localgovernmentcompetition),是地方政府之間在資源、控制權(quán)分配和制度創(chuàng)新方面的相互競爭,包括直接競爭和間接競爭,也包括橫向競爭和縱向競爭。美國學者查爾斯?蒂布特(CharlesTiebout)通過對轄區(qū)公共物品提供和地方支出的模型假設(shè),提出地方政府間競爭的“用腳投票”(votingwithfeet)的理論后,地方政府競爭的相關(guān)理論研究就由此進入了學者的視野。本文試圖在蒂布特模型的分析框架下,就地方政府競爭的正效應(yīng)及其形成機理做一分析。

一、蒂布特模型與地方政府競爭理論

對于公共產(chǎn)品的支出水平,馬斯格雷夫(Musgrave)和薩繆爾森(Samuelson)都認為不存在“市場解”,因而與私人部門相比,在公共部門中有相當比例的國民財富并沒有實現(xiàn)最優(yōu)配置。1956年,美國學者蒂布特(Tiebout)發(fā)表了《一個關(guān)于地方支出的純理論》一文,第一次提出了地方政府競爭的理論。蒂布特認為,馬斯格雷夫和薩繆爾森隱含的假定是支出由中央政府來操作的,然而,有些政府服務(wù)并不一定由聯(lián)邦政府提供。因此,盡管馬斯格雷夫和薩繆爾森的分析對聯(lián)邦支出是適用的,但并不適用于地方支出。因為至少對于那些由地方供給的公共產(chǎn)品而言,如果居民能夠在社區(qū)之間流動,那么社區(qū)間的競爭就類似于廠商間為了消費者而展開的競爭,也能夠?qū)е沦Y源的有效配置。對于地方公共產(chǎn)品而言,決定其效率水平的機制可以不是通過投票箱的選舉,而是社區(qū)間的“用腳投票”。[1]這一模型的基本內(nèi)容被后來學者稱為“蒂布特模型”(TieboutModel)理論。

該模型指出了一個消費者從對地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的偏好出發(fā)來選擇地理位置的理論。人們通過遷移,在提供不同公共產(chǎn)品的社區(qū)間“選購”,選擇能實現(xiàn)其滿足程度最大化的那個社區(qū)。這實際上等于人們在各地區(qū)之間“選購”和“購買”他們認為最好的社區(qū),并且通過這一過程顯示他們對公共產(chǎn)品的真實偏好,其結(jié)果是達成一個均衡:居民遷移到那些財政收入與支出結(jié)構(gòu)令自己滿意的地區(qū);地方政府為了避免本區(qū)域有稅收創(chuàng)造能力的居民流失,將提高公共品的供應(yīng)質(zhì)量。因而,不同地方的公共產(chǎn)品之間如同私人產(chǎn)品一樣是存在競爭性的。

在“蒂布特模型”理論下,地方政府間為爭取流動居民而進行的競爭能夠使公共物品的供給更好地滿足居民的需求,因而是有效率的。對此,奧茨(Oates)指出:“盡管蒂布特模型還存在各種不完美性,但能夠?qū)Σ煌鐓^(qū)所提供的地方性服務(wù)件進行選擇,的確有許多提高效率的重要特征?！盵2]并且,奧茨的經(jīng)驗研究表明,財產(chǎn)稅和公共服務(wù)上的差別能夠反映在住房價值中:在學校較好和稅率較低的社區(qū)中,住房價值更高。[3]這表明潛在的居民在選擇地方居住時會對地方公共產(chǎn)品進行比較權(quán)衡。斯蒂格利茨認為與集中控制相比,地方社區(qū)能夠更有效地對地方的多樣性作出反應(yīng),社區(qū)的競爭能夠?qū)е沦Y源的有效配置。[4]對此,有學者對美國州政府的研究結(jié)果表明,通過“退出”這種遷移方式來擴大投票箱的“聲音”,各州之間的競爭能夠約束州政府的行為。[5]可見,很多學者對地方政府競爭所產(chǎn)生的積極作用是給予肯定和認可的。其實,現(xiàn)實世界中全球化背景下國與國之間對國際資本的爭奪,以及中國地方政府在招商引資中對基礎(chǔ)設(shè)施和地方投資環(huán)境的改善,似乎更能夠說明地方政府競爭理論所隱含的效應(yīng)含義。

二、地方政府競爭正效應(yīng)的表現(xiàn)

地方政府競爭能夠促進公共物品的有效供給,這是從蒂布特開始、到奧茨再到布雷頓(Breton)一直試圖證明的。競爭也是制度變遷的關(guān)健,競爭為制度創(chuàng)新提供了動力和環(huán)境,就是說,各級地方政府從各自利益出發(fā)進行制度創(chuàng)新,設(shè)計更優(yōu)的制度安排以確立自己的競爭地位。同時,地方政府間的競爭約束了地方政府行為,限制其對權(quán)力的濫用。具體來說,主要表現(xiàn)在:

第一,提高了公共產(chǎn)品的有效供給。提供公共物品是政府的重要職責,按照新制度經(jīng)濟學的國家理論,政府也是一家企業(yè),“它用保護和正義來換取收益”。[6]23政府從納稅人那里獲得歲入,然后為他們提供公共物品。但政府對公共物品的提供方式又不完全和企業(yè)相同,其最大的特點就是在一定時間和特定范圍內(nèi)具有公共物品供給的壟斷權(quán)。“如果人員和生產(chǎn)者有機會在獨立的國內(nèi)政區(qū)間流動,立法者和行政官員們就會被迫相互競爭。”[7]491政府間的競爭則意味著地方政府要對它們所提供的公共物品進行地區(qū)間的權(quán)衡比較,而流動的資本和居民也會對這些差異做出反應(yīng),通過“用腳投票”的方式遷出那些地方公共物品供給不足的地區(qū),遷入那些地方公共產(chǎn)品對自己更具有吸引力的轄區(qū)。這種“用腳投票”的偏好流露在一定程度上打破了政府的壟斷地位,迫使地方政府在提供公共產(chǎn)品的過程中也要進行成本核算,并注重質(zhì)量和效率的提高。蒂布特模型理論和奧茨的財政聯(lián)邦主義理論都分別強調(diào)了地方政府間的競爭對改善公共品的供給和提高效率的正面影響。特別是通過競爭,地方政府發(fā)現(xiàn)提高公共物品供給質(zhì)量能夠獲得較多的投資,地方政府就會積極改善公共物品的供給質(zhì)量,使地方公共產(chǎn)品的供給顯著優(yōu)化?？紤]到居民的消費偏好,公共物品供給的理想化狀態(tài)應(yīng)該是“職能下屬化”,即應(yīng)將公共物品的提供置于盡可能低的政府級別上,并由相互競爭的政府來承擔,則能夠做到公共部門的供給和需求相互匹配。在這方面,競爭性的地方政府較中央政府更具優(yōu)勢。

第二,加快了制度創(chuàng)新?！案偁幘拖窨茖W實驗一樣,首先是一種發(fā)現(xiàn)過程(adiscoveryprocedure)?！盵8]從這個意義上說,地方政府間的競爭是一種知識和信息的發(fā)現(xiàn)過程,尤其是一種有關(guān)更優(yōu)的制度知識的發(fā)現(xiàn)過程,它使人們通過不斷試錯發(fā)現(xiàn)更好的規(guī)則和制度。這種結(jié)果事先可能并不為人們所知曉,它在地方政府進行種種政策試驗的競爭中逐漸呈現(xiàn)出來。在地方政府競爭格局下,各地為了吸引更多的資源流入,會出臺很多的政策措施,這些政策措施以各種不同的方式?jīng)_破了舊體制、舊制度和傳統(tǒng)觀念的束縛,加速了改革步伐和舊體制的替代過程,相應(yīng)加快了新制度的成長速度。張維迎和栗樹和認為中國國有和集體所有企業(yè)的民營化就可以理解為地區(qū)間競爭的一個結(jié)果,中國經(jīng)濟改革最初沒有打算對國有和集體所有企業(yè)進行民營化,但地方分權(quán)政策最終通過地區(qū)間競爭導致了民營化,體現(xiàn)了地方競爭在制度創(chuàng)新方面的作用。[9]在政府競爭的過程中,或許并不是所有的政府都具有創(chuàng)新意識,但由于少數(shù)地方政府的競爭行為,而迫使其他地方政府為了獲得更多的資源,不得不加入到制度創(chuàng)新的行列中?！盀榱烁偁?它們(地方政府)將尋找不同的行政辦法。這是一種發(fā)現(xiàn)適用行政知識的方法?！盵7]401在競爭壓力下,地方政府都會想方設(shè)法吸引更多的經(jīng)濟資源,從而促使了更多的政策措施的出臺,這些政策措施最終會沖擊或打破舊的體制束縛,促進了更優(yōu)制度的產(chǎn)生和成長。

第三,規(guī)范了地方政府行為。市場競爭能夠形成價格均衡,保護消費者免受廠商的掠奪,政府競爭也能規(guī)范地方政府的行為,使轄區(qū)內(nèi)的居民免受政治家和官僚的掠奪。對此,新制度經(jīng)濟學者諾思明確指出:“統(tǒng)治者總是有競爭對手的:競爭的國家或其國內(nèi)潛在的統(tǒng)治者。后者類似于一個壟斷者的潛在競爭者。在沒有勢均力敵的替代者的地方,現(xiàn)有的統(tǒng)治者在特征上便是暴君、獨裁者或?qū)Ｖ凭?。替代者的勢力越是接?統(tǒng)治者所擁有的自由度便越小,由選民所持有的邊際收入的比例便越大?！盵6]27在此,諾思認識到政府既有生產(chǎn)性亦有潛在掠奪性的特點,政府間的競爭使得流動要素可以在不同的供給者中進行比較和權(quán)衡,離開那些帶有掠奪性或行為不當?shù)妮爡^(qū),進而對轄區(qū)政府的行為構(gòu)成一個有力的約束,限制轄區(qū)政府對公共權(quán)力的濫用。對此,柯武剛和史漫飛認為,道格拉斯?諾斯和埃里克?瓊斯那樣的長期經(jīng)濟史學家證明:“共同體和政區(qū)間的競爭如何引導著較有益于公民和企業(yè)的規(guī)則不斷演化,這些規(guī)則包括受約束的政府、財產(chǎn)權(quán)利、約定的程序、法治等。”[7]44可見,政府之間的競爭能夠有效地約束政府權(quán)力的濫用,在競爭壓力下,政府不得不約束自己的行為邊界,放松對經(jīng)濟利益的汲取和對當?shù)鼐用竦墓苤?。在政府面臨競爭壓力時,轄區(qū)公眾與政府之間的交流和對話渠道也會更為通暢,決策者在制定政策時會更多地考慮公眾的需要。“競爭使政治家和政黨服從于投票場所這個過濾器,就像競爭使經(jīng)理服從于市場這個過濾器一樣?！盵10]因此,從這個意義上說,競爭也迫使地方政府對轄區(qū)居民的合理意愿做出回應(yīng),糾正自身的不規(guī)范行為。

三、正效應(yīng)產(chǎn)生機理的蒂布特分析

蒂布特模型中,考慮到居民的消費偏好,公共物品供給的理想化狀態(tài)應(yīng)該是“職能下屬化”,即應(yīng)將公共物品的提供置于盡可能低的政府級別上,并由相互競爭的政府來承擔,則能夠做到公共部門的供給和需求相互匹配(國防領(lǐng)域、商業(yè)規(guī)則和交通法規(guī)等存在著規(guī)模和范圍上的優(yōu)勢,集中供給能夠節(jié)約更多的交易成本,它們可以由中央政府統(tǒng)一供給)。因此,競爭性的地方政府在這方面較之中央政府更具優(yōu)勢。在這一部分中,我們沿著蒂布特理論的“用腳投票”思路,嘗試用圖1對這種效應(yīng)的形成機理做一解讀。

在圖1中為了便于分析,我們假設(shè):

第一,某種公共物品的生產(chǎn)成本是維持不變的,那么圖中成本函數(shù)顯示為一條水平的直線。此時,平均成本AC等于邊際成本MC;

第二,社會只有兩個偏好不同的消費群體,群體1和群體2,在圖中顯示為需求曲線D1和D2;

第三,在價格P的水平上,中央層面上的政府決定該種公共物品的生產(chǎn)數(shù)量為Q2;群體1對公共物品的需求數(shù)量為Q1,群體2對公共物品的需求數(shù)量為Q3。

集權(quán)化選擇導致同一性,不能很好地考慮不同地方的不同偏好。由中央政府提供公共物品時,由于Q1、Q2、Q3分別是三個不等的消費量,群體1和群體2對公共物品的需求量分別少于和多于中央政府的提供量Q2,群體1將被迫消費多于他們意愿接受的消費量,強迫消費的成本為Q1ACQ2,高于他們所意愿支付的水平Q1ABQ2;同樣,群體2的意愿消費則沒有完全達到,被剝奪了部分消費,其所意愿支付的水平Q2EDQ3要高于消費的成本Q2CDQ3。因此,在這種情況下,群體1和群體2都受到了一定的福利損失,群體1的福利損失為圖中區(qū)域ABC的大小,群體2則為圖中區(qū)域CDE的大小。如果消費者能夠按照自己的偏好選擇社區(qū),通過“用腳投票”機制,偏好相似的人會遷移聚居到一個社區(qū)。此時,消費偏好相同的群體1和群體2所需的公共物品分別由他們各自所在的地方政府負責提供,相比中央政府提供的公共物品,地方政府提供的公共物品將分別滿足兩個群體的偏好差異,從而減少消費者的福利損失,改進了分配效率,達到了消費者剩余的增加。為了避免本區(qū)域有稅收創(chuàng)造能力的居民流失,群體1和群體2所在的地方政府將會適時調(diào)整公共品供應(yīng)的滿意程度,彼此間存在競爭關(guān)系,而這種競爭最終導致了轄區(qū)居民福利水平的提高。

四、結(jié)束語

地方政府競爭使要素所有者可以在不同的制度環(huán)境和公共產(chǎn)品供給水平的轄區(qū)政府之間進行比較,并選擇和他們的需求相互匹配的地區(qū)。地方政府也在競爭中不斷改善公共設(shè)施等硬環(huán)境和治理能力、服務(wù)意識等軟環(huán)境。作為競爭個體,地方政府在履行政府職能、管理社會的過程中,也面臨著有限理性的約束。由于知識的分散性、流動資源的“用腳投票”行為和個體政府行為的異質(zhì)性,導致地方政府對新知識的發(fā)現(xiàn)和獲利機會的獲取各不相同。其中一部分地方政府取得了成功。在政府間的比較和攀比中,獲得成功的地方政府就對其他地方政府產(chǎn)生壓力,示范效應(yīng)也為其他地方政府提供了效仿和借鑒的動力,這種壓力和動力會迫使其他地方政府啟動學習和創(chuàng)新機制。由此產(chǎn)生了一種超出單個地方政府能力所及的、也超出新知識發(fā)現(xiàn)者所能預(yù)想的正效應(yīng)。也就是說“激烈的爭勝會鼓勵人們投入信息成本,并推動人們?nèi)グl(fā)現(xiàn)有價值的知識,從而推動整個經(jīng)濟的增長”[7]306。這種在競爭中獲取的知識為地方政府的決策設(shè)定了一個相對確定的環(huán)境。隨著環(huán)境的改變,這種知識也為適應(yīng)新的環(huán)境而發(fā)生演變。地方政府為獲取新的成功機會,其行為也隨之調(diào)整,正效應(yīng)也隨之不斷演進和呈現(xiàn)(見圖2)。

客觀地說,地方政府競爭既有正面效應(yīng),也有負面效應(yīng),特別是在政府職能呈現(xiàn)出多維度和多目標函數(shù)時,地方政府競爭的正、負效應(yīng)就顯現(xiàn)得更為明顯。但總的來說,地方政府間的競爭不僅有利于提高轄區(qū)公共物品和公共服務(wù)的供給水平,而且也有利于制度創(chuàng)新和民主水平的提高,這已為蒂布特、奧茨、斯蒂格利茨等眾多學者所證明和認可。地方政府競爭作為一種“發(fā)現(xiàn)過程”,是學習、借鑒、擴散和創(chuàng)新更優(yōu)制度的過程。因此,本文的政策含義就不是簡單地限制競爭,而是如何在政府體系內(nèi)部構(gòu)建和維護一種良好的競爭規(guī)則,以擴展地方政府競爭的正效應(yīng)。正如柯武剛和史漫飛所指出的:“對競爭規(guī)則的保護應(yīng)當是公共政策的核心任務(wù)之一?！盵7]303國家應(yīng)該在“硬化”制度約束環(huán)境的前提下,建立規(guī)范、有序的地方政府競爭模式,以期增進福利、提高效率。