印度反貧困的沿革及其啟示

印度和古埃及、古巴比倫、中國一道被譽(yù)為“四大文明古國”,有著輝煌的過去,然而,輝煌的背后卻掩不住一系列的尷尬:印度是現(xiàn)今世界上人口僅次于中國的發(fā)展中國家,人口約占世界人口的14%,截至2008年7月,人口已達(dá)11.5億,其中農(nóng)村人口占72%;印度也是當(dāng)今世界上貧困人口最多的國家,貧困人口占世界貧困人口總數(shù)的1/3強(qiáng)。據(jù)世界銀行統(tǒng)計,1990年印度的貧困人口占世界總貧困人口的37.6%, 1993—1994年間,印度的貧困人口達(dá)3億2千萬。隨著2008年世界銀行把貧困人口的衡量標(biāo)準(zhǔn)從原來的每天消費1美元提高到1.25美元,印度的貧困人口從2005統(tǒng)計的2.67億猛增到4.55億,貧困比例也從24.3%提高到41.6%。反貧困,一直以來都是印度各屆政府孜孜以求的目標(biāo)和不遺余力的任務(wù)。

一、印度政府消除貧困的政策措施

獨立62年來,印度人民在政府的領(lǐng)導(dǎo)下,同貧困作了不屈不撓的抗?fàn)?。他們深深認(rèn)識到反貧困的重要性,反貧困長期以來成為國家的基本目標(biāo)之一。圣雄甘地主張?zhí)岣哂《茸罡F的貧困者的社會和經(jīng)濟(jì)地位;尼赫魯強(qiáng)調(diào)“必須消除嚴(yán)重的不平等”;英?甘地在1971年選舉中提出了“消除貧困”的口號;高達(dá)政府則提出“增加就業(yè)機(jī)會,緩解社會低層的貧困,爭取到2010年消除印度的貧困現(xiàn)象?！笨傊?“消除貧困”的口號被所有政黨以各種形式提出,并將它作為政治運動的核心目標(biāo)。

在這一核心目標(biāo)的指導(dǎo)下,印度歷屆政府采取了一系列反貧困的政策措施,取得了很不錯的成績。這些政策措施主要有:

1.土地改革和綠色革命

20世紀(jì)50年代,獨立之初的印度百廢待舉,失業(yè)、貧困化問題相當(dāng)嚴(yán)重,大量窮人在農(nóng)村,窮人中大多數(shù)人是沒有土地的農(nóng)業(yè)勞動者,因此實行土地改革將是消除貧困的重要措施。

在印度,“近57%的土地處于柴明達(dá)爾制度下?！彼^的柴明達(dá)爾其實就是處于當(dāng)時的殖民政府和農(nóng)民之間的中間人。在英國的殖民統(tǒng)治期間,柴明達(dá)爾(中間人)就是實際的土地所有者,他們的職責(zé)就是向農(nóng)民榨取地租。中間人是受國家保護(hù)和合法化的,中間人的出現(xiàn)加速了貧困進(jìn)程。因此,獨立以后,尼赫魯政府推行的“土地改革”的主要內(nèi)容首先是消除“中間人”制度,讓國家和農(nóng)民建立直接聯(lián)系。這一措施的結(jié)果是全印度共廢除了“中間人”250萬,政府接管的土地共計1.6億英畝,全國大約有300萬佃戶和貧農(nóng)共獲得耕地面積620萬英畝的所有權(quán);其次是進(jìn)行租佃改革,通過固定租金和保障租佃關(guān)系的一系列改革,對全國土地所有權(quán)的關(guān)系進(jìn)行了理順。土地改革的結(jié)果使印度糧食產(chǎn)出增加、糧食價格下降和饑餓對貧困人口生存威脅的減輕。

隨著人口的增加,傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式導(dǎo)致印度農(nóng)村貧困問題突出。為了緩解農(nóng)村貧困,從第四個五年計劃起,印度在全國范圍內(nèi)開始實施“綠色革命”,通過采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù),發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,增加糧食供給,消除貧困。“綠色革命”技術(shù)成果斐然,它大幅度提高了糧食產(chǎn)量,打破了農(nóng)業(yè)的停滯局面,糧食總產(chǎn)量由1965—1966年間的6240萬噸上升到1970—1971年間的9660萬噸,小麥等產(chǎn)量同期由1040萬噸上升到2389萬噸,但是,它的一項重大不足之處是產(chǎn)量增加帶來的利益大部分都流向了發(fā)達(dá)地區(qū)的富裕農(nóng)民那里。這加大了區(qū)域之間以及人與人之間的收入差距。同時,新技術(shù)的采用,給非初級產(chǎn)業(yè)安置剩余勞動力帶來了一些不利。這與最初的設(shè)想仍存在較大的差距。

2.公營分配制度

由于地區(qū)之間、人與人之間收入差距的拉大,印度政府在第五個“五年計劃”期間(1974—1979),重新制定了強(qiáng)調(diào)重新分配的發(fā)展戰(zhàn)略。

所謂公營分配系統(tǒng)就是政府控制價格的一系列平價商店,保證以合理價格向廣大人民,特別是貧困階層供應(yīng)基本消費品。有七種基礎(chǔ)物品被納入公營分配系統(tǒng),分別是小麥、大米、食糖、食用油、焦煤和煤油。由中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一采購,并把它們供應(yīng)給各邦的公營分配系統(tǒng)。1971—1980年間通過公營分配系統(tǒng)分配糧食數(shù)量增加了4.5倍,通過公營分配系統(tǒng)分配的糧食從占糧食總產(chǎn)量的10%增加到13%;同時,全國的平價商店的數(shù)量也不斷擴(kuò)大,1987年底,平價商店的總數(shù)為34.3萬家, 1989年初接近35.4萬家, 1992年接近40萬家,覆蓋全國5億人口。目前印度大米、小麥總產(chǎn)量的至少16%和粗糧的5%都是通過公營分配系統(tǒng)轉(zhuǎn)移給窮人家庭。因此,印度公營分配制度對改善普通貧民的生活狀況發(fā)揮了重要的作用。

3.促進(jìn)就業(yè)

由于失業(yè)問題比較嚴(yán)重,因此,在印度,提供就業(yè)機(jī)會,解決失業(yè)問題長期以來一直被認(rèn)為是解決貧困問題的重要手段之一,是政府重要經(jīng)濟(jì)政策之一。從20世紀(jì)70年代中期起,印度開始實施主要針對農(nóng)村貧困地區(qū)的發(fā)展計劃:1970～1971年,實施小農(nóng)發(fā)展計劃和邊際農(nóng)及農(nóng)業(yè)勞工發(fā)展計劃;1972年,實施干旱地區(qū)發(fā)展計劃,上述計劃被統(tǒng)一綜合為鄉(xiāng)村綜合發(fā)展計劃。

農(nóng)村發(fā)展計劃的目的是通過資本補(bǔ)貼和提供貸款渠道等方式,為農(nóng)村貧困人口創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會,使他們能獲得生產(chǎn)資料及適當(dāng)技能,從而脫貧。這實質(zhì)上是一項貧困人口的自我就業(yè)方式。通過增強(qiáng)貧困人口自身的就業(yè)機(jī)會,提高其收入水平,拉吉夫?甘地總理在1989年力促開展賈瓦哈爾就業(yè)計劃。中央和邦政府各出資80%和20%,由鄉(xiāng)村評議會負(fù)責(zé)實施,使印度農(nóng)村生活在貧困線以下的4400萬戶家庭受益。從1989到1992年三年間總共撥款769億盧比,創(chuàng)造2.5億個工作日就業(yè)機(jī)會。賈瓦哈爾就業(yè)保證計劃既有助于修建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,又有助于增加社會全面發(fā)展的投資,在一定程度上有利于改善貧弱部門的生活狀況。

進(jìn)入新世紀(jì)后,印度政府更加重視農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè),2006年2月2日,《全國農(nóng)村就業(yè)保障法案》正式實施。該法案規(guī)定,政府每年要為農(nóng)村每個家庭提供100天的就業(yè)機(jī)會,首先要在全國200個經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)展開,5年內(nèi)覆蓋全國。提供的工作是非技術(shù)性的手工勞動,如修路、架橋、平整土地、開鑿運河、興修水利等。工資每天不低于60盧比(1美元約合45盧比)。該法案首次賦予農(nóng)民就業(yè)的權(quán)利,為農(nóng)民增收提供了法律保障。

4.面向窮人的醫(yī)療保障

印度的社會保障主要覆蓋的是城市人口尤其是國家公職人員等,廣大農(nóng)村人口沒有被包括在醫(yī)療保險范圍內(nèi),農(nóng)民們可資依靠的是由基層衛(wèi)生保健網(wǎng)絡(luò)及農(nóng)村醫(yī)院提供的醫(yī)療服務(wù)。按印度政府的計劃,在農(nóng)村地區(qū),每10萬人設(shè)置一個基層醫(yī)療保健中心,每5000人設(shè)一座保健站,每800人設(shè)一位兼職醫(yī)生,由此形成一個鄉(xiāng)村三級醫(yī)療保健網(wǎng)。這種免費提供的醫(yī)療服務(wù)常常受制于經(jīng)費不足等原因,出現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量差和缺醫(yī)少藥等問題也是必然的。為了改變這種局面,近年,印度嘗試著為貧困階層設(shè)立小額醫(yī)療保險,雖說這種小額醫(yī)療保險項目在形式和內(nèi)容上有很大差異,但由于成本較低,每人每年只需支付幾十盧比,生了大病重病也不用擔(dān)心上不了醫(yī)院,這在一定程度上緩解了“看病難”的問題,因此很受窮人的歡迎,越來越多的人正加入其中。

二、印度反貧困給我們的啟示

1.立法是縮小貧富差距的有力手段?！耙_發(fā),先立法”,印度反貧困的實踐也再次說明了這一點。自獨立以來,印度政府都很注重通過制定法律條令的形式來保證對后進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā),保證對貧困群體的扶持。這在縮小地區(qū)差距、振興和促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的全面發(fā)展方面起到了非常重要的作用。我國現(xiàn)今的扶貧開發(fā),其歷史背景、社會性質(zhì)、具體環(huán)境、文化條件以及取得的偉大成就與印度都有著根本的不同,兩者不能相提并論。但是,運用法律的力量推動扶貧開發(fā),對促進(jìn)新階段的扶貧開發(fā)工作,仍然有著較大的啟發(fā)意義。

2.積極實施參與式扶貧。印度的反貧困,其實也經(jīng)歷了一個從“輸血”到設(shè)法“造血”的過程。從第5個五年計劃(1974—1979)就是將消除貧困和不均等作為主要目標(biāo)起,政府的主要精力都是放在如何減少赤貧人口上,一直到“七五計劃” (1985—1990)期間,才首次嘗試著將扶貧和農(nóng)村地區(qū)的其他開發(fā)活動結(jié)合起來。經(jīng)驗表明,只有向貧困群體灌輸自主發(fā)展的理念,提高貧困人口的綜合發(fā)展能力,讓他們積極參與到脫貧致富的實踐中來,反貧困才能真正地一勞永逸。

3.改進(jìn)瞄準(zhǔn)機(jī)制,實施直接針對貧困人口的扶貧措施。印度反貧困之初,包括土地改革和綠色革命,都存在著一些偏差,富裕階層享受著扶持政策,真正的窮人倒被排斥在政策扶持之外。在我們的扶貧開發(fā)工作中,有些地方有些時候也或多或少存在著這種“扶富不扶貧”的現(xiàn)象,這就要求我們在工作中改進(jìn)扶貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制,實施直接針對貧困人口的扶貧方針政策。

4.制定針對貧困群體的公共資源分配辦法。公共財政的陽光,大部分播灑在城市居民的身上,印度的“公營分配制度”提示我們,在解決絕對貧困、維持窮人生存方面,國家財政應(yīng)該發(fā)揮更多的作用,農(nóng)村居民特別是貧困人口,更應(yīng)該享受國家給他們提供的醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險、營養(yǎng)和教育服務(wù),只有這樣,社會才能更和諧,人民才會更安居樂業(yè)。

[作者簡介]王建平,男,江西省社會科學(xué)院副研究館員。

[責(zé)任編輯:李麗娜]