關(guān)于美國擇校制度的思考

王　可

[摘 要] 擇校制度是美國教育改革的熱點問題,對世界教育改革產(chǎn)生了一定影響。文章著重介紹了美國擇校制度產(chǎn)生的背景,分析了擇校形式的特點,并對美國擇校制度進(jìn)行了簡要評析。

[關(guān)鍵詞] 擇校制度 特許學(xué)校 教育憑證

“擇校制度”是近幾年來美國基礎(chǔ)教育改革中最引人注目的措施。19世紀(jì)上半葉的公立學(xué)校運(yùn)動導(dǎo)致了美國公共教育體制的創(chuàng)立,在很長一段時期內(nèi),肩負(fù)著實現(xiàn)教育機(jī)會均等理想的公立學(xué)校成為了基礎(chǔ)教育的主體并發(fā)揮了重要作用。在這種公立學(xué)校體制下,各州均實行“就地入學(xué)”政策,擇校就讀的選擇僅限于公立和私立(含教會學(xué)校)之間,并局限于少數(shù)富裕的家庭或有宗教信仰方面要求的家庭。然而,到了20世紀(jì)80年代,公立學(xué)校無可選擇的狀況發(fā)生了變化,“擇?！弊鳛橐还蔁岢笔艿礁鹘珀P(guān)注并得到政策支持。對這一問題的關(guān)注和研究,不僅可以幫助我們了解美國基礎(chǔ)教育的政策改革取向,而且有助于對我國基礎(chǔ)教育改革問題進(jìn)行深入思考。

一、推行擇校制度的背景分析

從19世紀(jì)末到20世紀(jì)初,美國逐漸普及了公立免費(fèi)義務(wù)教育制度。客觀地說,它是美國教育歷史上的一大進(jìn)步,義務(wù)教育的普及對美國國民素質(zhì)的提高乃至經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國力的強(qiáng)盛都作出了突出的貢獻(xiàn)。然而,隨著時代的發(fā)展,公立教育制度的弊端日益顯露。美國要求公立學(xué)校進(jìn)行教改的呼聲從20世紀(jì)50年代起一直沒有中斷,并于20世紀(jì)60年代進(jìn)行了“新三藝”課程改革;20世紀(jì)70年代實施了恢復(fù)基礎(chǔ)教育運(yùn)動;20世紀(jì)80年代又掀起了戰(zhàn)后第三次教育改革運(yùn)動,該運(yùn)動以國家教育優(yōu)異委員會的《國家在危急中:教育改革勢在必行》報告為開端,以提高教育質(zhì)量為主題引發(fā)了大規(guī)模的教育改革。這些改革雖然取得了一定的成就,但是公立學(xué)校體制僵化、教育質(zhì)量下降、官僚主義盛行、教育資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問題一直未能得到很好解決。由于以往的教育改革措施都是在不改變公立學(xué)校原有體制的前提下進(jìn)行的,公立學(xué)校的實際狀況并沒有多大改觀,公眾對公立學(xué)校的懷疑和不滿反而越來越強(qiáng)烈。據(jù)統(tǒng)計,在波士頓、芝加哥、紐約等城市輟學(xué)率已高達(dá)40%。1988年《兒童》雜志的民意調(diào)查發(fā)現(xiàn):由于公立學(xué)校教學(xué)質(zhì)量不高,51%的家長愿意將自己的孩子送到私立學(xué)校。1970年～1988年間,美國私立學(xué)校入學(xué)率增長了6%,而公立學(xué)校入學(xué)率則降低了17%?？梢?加強(qiáng)教育競爭,提供教育選擇權(quán),已成為經(jīng)歷數(shù)次教育改革后的自然結(jié)果了。

除了上述教育方面的原因外,美國推行擇校制度更深層次的原因還在于美國社會中“市場價值取向”重新興起在基礎(chǔ)教育上的反映。美國推行的擇校制度旨在把美國的公立教育體制和管理方式從過去的“政治行為模式”轉(zhuǎn)化為一種“市場經(jīng)濟(jì)模式”,從而減少和克服過去公立學(xué)校的單一、僵化體制的壟斷,為廣大兒童和家長提供更多選擇自由的權(quán)利。這一政策的轉(zhuǎn)變與美國整個政治、經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變有緊密聯(lián)系。20世紀(jì)50、60年代,美國歷屆總統(tǒng)吸取了羅斯福新政的經(jīng)驗,與國家壟斷資本主義發(fā)展相適應(yīng),在政治、經(jīng)濟(jì)政策上繼續(xù)強(qiáng)調(diào)國家干預(yù),并通過立法進(jìn)行了一系列完善國家壟斷資本主義機(jī)制的改革與調(diào)整,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會繁榮。進(jìn)入20世紀(jì)70年代,美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)危機(jī),特別是受到經(jīng)濟(jì)滯脹的困擾,美國經(jīng)濟(jì)理論界和政府都感到凱恩斯新主張的大政府、高稅收、高福利政策的失敗。于是,在20世紀(jì)80年代初,倡導(dǎo)自我放任,弘揚(yáng)市場機(jī)制,反對國家干預(yù),主張小政府、低稅收、改革福利制度的供應(yīng)學(xué)派和貨幣學(xué)派便逐漸成為美國新時期的政治、經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)。里根總統(tǒng)相繼推行了緊縮貨幣、減稅及稅制改革、收縮福利等一系列減少政府作用、注重市場機(jī)制的改革政策,這使美國的經(jīng)濟(jì)再度繁榮。正是這種嶄新的社會背景使社會各界重新審視教育問題,重新定位政府在教育中的地位和作用,尋找教育改革的突破口。

二、擇校的主要形式

早在20世紀(jì)70年代的卡特政府時期,“擇?！边@一概念就已經(jīng)被提出,在20多年的時間里一直是美國基礎(chǔ)教育改革的一種嘗試。也就是說,在政府、教育改革人士和家長支持教育選擇,支持在公立學(xué)校體系中引入教育競爭機(jī)制的觀念之前,各種各樣的擇校制度已經(jīng)在許多州出現(xiàn)了。其中包括:磁石學(xué)校、教育稅減免、教育憑證、特許學(xué)校和“控股公司私校”等。鑒于目前在美國教育實踐的重要性,下文集中介紹和分析特許學(xué)校、教育憑證這兩種形式。

1. 特許學(xué)校

美國特許學(xué)校是一種新型公立學(xué)校,主要由公共教育經(jīng)費(fèi)支持,由教師團(tuán)體、社區(qū)組織、企業(yè)集團(tuán)或教師個人申請開辦并管理,在相當(dāng)程度上獨立于學(xué)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。特許學(xué)校在享受相當(dāng)自主權(quán)的同時必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,而辦學(xué)者必須提出明確的辦學(xué)目標(biāo)并與地方教育當(dāng)局為此而簽定合約。一旦學(xué)校不能履行其職責(zé)并達(dá)不到預(yù)先商定的目標(biāo)時,提供經(jīng)費(fèi)資助的政府有權(quán)終止合同。

馬薩諸塞州的退休教師布迪或許是美國教育界提出“特許”概念的第一人。美國第一所真正的特許學(xué)校是明尼蘇達(dá)州的一位教師在20世紀(jì)90年代初創(chuàng)辦的。明尼蘇達(dá)州和加利福尼亞州分別在1991年、1992年通過《特許學(xué)校法》,以法律的形式肯定了特許學(xué)校的合法地位,特許學(xué)校迅速增多。據(jù)統(tǒng)計,到1998年全美已經(jīng)有27個州通過了《特許學(xué)校法》,創(chuàng)辦的特許學(xué)校已達(dá)到784所,就讀學(xué)生16.6萬人,還有更多的學(xué)校在申請開辦。

(1)創(chuàng)辦目的

從政府角度而言,提出創(chuàng)辦特許學(xué)校,主要在于賦予家長為其子女選擇合適的公立學(xué)校的權(quán)利,并在改革公立教育的過程中提供一種選擇模式和競爭的氛圍。正如克林頓在1999年宣布撥款950萬美元用于特許學(xué)校時所指出的:由于有了特許學(xué)校,“我們可以通過讓公立學(xué)校自由地創(chuàng)造、革新并負(fù)起責(zé)任,來提高標(biāo)準(zhǔn)、期望和責(zé)任。這是一種我們希望所有兒童都能受到的教育?！泵绹?lián)邦教育部前副部長泰洛齊就特許問題在眾議院宣言時說:“特許學(xué)校在提高教育的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn),給予教育者更多的自主權(quán),吸引家長和社區(qū)參與教育以及在公立教育中擴(kuò)展機(jī)會和提高責(zé)任感方面是充滿希望的。特許學(xué)校是我們?nèi)颗Φ囊徊糠?它給美國許許多多家庭帶來全方位選擇公立學(xué)校的機(jī)會”。

(2)主要特征

特許學(xué)校的創(chuàng)辦是為了實現(xiàn)另一種教育理念。每一所特許學(xué)校都有自己獨特的“使命”,從而顯示出各自的個性。美國特許學(xué)校網(wǎng)站在為特許學(xué)校提供技術(shù)幫助時,強(qiáng)調(diào)特許學(xué)校首先要有明確的“使命敘述”,并將《馬薩諸塞州特許學(xué)校手則》所建議的、側(cè)重于不同方面的5個基本要素一一列出。它們分別側(cè)重于價值觀、教育方式、課程重點、消費(fèi)者重心及側(cè)重于結(jié)果和目標(biāo)。

特許學(xué)校具有小型化和自治的特點。美國中小學(xué)的規(guī)模一般都不大,但特許學(xué)校相對來說規(guī)模更小。1998-1999學(xué)年,每年特許學(xué)校的平均學(xué)生數(shù)僅為137人,而全部公立學(xué)校的平均學(xué)生數(shù)為475人。另外,特許學(xué)校享有比公立學(xué)校大得多的辦學(xué)權(quán)和自治權(quán)。州特許學(xué)校除了要遵守健康、安全以及合約方面的有關(guān)規(guī)定之外,可以免受所有管理公立學(xué)校的規(guī)章制度的約束。特許學(xué)校是一個獨立的實體,它與原有公立學(xué)校最大的不同,是在教職工聘用、經(jīng)費(fèi)作用、教學(xué)計劃及學(xué)生個性培養(yǎng)等方面擁有相當(dāng)大程度的自主權(quán)。

特許學(xué)校對教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生的學(xué)業(yè)成績負(fù)有責(zé)任。這關(guān)系到特許學(xué)校在合同期滿以后,是否可以繼續(xù)辦下去。

(3)存在的問題

特許學(xué)校面臨的最大問題之一是經(jīng)費(fèi)問題,尤其是從何處獲得啟動資金的問題。大多數(shù)學(xué)區(qū)可以求助于選舉人,有時可向州立機(jī)構(gòu)申請撥款來建一棟新校舍或者改造一棟舊建筑,但大多數(shù)州未給予學(xué)校這種便利。1996年的一項調(diào)查顯示:“毫無疑問,缺乏資金而不能得到常規(guī)的學(xué)校設(shè)備,缺乏啟動資金以購買最初的設(shè)備和實施計劃等,是今日特許學(xué)校經(jīng)受的最嚴(yán)重的考驗?！?/p>

對于特許學(xué)校的效果目前還沒有全國性的評價。少數(shù)研究顯示,特許學(xué)校在提高學(xué)生的學(xué)業(yè)成績方面的效果是微乎其微的。這些問題使人們懷疑特許學(xué)校將為公立學(xué)校改革提供一個模式的觀念。

2. 教育憑證

所謂教育憑證,即政府發(fā)行給學(xué)生家長的一種證券,它代表一定數(shù)額的現(xiàn)金,作為專門幫助家長為其子女選擇學(xué)校的費(fèi)用。家長不能直接向政府兌換現(xiàn)金,學(xué)校收取教育憑證后再向政府兌換現(xiàn)金?！皯{證”概念在美國的社會福利、公共服務(wù)中是一個廣泛應(yīng)用的概念,它所具有的好處在于“消費(fèi)者擁有不同的供應(yīng)者,因而享有選擇最符合其需要之選擇的自由。”

教育憑證的實驗開始于20世紀(jì)60年代末至70年代初,很快引起重視,后來成為美國布什政府將競爭機(jī)制引入公立教育領(lǐng)域的選擇計劃之一,改變了過去適齡兒童必須在政府指定的公立學(xué)校上學(xué)的做法。教育憑證制度的最大特點,或許就在于它將家長的選擇權(quán)擴(kuò)大到公立學(xué)校和私立學(xué)校之間。正如弗里德曼所說:“應(yīng)該允許家長在任何一個愿意接受其孩子的學(xué)校使用憑證,不論這所學(xué)校是私立還是公立,也不論這所學(xué)校是坐落在他們居住的地區(qū)、城市或州,還是在其他地區(qū)、城市或州。這樣不僅可以使每位家長擁有較多的選擇機(jī)會,同時也將迫使公立學(xué)校自籌資金。不僅公立學(xué)校之間要展開競爭,公立學(xué)校還要同私立學(xué)校展開競爭?！比欢?克林頓執(zhí)政時期則主張不應(yīng)該將公眾的稅費(fèi)用于私立學(xué)校,他贊同公立學(xué)校之間的選擇和競爭,但反對將公共經(jīng)費(fèi)提供給私立學(xué)校的教育憑證。民主黨人強(qiáng)烈要求把教育憑證制度限制在公立學(xué)校內(nèi)部,他們提出的與學(xué)校有關(guān)的教改政策是“特許學(xué)校計劃”。還有一些反對者認(rèn)為,教育憑證制度除了奪走了公立學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi),是對公立學(xué)校制度的破壞以外,還會損害私立學(xué)校的自主發(fā)展,因為接受政府的資金就不可避免地要接受一些限制和標(biāo)準(zhǔn)。在眾多的反對意見中,最主要的也許是認(rèn)為教育憑證違背了《美國憲法》所規(guī)定的“政教分離”的原則。由于80%的教育憑證會用于教會學(xué)校,這就等于是將公共稅款用來支持教會學(xué)校。教育憑證的支持者一直沒有放棄努力,小布什總統(tǒng)就鮮明地表達(dá)了對教育憑證制度的支持。

教育憑證關(guān)注的是家長的擇校能力,或者形象地說是“家長的教育選購力”,是一種以“錢”為基礎(chǔ)而推行的擇校制度,這是教育市場化的一個突出表現(xiàn)。它的另一個導(dǎo)向是教育的自由化,讓學(xué)校之間公平競爭。所以一些學(xué)者認(rèn)為,在中小學(xué)推行教育券,可促使教育機(jī)會平等、效率與自由三方面相一致并保持平衡。在這一意義上,我們也可以把“教育稅減免”歸為類似性質(zhì)的措施。因為教育稅減免就是指減免非公立學(xué)校學(xué)生家長的教育稅。如果說教育憑證是政府以“投入”方式增加家長的教育購買力,那么教育稅減免就是以“養(yǎng)活家長開支”的方式來保證家長的教育購買力。

三、對美國擇校制度的評析

美國擇校制度發(fā)展到如今,經(jīng)歷了相當(dāng)漫長的過程,其間引發(fā)了各種評價。不管怎樣,美國的擇校制度深刻地影響了美國教育,已經(jīng)改變了或正在改變著美國的學(xué)校教育制度。

1. 擇校制度改變了大眾的傳統(tǒng)教育觀念

實現(xiàn)教育選擇是一種帶有世界潮流性質(zhì)的發(fā)展趨勢,而我們必須正確認(rèn)識改革過程中的利弊。美國推行的擇校制度使自由擇校理念深入人心。近幾年的民意測驗顯示,美國人對擇校觀念相當(dāng)支持,幾乎每項旨在提高教育質(zhì)量的提案都把家長參與放在首位。在美國,雖然不是所有人都贊成特許學(xué)校、教育憑證等做法,但是人們對教育自由以及教育選擇的基本理念卻相當(dāng)支持。另外,擇校思潮使人們重新思考政府在教育中的地位以及政府對教育發(fā)揮作用的方式,思考公立學(xué)校是否是自由選擇和競爭的禁區(qū)。美國的公立學(xué)校一直令美國引以驕傲,被認(rèn)為是社會民主的基礎(chǔ),“教育是國家的責(zé)任,基礎(chǔ)教育是公共產(chǎn)品”的觀念深入人心。擇校的推行使人們轉(zhuǎn)變了觀念,即政府應(yīng)該對教育負(fù)責(zé),應(yīng)該資助教育,但不一定由政府來直接提供這種教育。

2. 擇校制度豐富了美國的教育制度

擇校制度不僅改變了中小學(xué)系統(tǒng)中公立學(xué)校的壟斷地位,而且引發(fā)了對公立學(xué)校體制進(jìn)行改革,使公立學(xué)校從單一類型走向多樣化,從壟斷走向競爭和開放。特許學(xué)校、教育憑證給很多家庭,特別是中低收入的家庭帶來更多的選擇機(jī)會,促使教育公平實現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。目前,擇校制度還在不斷發(fā)展,家庭學(xué)校、公校私營等擇校形式日益豐富,這些都表明美國的教育制度通過不斷改革而日益變得豐富多彩,正逐漸走向多樣化。

3. 擇校是實現(xiàn)教育公平的必要之舉

在美國社會新的歷史條件下,國家已經(jīng)完成普及義務(wù)教育的任務(wù),實現(xiàn)了教育起點上的公平,但這僅僅實現(xiàn)了教育公平的第一步,教育公平還需追求教育過程中的公平和教育結(jié)果的公平。擇校是教育內(nèi)在的公平與效率的張力在新形勢下、在更高的水平上相互沖突與平衡的外在表現(xiàn)。美國當(dāng)前的擇校改革,無疑把教育平等和效率這一基本矛盾在國家完成普及義務(wù)教育之后可能帶來的問題和可行的解決方法提供給全世界,其意義是顯而易見的。

改革必然會觸動部分人的利益,難免引起一些爭議?，F(xiàn)在出現(xiàn)的一些問題,有些是預(yù)料之中的,如一些學(xué)校的倒閉;有些可能是暫時的,如將教育憑證用于私立學(xué)校所引起的爭議問題。但是,隨著教育改革的不斷深入,這些問題都會得到令人較為滿意的解決?？偠灾?擇校已經(jīng)成為美國教育制度的一大特點,它在美國教育領(lǐng)域的實踐獲得了很大成功,并因此對世界各國的教育改革產(chǎn)生了很大影響。

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(作者單位:四川音樂學(xué)院綿陽藝術(shù)學(xué)院)

責(zé)任編輯 張 鶴