英國高等教育的質量評價歷史

藏日霞

經(jīng)過長期的發(fā)展,英國高等教育的質量評價制度已經(jīng)相當完善,包括外部考試制度、項目的專門認證、教育供給的調(diào)查、制度過程的質量審查、項目評價以及研究評價等。事實上,對高等教育機構質量審查的最初目標是為了保證調(diào)查制度,在1992年之前,質量審查主要針對多科技術學院,并沒有統(tǒng)一引進到大學系統(tǒng)中。現(xiàn)在調(diào)查制度主要面向教師培訓部門,近來在英國義務教育學校系統(tǒng)中也開始參照這一制度展開嘗試。

一、教育領域中“質量”的興起

20世紀80年代,英國政府開始在經(jīng)濟、社會和文化生活的各個方面強調(diào)市場因素的影響,試圖盡可能地實現(xiàn)公共服務的私有化,引進了大學和專業(yè)團體控制之外更為規(guī)范的質量評價制度。20世紀80年代中期,英國教育領域第一次明確出現(xiàn)了與高等教育效率相關的陳述。1985年,《賈勒特報告》(Jarratt Report)建議大學以及整個教育系統(tǒng)都應該為明晰的目標、發(fā)展績效指標以及實現(xiàn)經(jīng)費價值而努力工作。同年,《林多普報告》(Lindop Report)也建議某些公共部門的組織應該能夠以自身名義授予學位,自己制定評價標準并對其負責。該報告建議采取一種更為廣泛的制度安排,確認在什么程度上某一機構能夠控制自身標準,同時指出國家大臣應該行使權力,指定一些公共部門組織能夠以自身名義授予學位證書。

同時,在1985年的《教育綠皮書》——《邁向20世紀90年代的高等教育發(fā)展》中,政府開始關心高等教育應該為改善經(jīng)濟狀況作更多有效的貢獻,也開始注意提高學術標準,并越來越關注教學質量。2003年的《教育白皮書》中再次提到了這一主題。1985年《教育綠皮書》已經(jīng)預先警告一些研究資助中存在的選擇性問題,2003年《白皮書》提議應該進一步完善高等教育的選擇性。政府也表明非常關注提升學術標準,強調(diào)持續(xù)關注教學質量的重要性。15年后《綠皮書》再次公布可雇傭性績效指數(shù),同時也建議在外部代理機構所做的比較判斷之外,還“可以通過學生成功找到工作、學生的薪水、他們在工作中的表現(xiàn)以及參照我們學術資格的國際地位等方式對質量進行外部判斷”。

1987年的《白皮書》重點強調(diào)高等教育應當更加關注國家的需求,培養(yǎng)高質量的勞動者,建議增加18%的18歲~25歲青年人參與高等教育。盡管《白皮書》非常歡迎雷諾德關于大學標準的報告,但仍然認為大學應當“做更多事情,以恢復公眾對大學控制標準方式的信心”,高等教育的學術標準和教學質量應主要參照學生的學術成就。另外,《白皮書》提出一些績效指標來衡量大學效率,再次確認在研究資助中進行選擇的承諾,表明多科技術學院和一些大型的高等教育組織將通過與一個新的資助機構——大學資助委員會簽訂協(xié)議而轉變成為公司實體。這一提議得到了1988年《教育改革法》的支持。《白皮書》還認為可以通過改善機構內(nèi)部的管理來提高效率,即改變系統(tǒng)管理、開發(fā)和應用績效指標。

1988年11月1日,英國國家教育大臣給新成立的大學資助委員會主席發(fā)了一封通函,承諾政府將實現(xiàn)組織內(nèi)部更大效率,為多科技術學院和其他學院以及大學部門制定新的資助計劃。國家大臣提議,大學資助委員會應當開發(fā)這些機構中與財政資助相關的教學質量和數(shù)量指標。在通函之前,政府對績效指標已經(jīng)采取了些許行動,在這之后又采取更多的活動。盡管關注績效指標,政府并沒有在英國質量評價過程中占有主要地位。

1989年,經(jīng)過廣泛征求意見,英國大致描繪出了除大學以外的高等教育部門財政撥款的方法。撥款有兩個組成要素:基于去年已有撥款百分比(第一年為95%)的核心財政、以額外學生撥款形式支付的杰出質量獎金。委員會將主要依賴女王督學團來檢查高等教育機構質量項目的申請。實質上,學生擴招的大門已經(jīng)打開,高等教育機構處于競爭的境地,督學團的判斷將對其財政產(chǎn)生很大影響。之后,削減核心財政意味著要進一步加強競爭的過程以及質量判斷,質量獎金增加了,易受財政減少影響的低質量機構也不需要采取挽救措施。

同時,大學資助委員會第一次進行了研究的選擇性活動,將所得結果用于明確研究撥款。然而,大多數(shù)大學都沒有意識到,在不久的將來,它們需要在更廣泛的系統(tǒng)中為生源而相互競爭。

盡管試圖抵制更多的外部控制,大學仍不得不參與到外部質量評價過程中。第一個抵制運動始于1990年學術審議單位的成立。這一提議源自《薩瑟蘭報告》(Sutherland Report),該報告建議英國大學校長委員會在大學內(nèi)部成立質量保障的單位。

這一點與大學資助委員會對教學質量的調(diào)查報告不一樣。大學資助委員會的報告只是想更加明確構成教學質量的要素,因為這關系到該部門的財政撥款數(shù)量。該報告確認了“優(yōu)秀”教學的五個必要非充分條件,并指出了這些條件中哪些更有價值,如何將這些條件發(fā)展成為教學質量的評價指標。

1991年,政府發(fā)布了《高等教育:一個新框架》的白皮書,宣布繼續(xù)擴大18歲~25歲青年人接受高等教育的比例,增加到33%。政府的計劃是維持和提高高等教育質量,保證擴招時期高等教育與學生的各種需求日漸相關。當政府宣布這一決議時,大學發(fā)現(xiàn)要實現(xiàn)這一目標,必須徹底轉變財政資助方式,廢除雙軌制,為全英格蘭地區(qū)的高等教育機構建立一個獨立的資助委員會(蘇格蘭和威爾士也是如此)。一直到20世紀90年代,多科技術學院都在為學生提供與大學同等水平的高等教育,盡管沒有像大學那樣實施同等水平的純研究,但是很多多科技術學院參與到一些應用領域中。多科技術學院一直受到地方教育當局的控制,但現(xiàn)在開始接受大學資助委員會的資金支持。政府認為大學資助委員會充分發(fā)揮了金錢的價值,尤其在學生數(shù)量顯著增加的時期,這一做法更有必要。

《白皮書》采納了《伯德報告》的部分建議,表示將給予多科技術學院和一些其他機構學位授予的權力?！恫聢蟾妗方ㄗh全國學術認證委員會應當階段性地仔細檢查所有機構的質量保障程序。與之相反,《白皮書》認為應當限制全國學術認證委員會,引入新的質量保障計劃,包括針對由機構自身控制的審議單位進行的質量保障而設計的制度計劃,這一單位后來演變成為高等教育質量委員會。然而,每個資助團體單位將評價所有機構的質量并對此提出相應建議。至于吸取大學資助委員會的成功經(jīng)驗,《白皮書》也發(fā)出了同樣的信號:在對教學組織進行資金支持時,質量將成為一個重要的因素。

1992年3月6日,《繼續(xù)教育和高等教育法》獲得批準。隨著該法的通過,之前很多全國學術認證委員會認可的機構都擁有了學位授予權。該法于1992年9月結束了全國學術認證委員會的使命,后者于1993年3月31號正式解散。那些沒有學位授予權的機構要與大學合作,傳授同等學力水平的課程。多科技術學院也更名為大學,新名字得到了英國樞密院的贊同。

根據(jù)該法,政府成立了獨立的英格蘭、蘇格蘭和威爾士高等教育資助理事會。高等教育法要求資助理事會應該成立一個委員會來評價高等教育的質量,國家大臣在一封信中著重強調(diào)該委員會要優(yōu)先于理事會。參與評價的人員應當具備適當?shù)膶W術背景、專門技術、令同行肅然起敬的聲望。理事會有權決定評價方法,可以采用先前獲取的經(jīng)驗。除了考慮目的與合適的方法論,國家大臣堅持透明的績效制過程,而不是改善后的結果。國家大臣的這封信明確表明,評價視察將成為評價過程的一部分,評價報告將公開發(fā)表。還有,評價結果應該成為資助撥款的一種依據(jù)。

在英格蘭和威爾士(蘇格蘭引進了少量的與新組合部門項目相關的高質量獎金),質量與財政資助之間并沒有直接的聯(lián)系;而隨著高質量項目被允許招收更多學生,二者也會發(fā)生一些間接聯(lián)系。蘇格蘭的評價過程進展相對平穩(wěn),從一開始其方法就非常具有結構性,在更大一些的英國部門中得以再次發(fā)展。威爾士在發(fā)展自己的方法之前,最開始效仿英格蘭。而英格蘭高等教育資助委員會提議的方法,由以下幾個基本要素構成:績效指標、機構的自我評價以及評價團隊的視察,但并不是所有機構都將被視察。

在意見征求過程中,人們對方法論的批評導致績效指標的下降,因此績效指標被重新命名為統(tǒng)計指標。實際上,英國已經(jīng)不像其他國家——如澳大利亞和美國那樣重視統(tǒng)計指標。從英格蘭高等教育資助委員會修正其方法論可以看出,在這一系統(tǒng)中存在著普遍的學科評價視察和變化。

二、高等教育質量評價中相關的審議、評價和研究的選擇性

到20世紀90年代早期,質量已經(jīng)從邊緣地位,演變成為英國高等教育中與財政和擴招問題并列的最重要話題。然而,1992年,政府突然變臉。當年秋季的政府工作報告暗含了放緩高等教育增長的信號。人數(shù)減少產(chǎn)生的影響使人們更加強調(diào)質量。到20世紀90年代中期,自我評價、支持性文獻、同行評價以及公共報告不只是英國而且是其他大多數(shù)國家外部質量調(diào)控過程的主流方法。英國機構面臨著五個外部評價過程:基于學科的教學質量評價、機構審議、研究評價、專業(yè)和調(diào)整性的團體認證以及外部考試。

審議沒有獲得太多批準,也未贏得很好的聲望,無論是資金支持還是聲譽都處于危險之中,審議所用的語言難以確認對各種機構蕪雜的批評。盡管審議過程最開始是為傳統(tǒng)大學設計的,但由于全國學術認證委員會的授權,多科技術學院在質量評價程序中走在了很多大學的前列,一些更加傳統(tǒng)的大學滿足于自身的質量進程,抱怨要提供眾多的繁冗文獻,喪失了近在眼前的審議機會。然而,當涉及教學質量評價時,傳統(tǒng)大學突然成了勝利者,盡管它們對教學不屑一顧而青睞研究。質量評價原則更傾向于傳統(tǒng)的單一學科教學,不太鼓勵創(chuàng)新教學:簡單而言,它們是為傳統(tǒng)大學和審議者準備的。盡管研究被排除在教學質量的標準之外,但是研究與教學質量間相關程度之高著實令人吃驚。

1997年,高等教育質量保障署(Quality Assurance Agency,簡稱QAA)成立,它是一個單獨的外部質量保障機構,負責以學科為基礎的教學質量評價以及高等教育質量委員會(已經(jīng)撤消)承擔的審議工作,運用合理的高等教育質量標準來維護英國高等教育的質量,促進高等教育質量管理的不斷進步。盡管QAA試圖通過培訓和考試認證等各種建議來影響外部考試進程的發(fā)展,但外部考試和專業(yè)認證仍不歸其控制。

QAA是一個獨立機構,其經(jīng)費一部分來自高等教育機構,一部分來自與資助機構簽署的合作服務所獲得的報酬。QAA的目標是保護高等教育標準中的公共利益,鼓勵繼續(xù)改善高等教育管理的質量。然而,QAA首先肯定了1985年《綠皮書》的觀點,即每個高等教育機構應該對它所提供的教育內(nèi)容的質量和標準負責。另外,比高等教育質量委員會更進一步的是,QAA強調(diào)標準,如通過檢查標準與質量,提供有助于明確清晰界定標準的參照點。QAA的評價屬于高校外部質量評價,但其評價過程以高校的自我評價報告作為評價的核心文獻。

QAA非但沒有減少人們對質量等級制度和標準的關注,反而導致人們對績效制越來越多的抱怨,認為其破壞了機構自治和學術自由。QAA已經(jīng)就學科研究和審議出臺了3 000多份機構報告,還有60份學科概述報告尚未出臺,但其高昂的操作成本受到了人們的批評,而且事實證明,這些報告對改善教師與學生之間的關系并沒有太大作用。另外,QAA由于過于明顯地表露出控制學校部門而受到人們的抱怨。

1999年,教學質量評價的合法性受到了泰晤士大學的質疑。泰晤士大學已經(jīng)獲得了好幾個令人滿意的學科評價,其中一些評價表明學校教學質量非常高。然而,大學的工會認為大學存在很多嚴重缺陷,隨后,QAA對大學整體的研究報告揭示了主要問題。這使得QAA陷入了信任危機。

QAA找到了一種減少外部質量評價負擔的方式,但在大學部門中它仍處于控制地位。QAA經(jīng)歷了漫長的討論,最終解雇了主要負責人。為了轉變以前的發(fā)展趨勢,尤其為了獲得具有較高地位的研究密集型大學的支持,QAA再次確認要保護學術價值和機構自治,同時也開始關注標準,以創(chuàng)造另一個新的質量評價過程。這一標準的基礎結構包括:為每個學科開發(fā)評價基準、覆蓋研究生研究項目質量、合作教學、殘疾學生、外部考試、學術申請和學生申訴、學生評價、調(diào)控與研究、生涯教育、信息與指導、安置學習和學生招生與錄取等在內(nèi)的12個部分的教育實踐。

QAA也希望大學能夠針對每門課程設計具體的教學,希望大學能夠運用常用的表格來確定學生的學習成績、高校的自我反思以及幫助學生做出個人發(fā)展規(guī)劃。標準的基本結構為人們明確認識良好學術實踐中的標準提供了一系列機制。

從現(xiàn)在的情形已經(jīng)可以看出改進后的審議過程的發(fā)展,廣泛來說,這包括繼續(xù)研究具體的關注領域、與大學機構協(xié)商等問題。審議可以用于保護大學提供高質量的高等教育、學位以及學術標準。在英格蘭和北愛爾蘭,第一個完整的機構審議始于2003年2月,于2005年結束。高等教育機構除了接受審議,到2005年還要接受學科水平的學術調(diào)查。學術調(diào)查包括對學科內(nèi)部標準和學習質量的判斷,同時也要對英格蘭提供高等教育項目的繼續(xù)教育學院進行調(diào)查。在2003-2004年,威爾士實施新的質量保障和標準框架,蘇格蘭高等教育則擁有新的管理質量和標準。包括QAA、蘇格蘭大學和蘇格蘭高等教育機構與學生團體在內(nèi)的合作過程形成了以改善為導向的機構調(diào)查,于2003年發(fā)表了基于4年課程的調(diào)查報告。這次機構調(diào)查關注每個機構的活動,以便持續(xù)改進學生的學習經(jīng)驗。

2003年教育《白皮書》——《高等教育的未來》在最后的報告中提出設立教學質量促進委員會,合并現(xiàn)有的三個機構,即高等教育學習和教學機構、學習和教學支持網(wǎng)絡以及高等教育員工發(fā)展代理機構,并創(chuàng)建高等教育學院,以幫助改進教學。這些做法似乎都有助于發(fā)展以改進為導向的質量評價方法。

(編譯者單位:北京師范大學比較教育研究中心)

責任編輯 陳 敏