地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)淺析

李寧

摘 要：推行權(quán)力清單制度意義重大，有利于地方政府明晰權(quán)力，做好管理和服務(wù)工作。當(dāng)前地方政府推行權(quán)力清單制度，存在形式不統(tǒng)一、不規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)不清晰、內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)，保障和監(jiān)督措施未形成合力等問題。為了更好地推行地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)，要統(tǒng)一形式、嚴(yán)格規(guī)范，明確標(biāo)準(zhǔn)、完善內(nèi)容，加強(qiáng)保障、完善監(jiān)督，確保權(quán)力和清單制度發(fā)揮實(shí)效。

關(guān)鍵詞：地方政府；權(quán)力清單制度；問題；建議

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）31-0082-02

一、相關(guān)背景和意義

地方政府推行權(quán)力清單制度建設(shè)，是十八大尤其是十八屆三中、四中全會(huì)后，黨中央和國(guó)務(wù)院部署的一項(xiàng)重要任務(wù)，其出發(fā)點(diǎn)是為了深化行政體制改革，建設(shè)法治、創(chuàng)新和廉潔政府，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2015年3月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，此后，全國(guó)范圍內(nèi)包括山西省掀起了制定權(quán)力清單的熱潮。

對(duì)經(jīng)歷了“塌方式腐敗”的呂梁市而言，切實(shí)推行權(quán)力清單制度，不僅是為了貫徹上級(jí)政府部署指令，還是落實(shí)該省“六權(quán)治本”（依法確定權(quán)力、科學(xué)配置權(quán)力、制度約束權(quán)力、陽光行使權(quán)力、合力監(jiān)督權(quán)力、嚴(yán)懲濫用權(quán)力）精神的重要舉措，也是塑造地方美好形象，實(shí)現(xiàn)地方振興崛起的迫切要求。

二、地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)的成果和現(xiàn)狀——呂梁的實(shí)踐

2015年7月底，呂梁市政府在其官方網(wǎng)站上公布了該市政府各部門權(quán)力和責(zé)任清單。根據(jù)網(wǎng)站介紹，該市對(duì)政府工作部門的行政職權(quán)進(jìn)行了“全面清理”，編制出權(quán)力和責(zé)任清單，并繪制出職權(quán)運(yùn)行流程圖和風(fēng)險(xiǎn)防控圖，經(jīng)聯(lián)合審查、專家論證、合法性審查、市政府常務(wù)會(huì)議和市委常委會(huì)議確認(rèn)后，予以公布。該市還表示，市政府建立了權(quán)力和責(zé)任清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將根據(jù)行政審批制度改革和法律、法規(guī)、規(guī)章等修改及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，該市權(quán)力和責(zé)任清單共囊括45個(gè)部門，其中包括市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市農(nóng)委、市文化局等34個(gè)市本級(jí)行政部門，以及市地稅局、市國(guó)稅局、市郵政管理局、市煙草局等11個(gè)垂直管理部門。該市本級(jí)行政職權(quán)共3 172項(xiàng)，其中行政許可133項(xiàng)、行政處罰2 331項(xiàng)、行政強(qiáng)制112項(xiàng)、行政征收24項(xiàng)、行政給付18項(xiàng)、行政檢查158項(xiàng)、行政確認(rèn)46項(xiàng)、行政獎(jiǎng)勵(lì)22項(xiàng)、行政裁決4項(xiàng)、其他324項(xiàng)。該市垂直管理部門行政職權(quán)共554項(xiàng)，其中行政許可72項(xiàng)、行政處罰332項(xiàng)、行政強(qiáng)制37項(xiàng)、行政征收15項(xiàng)、行政給付1項(xiàng)、行政檢查44項(xiàng)、行政確認(rèn)1項(xiàng)、行政獎(jiǎng)勵(lì)3項(xiàng)、行政裁決0項(xiàng)、其他49項(xiàng)。

三、地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)的問題及表現(xiàn)——以呂梁為例

（一）形式不統(tǒng)一、不規(guī)范

制定權(quán)力和責(zé)任清單，事關(guān)重大，不容絲毫疏忽。統(tǒng)一規(guī)范的外在形式，是權(quán)力和責(zé)任清單權(quán)威性和嚴(yán)謹(jǐn)性的重要體現(xiàn)。瀏覽該市政府官方網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，該市權(quán)力和責(zé)任清單在網(wǎng)站首頁有較為醒目的標(biāo)題和較為恰當(dāng)?shù)奈恢?。點(diǎn)擊之后，可以看到簡(jiǎn)要說明以及45個(gè)部門的名稱。繼續(xù)點(diǎn)擊部門名稱，可以查看到各個(gè)部門的權(quán)力和責(zé)任清單。

但是，該市各個(gè)部門權(quán)力和責(zé)任清單的格式并不統(tǒng)一和規(guī)范。在這里，我們僅比較市發(fā)改委和市經(jīng)信委的情況。打開該市發(fā)改委權(quán)力和責(zé)任清單目錄，前三行是發(fā)改委管理的物價(jià)局的“其他權(quán)力”，繼而是物價(jià)局的“行政獎(jiǎng)勵(lì)”“行政確認(rèn)”等等權(quán)力，而后面才出現(xiàn)數(shù)項(xiàng)屬于市發(fā)改委的“其他權(quán)力”“行政檢查”等等權(quán)力。打開該市經(jīng)信委權(quán)力和責(zé)任清單目錄，首先可以看到一段簡(jiǎn)要的總結(jié)“呂梁市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)現(xiàn)有行政職權(quán)24項(xiàng)，其中，行政許可2項(xiàng)、行政處罰16項(xiàng)、行政獎(jiǎng)勵(lì)1項(xiàng)、行政確認(rèn)1項(xiàng)、行政檢查2項(xiàng)、其他權(quán)力2項(xiàng)”。下面依次羅列了市經(jīng)信委的“行政許可”“行政處罰”等數(shù)項(xiàng)權(quán)力。這種形式上的較大差異，不僅由于各個(gè)部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)范圍的不同，還反映出“部門逐級(jí)提交、上級(jí)匯總公布”是該市權(quán)力清單構(gòu)建的一般過程。但在這個(gè)過程中，政府是否有統(tǒng)一且規(guī)范的格式要求，各個(gè)部門自身如何認(rèn)定權(quán)力和制作清單，匯總而來的權(quán)力清單如何復(fù)審以及統(tǒng)一呈現(xiàn)，難免存在較大的自主性和隨意性。

（二）標(biāo)準(zhǔn)不清晰、內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)

標(biāo)準(zhǔn)不清晰，內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)，是權(quán)力和責(zé)任清單在內(nèi)容方面突出的問題。繼續(xù)以該市發(fā)改委和市經(jīng)信委為例。比如，該市發(fā)改委把“行政復(fù)議”放在“其他權(quán)力”的條目之下。而該市經(jīng)信委則沒有“行政復(fù)議”這一項(xiàng)的內(nèi)容。這反映出該市各部門制定權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)未必相同，可能存在無意疏漏之處，也可能存在自我賦權(quán)的情況。另外，在該市農(nóng)委的權(quán)力和責(zé)任清單目錄之下，我們看到“畜牧”“農(nóng)經(jīng)中心”“呂梁市農(nóng)機(jī)局”三個(gè)隸屬機(jī)構(gòu)的字樣。僅從機(jī)構(gòu)名稱來看，這三者就不統(tǒng)一和嚴(yán)謹(jǐn)，有的使用簡(jiǎn)稱，有的卻使用全稱。在呂梁市農(nóng)機(jī)局的權(quán)力中，有7項(xiàng)行政許可。具體而言，拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)的注冊(cè)登記、轉(zhuǎn)移登記和變更登記的權(quán)力是分別設(shè)立的，占據(jù)了其中6項(xiàng)行政許可。但在行政處罰的設(shè)立上，該局又把對(duì)拖拉機(jī)和聯(lián)合收割機(jī)的處罰放在一起。同樣地，其專業(yè)性和嚴(yán)謹(jǐn)性有值得改進(jìn)之處。

（三）保障及監(jiān)督措施未形成合力

為確保權(quán)力和責(zé)任清單落實(shí)到位，該市繪制了職權(quán)運(yùn)行流程圖和風(fēng)險(xiǎn)防控圖。具體來講，職權(quán)運(yùn)行流程圖較為清晰地描繪了某部門行使某項(xiàng)職權(quán)的程序和流程。比如，“一次性內(nèi)部資料性出版物準(zhǔn)印證核發(fā)”是該市文化局的行政許可權(quán)力。其行使大致經(jīng)歷提出申請(qǐng)、受理、審查、送達(dá)等程序。風(fēng)險(xiǎn)防控圖則列出行使某項(xiàng)職權(quán)可能出現(xiàn)的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”及“防控措施”。比如在市文化局行使“一次性內(nèi)部資料性出版物準(zhǔn)印證核發(fā)”權(quán)力時(shí)，可能在受理階段存在“對(duì)不符合條件的予以受理”“對(duì)符合條件的不予以受理或無正當(dāng)理由拖延受理”“未一次性告知和說明所需材料”“收受財(cái)物或娛樂消費(fèi)等”等等“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”。為了應(yīng)對(duì)，防控圖提出，要嚴(yán)格執(zhí)行《公示受理?xiàng)l件制度》《首問負(fù)責(zé)制度》《一次性告知制度》，制定受理、審核、審批操作流程，對(duì)問題輕微者予以勸勉談話、限期糾正，對(duì)重大違規(guī)違紀(jì)問題，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅查處。

通過查看多個(gè)部門的職權(quán)運(yùn)行流程圖和風(fēng)險(xiǎn)防控圖，我們可以發(fā)現(xiàn)，大多部門職權(quán)運(yùn)行流程圖較為清晰，但風(fēng)險(xiǎn)防控圖則差異較大，存在一些問題。比如，有的部門風(fēng)險(xiǎn)防控圖在舉措方面只列出法律法規(guī)的名稱，有的則不僅列出法律法規(guī)的名稱，還提出責(zé)任到人、公布監(jiān)督舉報(bào)電話等等。但總的來看，幾乎所有的風(fēng)險(xiǎn)防控圖，都是政府內(nèi)部的自我約束、自我監(jiān)督和自我糾正，缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，基本上沒有充分發(fā)揮執(zhí)政黨、人大政協(xié)、新聞媒體乃至社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。在反饋和改進(jìn)方面，也大都是政府部門的自我革新，由于無法提供充足的監(jiān)督動(dòng)力，未必能取得切實(shí)成效。

四、地方政府權(quán)力清單制度建設(shè)的改進(jìn)對(duì)策

（一）統(tǒng)一形式，嚴(yán)格規(guī)范

制定權(quán)力和責(zé)任清單，首先要統(tǒng)一形式，嚴(yán)格規(guī)范，保證清單的權(quán)威性和嚴(yán)謹(jǐn)性。筆者查詢到，中辦、國(guó)辦關(guān)于權(quán)力和責(zé)任清單的具體形式和格式規(guī)范并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。各省級(jí)政府一般自己制定清單的格式和規(guī)范，供轄區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)部門使用。2015年年初，山西省人民政府辦公廳發(fā)布了關(guān)于全面清理行政權(quán)力推行權(quán)力清單制度的通知。這份通知以附件的形式提供了行政權(quán)力事項(xiàng)總表、行政權(quán)力事項(xiàng)分類、行政權(quán)力運(yùn)行流程圖示例、部門行政權(quán)力事項(xiàng)交叉分散情況登記表、提請(qǐng)國(guó)家調(diào)整的行政權(quán)力事項(xiàng)登記表等五份表格樣式，為進(jìn)行權(quán)力和責(zé)任清單制定工作提供了標(biāo)準(zhǔn)范式。

查詢山西省人民政府的網(wǎng)站，在“權(quán)力和責(zé)任清單”專題內(nèi)可以看到該省52個(gè)部門的權(quán)力和責(zé)任清單，這些清單以鏈接的形式存在于各個(gè)部門的官網(wǎng)之上。筆者發(fā)現(xiàn)，這些省級(jí)部門的權(quán)力和責(zé)任清單就較為清晰明確。地方政府進(jìn)行權(quán)力和責(zé)任清單制定的過程中，要遵照上級(jí)部門的相關(guān)指示，首先就要在形式上保證清單的嚴(yán)肅性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）明確標(biāo)準(zhǔn)，完善內(nèi)容

地方政府制定權(quán)力和責(zé)任清單，首先在形式上要明確格式和規(guī)范。其次，在內(nèi)容上要明確標(biāo)準(zhǔn)，力求精準(zhǔn)完善。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少地方部門存在“權(quán)力清單梳理口徑及權(quán)限劃分不一致”的情況。為此，必須明確權(quán)力清單的責(zé)任主體，厘清各部門以及部門內(nèi)部的職責(zé)邊界。第一，要明確權(quán)力清單所列權(quán)力的來源。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章等的適用問題必須明確。新舊、上下位的法律法規(guī)的適用問題要嚴(yán)格遵守既定規(guī)范，不能故意采用對(duì)自己部門有利的條款。第二，要加強(qiáng)權(quán)力清單制定部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，避免出現(xiàn)一個(gè)權(quán)力由多個(gè)部門共同行使的情況。這樣，群眾辦理業(yè)務(wù)，部門行使權(quán)力，責(zé)任追究倒查，都更加清晰明了，方便易行。第三，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力清單制定負(fù)責(zé)人、工作人員的培訓(xùn)和監(jiān)管，力求制定一份合法、科學(xué)、完整的清單，經(jīng)得住時(shí)間和實(shí)踐的考驗(yàn)，而不是一份形象工程。

（三）加強(qiáng)保障，強(qiáng)化監(jiān)督

制定權(quán)力和責(zé)任清單，要加強(qiáng)保障，完善監(jiān)督。為了保證權(quán)力清單能夠順利制定，上級(jí)部門要強(qiáng)化對(duì)這一工作的重視程度和績(jī)效管理，對(duì)規(guī)范高效完成工作的部門和人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)敷衍塞責(zé)的部門和人員進(jìn)行懲處。尤其要加強(qiáng)權(quán)力和責(zé)任清單制度落實(shí)情況的反饋，通過制度化方式保障權(quán)力和責(zé)任清單制度發(fā)揮實(shí)效。

完善監(jiān)督是制定權(quán)力和責(zé)任清單必不可少的一環(huán)，地方部門制定權(quán)力和責(zé)任清單時(shí)，要秉持開放負(fù)責(zé)的態(tài)度，充分尊重人大、政協(xié)的意見，主動(dòng)接受媒體和公眾的監(jiān)督，增強(qiáng)權(quán)力和責(zé)任清單制定過程的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和開放性。把制定權(quán)力和責(zé)任清單，不僅當(dāng)作本部門的工作任務(wù)，更要當(dāng)作一次提高部門和工作人員法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和公仆意識(shí)的良機(jī)，更當(dāng)作一次提高社會(huì)公眾法治思維、法律知識(shí)乃至改善政府與民眾關(guān)系的契機(jī)。

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