地方政治體制改革與重點

許耀桐

對于一個國家來說,按照地理區(qū)域劃分管轄區(qū)域,客觀上形成了中央及地方的若干行政區(qū)劃層級。正確區(qū)分和妥善處理中央和地方的關系,在保持中央政令集中統(tǒng)一的領導下并使地方充滿自主活力,是國家管理中的一個基本原理。把這個原理應用于政治體制改革領域,中國的政治體制改革理所當然地包含著中央政治體制改革和地方政治體制改革兩個部分。由是,中國的政治體制改革,必須區(qū)分為中央和地方兩個層次,形成中央政治體制改革和地方政治體制改革這樣兩個重要的認識。

但是,改革開放30年來,我國理論界尚未確立“中央政治體制改革”和“地方政治體制改革”的基本分野和基本范疇。筆者通過對《中國期刊全文數(shù)據(jù)庫》1980年至2009年的檢索,尚未發(fā)現(xiàn)以“地方政治體制改革”為題的專論。這不能不說是一個重大的疏漏,以至于成為阻滯政治體制改革向前運作的根源之一。2006年,筆者曾初步論及中央政治體制改革和地方政治體制改革的關系問題,提出了“地方政治體制改革”的概念,并就其中的地方政治體制改革問題作了粗淺的闡述?，F(xiàn)在筆者感到,地方政治體制改革這個問題更為重要。

一、地方政治體制改革的特點

地方政治體制改革與中央政治體制改革顯然有著明顯的區(qū)別,其最大的不同在于以下三個方面:

其一,中央政改具有全局性、宏觀性,而地方政改則只具有局部性、中觀性乃至微觀性。因此,在中央政改的政策與方案尚無很大把握、成效難以預測意料的情況下,往往可以通過先在地方選設一個試點單位進行試驗,以取得經(jīng)驗再全面鋪開。這一特點,決定了地方政改相對于中央政改具有很大的優(yōu)勢,可以先行取得突破、取得經(jīng)驗或教訓,可以及時得到調(diào)整、改進,避免發(fā)生大的波折。

其二,中央政改的有關決定,當然是由中央高層決策部門和領導者來決定,而地方政改的決定,雖有地方上的方方面面參與其中,但地方由中央授權,要接受中央的領導,在重大問題上要聽從中央的命令。這一特點,決定了中央對整個地方政改以及地方上級領導部門對下一級地方的政改,又占有優(yōu)勢,并取得實際的支配地位。

其三,中央政改更多地表現(xiàn)為“單一”性質,而地方政改則更多地表現(xiàn)為“多層”性質,是可分解的。這是因為,我國的地方,包含著省級(省、自治區(qū)、直轄市)、地級(地級市、自治州、盟等)、縣級(縣、縣級市、自治旗等)和鄉(xiāng)級(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等)四級行政區(qū)劃的層級。在地方四級中,縣(市)級政府始終是我國歷朝歷代最穩(wěn)定、最有效的基層政權組織。在封建社會的大部分時間里,我國實行中央、省(郡、州)、縣三級行政層級。常言道,“縣治則國治”,縣治是我國在地方區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化差異較大的情況下維持國家大一統(tǒng)局面的重要制度保證,在國家治理中始終占有重要地位。這一特點,決定了縣(市)域政治體制改革,必然是我國地方政治體制改革的重點,縣(市)域政治體制改革對于地方政治體制改革乃至中央政治體制改革,都具有基礎的和標本的意義。

由上所述,所謂地方政治體制改革,就是涉及到省(自治區(qū)、直轄市)、市(自治州、盟等)、縣(市、自治旗等)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道等)這些行政區(qū)域范圍內(nèi)政治體制改革的問題。這表明,研究我國的政治體制改革,確有必要把地方政治體制改革從整個中國的政治體制改革體系中相對地剝離出來,作為一個單獨的研究領域。中共十七大報告提出,要積極穩(wěn)妥推進政治體制改革,深化我國的政治體制改革。應該認識到,推進地方政治體制改革,就是其中至關重要的一個方面。

二、地方政治體制改革的內(nèi)涵

地方政治體制改革所包含的內(nèi)涵,與中央政治體制改革所涵蓋的領域、內(nèi)容息息相關,主要包括以下11個方面:

1.地方黨政關系改革。黨政關系的改革和調(diào)整,是政治體制改革的核心問題。政治體制改革能否成功,取決于黨政關系的改革和調(diào)整是否成功。中央政改是這樣,地方政改也是如此。地方黨政關系的改革和調(diào)整,應按照中共十七大報告提出的“要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用”的根本思路,對地方黨政的性質、地位、作用、內(nèi)在關系和職責劃分,作出明確的界定與說明。

2.地方人大制度改革。全國和地方人民代表大會制度,是我國堅持人民主權原則,人民是國家的主人,國家和地方事務由人民當家作主的一項基本政治制度。自中共十三大以來,歷次黨代會報告都指出政治體制改革包含人大制度。地方人大制度的改革,要著力于提高和強化人大機構的權力地位和職權行使,要實現(xiàn)地方人大代表和人大委員產(chǎn)生的民主化,要提升地方人大工作的開放程度,在開會前應舉行新聞發(fā)布會,介紹準備提交會議的議程草案以及會議安排的情況,允許對會議進行實況轉播,并允許民眾現(xiàn)場旁聽。

3.地方政協(xié)制度改革。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的又一項基本政治制度。與我國的人大制度一樣,中共十三大以來歷次黨代會報告在論述政治體制改革時都涉及政協(xié)制度。地方政協(xié)制度改革,要致力于推進民主黨派的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設,要把政治協(xié)商納入決策程序。政治協(xié)商,應就重大問題進行直接的平等協(xié)商,并舉薦民主黨派成員在地方政府及司法機關中擔任領導職務。

4.地方政府職能轉變和機構改革。2009年以來,新一輪地方政府職能轉變和機構改革正在進行。改革的實質是,加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,突出不同層級政府履行職責的重點,形成全面銜接、分工合理的職能體系,使地方各級政府真正擔負起“經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的職能。機構改革一是要解決地方行政層級過多的問題,逐漸實行省直管縣體制;二是按照大部門制的原則,裁減合并職能相同的機構。

5.地方選舉制度改革。選舉不是民主政治的全部,卻是實行民主政治的第一要務;如果沒有民主選舉,就沒有民主政治的起步。選舉先從地方搞起來,恰是地方政治體制改革的一個優(yōu)越之處。地方選舉制度改革要探索候選人的提名制度、候選人的競選制度,改進和完善選舉程序,實行直接選舉方式。選舉過程要有利于選舉人表達獨立、自由的意志,要防止賄選的發(fā)生,堅決懲治賄選行為。

6.地方干部人事制度改革。治政首在治吏,吏治之道,在于公平正義。推進地方干部人事制度改革,要將營造公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境,作為干部人事制度改革的重點,逐步建立健全與現(xiàn)行市場經(jīng)濟體制相適應的干部選拔任用機制和管理監(jiān)督機制,有效增強干部隊伍的生機與活力。

7.地方社會管理體制改革。實施有效的社會管理,是地方黨政系統(tǒng)的重要職能。地方黨政系統(tǒng)搞好社會管理要有新思路、新舉措,要放棄“全能包辦、事事都管”的管理模式,逐步從事務管理轉向規(guī)制管理。要由以政府的獨攬管理為主,向社會全面參與的公共管理轉變;將輔助性、技術性、服務性事務交給事業(yè)單位和市場中介組織。要建立基層群眾自治制度和基層群眾自治機制,實現(xiàn)政府的社會管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。要擴大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,保障人民享有更多更切實的民主權利,能夠依法直接管理基層公共事務和公益事業(yè),把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。

8.地方黨和政府決策體制改革。地方黨政系統(tǒng),承擔著地方經(jīng)濟社會發(fā)展的決策職責。地方黨政機構要行使好決策權,必須加大改革和完善決策機制,實現(xiàn)決策的科學化、民主化和法治化,把決策納入科學、民主、法治的軌道。通過決策體制改革,探討建立決策的公開制度、決策的社情民意反映制度、決策失誤責任追究制度等,加強對決策權力的制約和控制,明確決策系統(tǒng)的權力和責任。

9.地方司法體制改革。地方司法體制改革關系到能否堅持貫徹依法治國基本方略,樹立社會主義法治理念,實現(xiàn)國家各項工作法治化,保障公民合法權益,為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障的大問題。推進地方司法體制改革,要認真做到各級黨組織和全體黨員自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動,帶頭維護憲法和法律的權威。要優(yōu)化司法職權配置,規(guī)范司法行為,保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。

10.地方權力制約和監(jiān)督體制改革。是否對政治權力實行制約和監(jiān)督,成為區(qū)別現(xiàn)代化社會與傳統(tǒng)社會的顯著標準,而不受制約、監(jiān)督的權力只能導致腐敗。地方權力制約和監(jiān)督體制改革要探討如何形成黨、政、人大、政協(xié)、紀檢權力機構之間合理的、有效的相互制約、監(jiān)督的體制機制。必須把自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督,內(nèi)部制約監(jiān)督和外部制約監(jiān)督機制完善起來。

11.地方執(zhí)政黨組織的自身改革。地方執(zhí)政黨的自身改革是一項系統(tǒng)工程,它所涉及的內(nèi)容如中共十六屆四中全會通過的《決定》所指出的,“面對新形勢新任務,黨的領導方式和執(zhí)政方式、領導體制和工作機制還不完善”,“必須堅持以改革的精神加強黨的建設”,“以改革和完善黨的領導體制和工作機制為重點”,“不斷完善黨的領導方式和執(zhí)政方式”。由此可見,地方執(zhí)政黨組織的自身改革涵蓋領導體制、執(zhí)政方式和工作機制改革。鑒于中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,是社會主義根本的領導力量,處于領導的中心地位,地方政治體制改革若要繼續(xù)推向前進,取得更大的進展,歸根到底必須聚焦于執(zhí)政黨的自身改革,并切實把著力點放在執(zhí)政黨的制度改革和建設上。

以上地方政治體制改革的諸多內(nèi)涵表明,地方政治體制改革是一個系統(tǒng)工程,涉及到理念變革、體制再造、機制創(chuàng)新、職能轉變、方式優(yōu)化、行為改進等方方面面,要有整體性思維,切忌東一榔頭、西一棒子,零敲碎打,毫無章法。地方政治體制改革要有縝密的思考和安排,要從政治制度變遷、政治文化普及、政治社會動員三個層面展開,不能熱衷于找一兩個突破口,滿足于一些短期效應。必須抓住重點,整體展開,逐步推進,注重實效。

三、地方政治體制改革的重點

起步于1978年的政治體制改革,已走過30年的歷程。對30年來的政治體制改革作總體上的分析,可以得出如下判斷:政治體制改革主要是為了經(jīng)濟社會的發(fā)展,特別是為了市場經(jīng)濟體制的建立掃清政治上的障礙;換言之,在市場經(jīng)濟發(fā)展、市場經(jīng)濟體制建立的過程中,需要政治體制改什么,政治體制就改什么。由此可知,我國30年的政治體制改革已初步滿足了市場經(jīng)濟發(fā)展和市場經(jīng)濟體制建立的需要。當然這種初步滿足,只是針對那些當下的、直接的、急迫的需要而言,因此,政治體制改革更多地表現(xiàn)為對制約經(jīng)濟社會的發(fā)展的“松綁”、“解困”和“扶持”等。應該說這樣的政治體制改革,還是初級的、淺層次的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟體制內(nèi)在要求的日益強烈,政治體制必然需要進一步滿足和實現(xiàn)人的自由、民主、平等權利的全面發(fā)展,并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之,最終要確立起科學、民主、文明、法治、充滿活力、能持續(xù)發(fā)展的政治體制。如果把改革開放30年來的政治體制改革作為一個階段,那么30年后進行的政治體制改革將進入一個新階段。和過去30年的政治體制改革相比,今后一般性的政治體制改革已不再有效、也不可能奏效。新一輪的政治體制改革要在更深的層次展開,并且將首先把地方政治體制改革提到議事日程,推向前臺,先行一步,致力于建立嶄新的地方政治體制。

在肯定了我國新一輪政治體制改革必須選擇地方政治體制改革后,那么,地方政治體制改革的基本思路應該是什么呢?筆者的回答是,推進地方政治體制改革,不應該在地方省、市、縣、鄉(xiāng)四級同時全面展開,而是應首先啟動地方縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革,把縣、鄉(xiāng)兩級作為地方政治體制改革的重點。為什么要首先啟動地方縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革,把縣、鄉(xiāng)兩級作為地方政治體制改革的重點呢?這是因為:

第一,啟動地方縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革,是為了貫徹改革的漸進主義策略,走漸進發(fā)展的道路。政治體制改革需要強有力的推進動力,因此,推進我國的政治體制改革首先必須考量改革的動力問題。從本來的意義上說,凡是贊成改革的力量都是動力,推進政治體制改革的動力是多方面的、多層次的。但是,作為核心動力來講,中國政治體制改革的動力在于中央,主要依靠中央來發(fā)動。除此之外,沒有別的什么力量可以勝任。要發(fā)揮中央推動政治體制改革的首位作用,就必須保持中央的穩(wěn)定、統(tǒng)一和權威性,以中央的核心動力帶動地方各級的力量,形成改革的合力機制。當年蘇共搞改革,由于奉行激進主義路線導致改革失敗,與先從中央改起,中央上層矛盾公開化,中央先亂了,喪失了改革的根本動力,有著很大的關系。中國的政治體制改革應從地方開始,而且應首先選擇縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))這樣的行政層級區(qū)間。

第二,啟動地方縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革,能夠保證中央和省、市級政權組織對縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革能夠進行有力的領導。本文第一部分已經(jīng)分析指出,中央和地方上級領導部門具有這樣的特點,即對于整個地方政改以及下一級地方的政改,占有支配、起著決定性作用的優(yōu)勢。在啟動地方縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革后,中央和省、市級領導機構可以供給強勁的、有效的領導。中國政治體制改革的推動力來自中央領導上層,主要依靠中央發(fā)動,省、市級領導部門對縣、鄉(xiāng)情況熟悉,因此,由中央和省、市級上級領導部門,聯(lián)手對縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革進行指導,可以確保縣、鄉(xiāng)兩級政治體制改革的成功。

第三,縣級政治體制改革是地方政治體制改革的重點。本文在第一部分中已經(jīng)分析指出,縣域治理是保持我國大一統(tǒng)局面的重要保證,是國家治理的根本?？h級政治體制改革,無疑是地方乃至全國政治體制改革的重點。迄今為止,我國縣(市)域面積仍占全國面積的94%左右,縣(市)域人口占全國的70%以上,縣(市)域GDP總量占全國的30%左右,因而它在我國的經(jīng)濟社會發(fā)展中起著不可替代的基礎性作用。把縣級政治體制改革搞好了,對于這之后的市級和省級的政治體制改革就有借鑒意義和輻射作用?？梢哉f,縣級政治體制改革對于整個的地方政治體制改革和中央政治體制改革,都具有基礎性的和標本性的意義。

第四,搞好鄉(xiāng)級政治體制改革,對于銜接已經(jīng)進行了20多年村民委員會的民主政治實踐是十分必要的,不推進鄉(xiāng)級政治體制改革,村民委員會民主政治實踐的成果就很難以得到鞏固并繼續(xù)得以擴大。20世紀80年代中后期,我國在農(nóng)村的村莊開展了直接選舉。農(nóng)村村委會選舉的民主活動,往往受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的干涉,有的村民選舉委員會成員、村委會候選人不是由村民依法推選和直接選舉產(chǎn)生,而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府指定。這說明,如果不進行鄉(xiāng)級政治體制改革,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子的民主選舉問題,農(nóng)村基層自治組織的民主選舉將難以為繼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊同屬基層,從現(xiàn)在開始都要逐步實行基層群眾自治,建立和完善基層群眾自治制度和基層群眾自治機制。

為了推進地方政治體制改革和首先推進縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革,中央應積極作出相關的決策部署。在作出地方政治體制改革的決策部署后,中央和省、市級領導部門還應加強對縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革的領導。

(作者單位:國家行政學院)