借鑒外軍采辦改革經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)我軍采辦改革

段　森　任振源　倪華勇

摘要：近年來，外軍在裝備采辦工作的過程中采取了加強(qiáng)集中管理、增強(qiáng)透明度以及提高競爭程度等一系列改革措施，提高了裝備采辦工作的效率和經(jīng)費(fèi)的使用效益，針對我軍在裝備采辦中存在的問題。借鑒外軍裝備采辦改革的做法，我軍應(yīng)從加強(qiáng)集中統(tǒng)管、完善政策法規(guī)和加強(qiáng)競爭等方面進(jìn)行采辦的改革。

關(guān)鍵詞：外軍；采辦改革；經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：F810.41文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2009)12-0186-02

在黨的十七大報(bào)告中，胡錦濤總書記提出，“要調(diào)整改革國防科技工業(yè)體制和武器裝備采購體制，提高武器裝備研制的自主創(chuàng)新能力和質(zhì)量效益”，這充分體現(xiàn)了黨對武器裝備建設(shè)的高度重視。也說明中國深化武器裝備采購制度改革的迫切性。

一、外軍裝備采辦改革的主要內(nèi)容

1不斷調(diào)整機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)集中管理?？茖W(xué)、完善的武器裝備采辦組織管理體制，是實(shí)現(xiàn)武器裝備采辦的高效快捷，確保采辦項(xiàng)目能夠更及時(shí)地反映部隊(duì)需要的前提。進(jìn)入21世紀(jì)以來，各國依然十分重視武器裝備采辦機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)是加強(qiáng)對武器裝備采購工作的集中統(tǒng)一管理。

為了使國防部成為“世界上最精明的、反應(yīng)能力最強(qiáng)的買主”，2005年2月，美國陸軍設(shè)立了通信一電子全壽命周期管理司令部，將陸軍電子司令部、戰(zhàn)術(shù)級(jí)指揮、控制和通信項(xiàng)目執(zhí)行辦公室以及情報(bào)、電子戰(zhàn)和傳感器項(xiàng)目執(zhí)行辦公室納入其中，從而改變了信息化裝備采辦中“多頭”管理的狀況。2005年11月，美國成立了國防業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型局，國防部將原來十幾個(gè)分散的國防業(yè)務(wù)現(xiàn)代化管理項(xiàng)目交給該局管理，包括國防部電子信箱系統(tǒng)、國防運(yùn)輸系統(tǒng)、采辦支出分析服務(wù)、國防采辦管理信息檢索系統(tǒng)等。

2007年4月，英國國防部宣布將國防采辦局和國防后勤局合并，成立了國防裝備與保障局，負(fù)責(zé)所有武器裝備的全壽命周期管理工作，從而使英國武裝部隊(duì)的后勤與保障工作由單一組織機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。

2加強(qiáng)監(jiān)督，增強(qiáng)透明度。武器裝備采辦是一項(xiàng)綜合復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為確保裝備采辦競爭中的公平與公正性，減少腐敗行為，必須有一整套監(jiān)督檢查機(jī)制，它不僅包括來自武器裝備采辦體系內(nèi)部的監(jiān)督，還應(yīng)包括來自政府各監(jiān)督檢查部門及社會(huì)的監(jiān)督。

美國在20世紀(jì)末就已形成了由司法、監(jiān)察、審計(jì)、社會(huì)監(jiān)督等多種方式以及國會(huì)、國防部和軍種等多個(gè)層次構(gòu)成的比較完善的武器采辦監(jiān)督體系。但是鑒于美軍在重大采辦項(xiàng)目中成本增加和進(jìn)度拖延的問題日益嚴(yán)重，2005年7月，美國國防部設(shè)立了國防采辦績效評(píng)估計(jì)劃部。負(fù)責(zé)對武器裝備采辦工作進(jìn)行審查，并向國防部長提供有關(guān)的改革意見、建議及可行的實(shí)施計(jì)劃，以提高采辦工作的效果，該部由軍方與工業(yè)部門的專家組成，接受國防部常務(wù)副部長的領(lǐng)導(dǎo)。

2006年9月，印度政府監(jiān)督部門鑒于國防部多次違背采購準(zhǔn)則，強(qiáng)制發(fā)布了新的國防采辦指令：在以后所有新簽訂的進(jìn)口合同中，不能再像以前那樣由印度的銀行提供銀行擔(dān)保，必須由國防部自己向供應(yīng)商支付預(yù)付款；采購合同每個(gè)階段的時(shí)間節(jié)點(diǎn)必須清晰，以杜絕遲延的現(xiàn)象，并且做到權(quán)責(zé)明晰。印度國防采辦程序是每二年進(jìn)行一次評(píng)估，主要把采辦中獲得的經(jīng)驗(yàn)加以補(bǔ)充，并調(diào)整合同條款以保證公正。為防止武器采辦過程中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，保證采辦程序的透明性，2006年11月20日印度國防部長向議會(huì)咨詢委員會(huì)人員表示，如果急需對政策進(jìn)行評(píng)估，無須等二年就可以進(jìn)行。

3重視市場競爭，提高采辦效益。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，武器裝備采辦必須充分利用競爭機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)武器裝備的創(chuàng)新和最大限度的經(jīng)濟(jì)效益。

法國國防部在2004年制定的關(guān)于武器裝備采辦制度改革的指導(dǎo)性文件中，規(guī)定了改革中必須突出市場與價(jià)格競爭機(jī)制的作用。以保證最大的競爭力和更靈活的創(chuàng)新政策。2005年5月，法國武器裝備總署決定每半年就公布一次更新的軍品項(xiàng)目清單，目的是為中小企業(yè)參與軍品合同的競爭提供服務(wù)。

美國國防部在2003年版的武器裝備采辦文件中明確規(guī)定：采辦管理人員應(yīng)采取各種必要措施來促進(jìn)建立競爭環(huán)境，包括考慮多種可供選擇的系統(tǒng)來滿足既定的任務(wù)需求；制定科學(xué)技術(shù)投資戰(zhàn)略和采辦策略，確保在采辦項(xiàng)目的全壽命期和未來采辦項(xiàng)目都具備競爭力的供應(yīng)商；確保主承包商對主要的和關(guān)鍵的產(chǎn)品與技術(shù)開展有效的競爭；并確保允許有資格的國外承包商參與競爭。目前，在美軍的采購項(xiàng)目招標(biāo)中，有95％的項(xiàng)目采用競爭方式，不僅大大提高了采辦效益，而且對促進(jìn)民用技術(shù)轉(zhuǎn)為軍用發(fā)揮了重要作用。

4促進(jìn)軍民結(jié)合，保持國防工業(yè)基礎(chǔ)。雄厚的國防工業(yè)基礎(chǔ)是獲取先進(jìn)武器裝備的關(guān)鍵。因此，各國都把保持健康的國防工業(yè)基礎(chǔ)作為武器裝備采辦改革的一個(gè)明確目標(biāo)，并通過制定相應(yīng)的政策，創(chuàng)造有利于國防工業(yè)發(fā)展的環(huán)境。

法國國防部在2004年發(fā)布的《法國國防采購政策》中強(qiáng)調(diào)，國防部的科學(xué)研究應(yīng)特別注重與民間機(jī)構(gòu)的合作。目前，法國正在試行武器裝備采辦財(cái)政支持的新方法，其核心是為武器裝備采辦吸收私人資本。采取的基本形式，或者國防部以租賃方式采辦武器裝備，或者按市場原則把部分保障、支持、培訓(xùn)任務(wù)轉(zhuǎn)交給私人企業(yè)。法國有關(guān)部門認(rèn)為這一新方法具有以下優(yōu)點(diǎn)：由于在每個(gè)使用階段最大程度地吸引公司參與，可以實(shí)現(xiàn)對整個(gè)武器裝備服役周期內(nèi)費(fèi)用的更詳盡監(jiān)督；那些未被武裝力量充分使用但有潛力的部分，通過市場原則向第三者開放可以減少使用費(fèi)用；允許設(shè)備在未得到利用的情況下轉(zhuǎn)交或返還，甚至在必要的情況下減少購買費(fèi)用，從而將設(shè)備費(fèi)用分?jǐn)偟皆撛O(shè)備的整個(gè)服役周期內(nèi)。此外，法國還在探討采用新的商業(yè)化方式對現(xiàn)役裝備進(jìn)行物質(zhì)技術(shù)保障和技術(shù)維護(hù)的可能性。

德國于2005年成立了陸軍后勤股份有限公司，其中國家持股49％，其余59％的股份分別由萊茵金屬、克勞斯一瑪菲·威格曼和薩爾工業(yè)等公司各持有17％。這標(biāo)志著德國原來由后勤保障部隊(duì)負(fù)責(zé)的武器裝備維護(hù)，全部交給私營企業(yè)承擔(dān)，從而加強(qiáng)了軍隊(duì)與工業(yè)界的聯(lián)系，被認(rèn)為是一次工業(yè)界與軍隊(duì)雙贏的改革。

二、對中國裝備采辦改革的啟示

從外軍裝備采辦的做法和改革趨勢看，都是以提高采辦工作的效率和經(jīng)費(fèi)的使用效益為目的，我軍可以從中得到以下幾點(diǎn)思考：

1不斷提高裝備統(tǒng)一采辦的程度。裝備統(tǒng)一采辦的好處，一是可以減少采辦機(jī)構(gòu)和采辦人員數(shù)量，降低采辦管理費(fèi)用；二是可以依靠雄厚的資金優(yōu)勢提高市場競爭力；三是避免因把握標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而引發(fā)的漏洞和失控。目前，我軍裝備采辦體制存在的最大問題就是機(jī)構(gòu)重疊、管理多頭、資金分散、效益不高，造成這種狀況的原因之一就是統(tǒng)一采辦的程度太低。借鑒外軍的經(jīng)驗(yàn)，在我國經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入、市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的今天，我軍應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對軍隊(duì)采辦體制的研究，特別是要加強(qiáng)對統(tǒng)一采辦、三軍聯(lián)合采辦問題的研究，在此基礎(chǔ)上，制定出適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、具有我軍特

色、統(tǒng)一采辦程度較高的裝備采辦體制改革方案。

2不斷建立、健全裝備采辦法規(guī)。市場經(jīng)濟(jì)在一定意義上就是法制經(jīng)濟(jì)。因此，必須制定用于規(guī)范軍隊(duì)采辦活動(dòng)的條令、條例和規(guī)章制度。完善的裝備采辦法規(guī)，一是可以使裝備采辦活動(dòng)有法可依；二是可以對承制單位進(jìn)行有效的限制。使其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)與軍方打交道，使軍方的利益得到保護(hù)；三是可以使裝備采辦活動(dòng)在法律環(huán)境和有效的監(jiān)督機(jī)制中運(yùn)作，有效地抑制采辦活動(dòng)中的各種不規(guī)范現(xiàn)象。目前，我軍內(nèi)部雖然也制定了一些有關(guān)采辦的規(guī)章制度，但既缺乏國家的法律依據(jù)，本身也很不系統(tǒng)，很不完善，約束力不強(qiáng)。因此，我軍應(yīng)充分借鑒外軍的經(jīng)驗(yàn)，加快我軍裝備采辦立法的步伐，逐步使我軍的裝備采辦工作走上法制化軌道。

3最大限度運(yùn)用競爭機(jī)制。競爭是市場經(jīng)濟(jì)的主要特點(diǎn)之一，市場經(jīng)濟(jì)條件下的裝備采辦，必須適應(yīng)激烈的市場競爭環(huán)境，充分利用競爭機(jī)制，追求最大限度的經(jīng)濟(jì)效益。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我軍的裝備采辦已有相當(dāng)一部分開始引入競爭機(jī)制，這無疑是一個(gè)可喜的進(jìn)步。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，我軍大部分的裝備采辦尚沒有充分運(yùn)用競爭手段，或是采取向獨(dú)家廠商訂貨，或者是向少數(shù)幾家廠商分配訂貨的方法進(jìn)行采辦。由于承制單位生產(chǎn)能力的大小、技術(shù)水平的高低、信用的好壞等，直接關(guān)系到訂購裝備的質(zhì)量和交貨時(shí)間等，因此，這種缺乏競爭的采辦方式，不僅嚴(yán)重地制約著裝備采購效益的提高，同時(shí)也不利于中國的軍工企業(yè)在競爭中取得發(fā)展。因此，借鑒外軍的經(jīng)驗(yàn)，我軍的裝備采辦工作也必須隨著國家經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整和國有軍工企業(yè)經(jīng)營體制改革的不斷深入，逐步引入競爭機(jī)制，使裝備采辦的軍事效益有一個(gè)大幅度的提高。

4充分體現(xiàn)和促進(jìn)寓軍于民。改革開放以來，我國民營企業(yè)在質(zhì)和量上都有了極大的發(fā)展，尤其是在計(jì)算機(jī)、通訊、電子等方面某些技術(shù)水平已經(jīng)超越了軍工企業(yè)，民品科技水平的提高，為中國國防采辦社會(huì)化提供了客觀條件。比如在電子信息技術(shù)方面，電子信息技術(shù)具有軍民共用性強(qiáng)、應(yīng)用覆蓋面廣等特點(diǎn)，在民用技術(shù)軍用方面起帶動(dòng)作用，特別在推動(dòng)軍隊(duì)信息化建設(shè)方面可以發(fā)揮巨大的威力。中國從事電子高新技術(shù)的民用企業(yè)居多，蘊(yùn)藏著許多可以提供軍用的高科技資源，民用信息技術(shù)和產(chǎn)業(yè)在規(guī)模和水平上，很多方面超過了軍工電子行業(yè)。然而，由于各種因素的制約，這些技術(shù)和產(chǎn)業(yè)在國防科技工業(yè)中卻不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。一些政策法規(guī)、尤其是軍事標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)的雙軌制，對民口企業(yè)特別是私營企業(yè)參與軍品科研生產(chǎn)任務(wù)及“民轉(zhuǎn)軍”，構(gòu)成了直接的限制。要改變這種狀況，在采辦項(xiàng)目中，就應(yīng)盡力使用軍民兩用技術(shù)，更多購買市場現(xiàn)有產(chǎn)品或非研制產(chǎn)品，盡可能采用商業(yè)管理慣例，一般不用或限制使用專用的軍用標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，以便擴(kuò)大軍品來源，建立軍民一體化的國家科技工業(yè)。

責(zé)任編輯王薇