芻議城市垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的對策與措施

李風偉　劉紅梅

摘要：從規(guī)范化、法治化以及科技手段、經(jīng)濟手段等方面探討垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的途徑，提出了垃圾作為低品質(zhì)資源處理的指導思想，并給出了若干科技政策、經(jīng)濟措施等方面的新建議。

關鍵詞：城市垃圾；產(chǎn)業(yè)化；法治化；科技政策；經(jīng)濟手段

中圖分類號：P290文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2009)12-0142-02

目前，中國各地城市的處理能力相對較低，遠遠滿足不了垃圾處理的社會需要。因此，發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)有著極為廣闊的市場前景。而目前垃圾處理滯后，嚴重污染環(huán)境的局面，既與垃圾處理的技術水平和經(jīng)濟發(fā)展水平有關，也與人們對城市垃圾處理認識上的陳舊觀念、城市垃圾處理未能產(chǎn)業(yè)化有關，更重要的是與落后城市垃圾處理管理體制和不具備完整的城市垃圾處理政策支持體系有關。

一、城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀對策

建立城市垃圾處理的法規(guī)體系，使城市垃圾處理在規(guī)范化、法制化的軌道上發(fā)展；改革現(xiàn)行城市垃圾管理體制，把垃圾處理由社會公益事業(yè)性質(zhì)的政府行為轉(zhuǎn)變成為企業(yè)的社會服務性質(zhì)的經(jīng)濟行為；培育城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)市場，為企業(yè)營造城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)的市場空間，為企業(yè)在城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)領域進行生產(chǎn)、投資、建設、經(jīng)營等活動創(chuàng)造良好的政策環(huán)境；建立開放、平等競爭的市場環(huán)境；建立社會化、多元化的城市垃圾處理投入產(chǎn)出機制，實現(xiàn)社會資本資源在城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)領域的合理配置，并充分發(fā)揮作用。

二、垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體措施

1依法管理垃圾，實現(xiàn)垃圾管理法治化。垃圾是一種具有公共物品屬性的低品質(zhì)資源，致使處理成本尤其是資源化利用成本較高，其管理需要統(tǒng)籌社會、政治、經(jīng)濟和科技的發(fā)展，只有依靠法律和政策的強制與引導作用，垃圾處理產(chǎn)業(yè)化才可能實現(xiàn)，垃圾處理產(chǎn)業(yè)化需要垃圾管理法治化保駕護航。

垃圾具有“產(chǎn)之于民”的鮮明特點，需要全體公民共同努力，改變生產(chǎn)與消費習慣，保護資源環(huán)境，少產(chǎn)垃圾，并協(xié)助政府及其行政主管部門依法管理，全體公民、政府及其行政主管部門都是垃圾管理的主體。公民具有支配資源環(huán)境和享受良好環(huán)境的權利，享有過上健康、安全與舒適生活的權利。當然，公民享有權利的基本原則是權利與義務相統(tǒng)一，垃圾管理法治化的目的是規(guī)范法治主體的行為，保障公民分享資源環(huán)境、享受物質(zhì)文明成果的權利，但同時也要求公民盡到保護環(huán)境資源、減少浪費和回收資源等義務。

垃圾管理必須遵循一些基本原則和制度。中國法律明確規(guī)定了四項原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)督管理原則，減量化、無害化、資源化和產(chǎn)業(yè)化原則，污染者依法負責原則和依法懲罰污染環(huán)境的犯罪行為、防止以罰代刑原則。同時，中國法律還規(guī)定了垃圾管理必須堅持的制度，主要制度有：公眾參與制度、經(jīng)營性服務許可證制度、環(huán)境影響評價和“三同時”制度、環(huán)境保護與環(huán)境衛(wèi)生標準制度及行政強制與經(jīng)濟激勵制度。

目前，垃圾管理以行政強制為主，而疏忽了行政引導。采取強制性執(zhí)法手段的同時，應重視行政引導的作用。制定周詳?shù)男姓龑Т胧?，公告禁止性、處罰性和獎勵性措施，并加強法律法規(guī)的宣傳教育，引導公眾積極參與垃圾管理法治化進程。有機結(jié)合強制和引導兩種執(zhí)法手段，實現(xiàn)執(zhí)法行為規(guī)范化、程序化和制度化。

2制定產(chǎn)業(yè)化科技政策，實現(xiàn)垃圾處理科技化。垃圾管理存在兩種指導思想：垃圾作為廢物處理和垃圾作為資源處理，兩種指導思想引出兩種不同的垃圾管理方式。也導致兩種不同的科技政策。前者將首選全量填埋或全量焚燒加填埋的末端處理處置方式，這類粗放型處理處置方式不僅處理費高，而且導致資源環(huán)境損失，并導致填埋場和焚燒(發(fā)電)廠成為典型的鄰避設施；值得反省的是，因目前混合垃圾熱值低、發(fā)電效率低和爐渣、飛灰和煙氣處理難度大，垃圾全量焚燒發(fā)電還是一種低效高耗高排的垃圾作為廢物的熱處理方式，而不是資源利用方式；相應的技術政策便是片面扶持填埋或焚燒新工藝的開發(fā)研究，試圖解決填埋或焚燒引發(fā)的種種問題，致使垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈及相應的技術鏈被人為割斷。后者將要求組建閉環(huán)式垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈，遵循“垃圾減量、物質(zhì)利用、能量利用和最終處置”的優(yōu)先順序，制定面向垃圾利用的產(chǎn)業(yè)與科技政策，均衡發(fā)展垃圾分類收集、分類處理和填埋處置，并將垃圾管理責任延伸到生產(chǎn)領域，要求生產(chǎn)企業(yè)在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中優(yōu)先選用回收物質(zhì)作為原料，甚至要求企業(yè)根據(jù)回收物質(zhì)的特性逆向組織生產(chǎn)過程，最大可能地使廢物回到經(jīng)濟循環(huán)并少產(chǎn)垃圾。

垃圾處理系統(tǒng)具有地域性、時效性、多層性、多元性、相關性、動態(tài)性和關聯(lián)性等多種特性，科技政策必須是開放的才能支撐起這樣的處理系統(tǒng)。建議強化政府在研究開發(fā)中的宏觀協(xié)調(diào)作用，建立技術進步的促進機制，通過誘導性和鼓勵性的政府稅收政策來推動研究開發(fā)，完善研究開發(fā)的基礎設施，加快技術成果的轉(zhuǎn)化過程，并使研究經(jīng)費的擴充呈現(xiàn)良性循環(huán)；通過產(chǎn)業(yè)界、學術界和官方的密切結(jié)合，制定垃圾處理系統(tǒng)評價體系和促進垃圾處理系統(tǒng)升級的科技發(fā)展計劃；鼓勵垃圾綜合處理模式與新技術的研究開發(fā)，系統(tǒng)比較全過程管理型與末端處理型、混合垃圾處理型與分類垃圾處理型、集中布置型與分散布局型、多元組合型與功能拓展型、系統(tǒng)封閉型與系統(tǒng)開放型及其相關技術的優(yōu)缺點；垃圾處理生態(tài)工業(yè)園產(chǎn)業(yè)鏈研究；重視國際間的技術合作。

3運用經(jīng)濟手段，推動垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。實行按類計量收費(稅)，推動垃圾分類收集與分類處理。

按類計量收費(稅)就是根據(jù)不同類別的廢物分別計量并按不同的收費(稅)標準進行收費(稅)。計量收費可以減少垃圾產(chǎn)量和增加資源回收量，對不同類廢物制定不同的收費(稅)標準將提高垃圾分類率，而且，把按類計量收費(稅)應用到垃圾生產(chǎn)者和垃圾處理者，以提高垃圾分類收集率和垃圾分類處理率。

重啟抵押金制度，提高資源回收率。對于回收后可以重復使用的包裝品，如易拉罐、玻璃瓶、塑料瓶、塑料袋等，要求購買者支付一定押金，當退回包裝品時領回押金，這種做法其實早已有之；重啟抵押金制度不僅可以提高包裝品的回收率。還可改變生產(chǎn)和消費習慣。讓企業(yè)和消費者少用一次性包裝品，轉(zhuǎn)而使用更有利于環(huán)保的可重復利用的包裝品。德國在實施抵押金制度方面積累了成功經(jīng)驗，值得借鑒。

實施垃圾許可交易，降低垃圾處理成本。把垃圾作為一種商品進行許可交易是一種值得嘗試的經(jīng)濟手段。政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的垃圾管理目標，綜合考量各區(qū)域垃圾處理設施的消納量和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等因素，確定每個區(qū)域垃圾的最大排放量；然后，通過發(fā)放垃圾排放許可證的辦法實現(xiàn)排放量在不同區(qū)域間的分配；最后，通過建立垃圾排放權交易市場，使排放權能夠合法合理買賣。許可交易采用排污許可證形式量化垃圾生產(chǎn)者的垃圾排放權，并容許排放權像商品那樣自由買賣，垃圾處理成本較低的企業(yè)或區(qū)域可以采取措施減少垃圾排放，剩余的排放權則轉(zhuǎn)讓給垃圾處理成本較高的企業(yè)或區(qū)域，實現(xiàn)處理量與處理成本掛鉤，從而使總的協(xié)調(diào)成本最低。而且，垃圾生產(chǎn)者不再像垃圾收費(稅)制那樣只是價格接受者，而是在交易過程中獲得了叫價的機會。更能直接感受垃圾交易市場的變化，并根據(jù)市場變化制定生產(chǎn)與消費戰(zhàn)略?？梢云诖?，許可交易應用于垃圾處理，將降低垃圾處理成本，推進垃圾處理市場化和產(chǎn)業(yè)化。

垃圾處理是微利行業(yè)，有些環(huán)節(jié)甚至還是無利的，需要政府出臺補貼等經(jīng)濟激勵政策予以扶持，盡快培育出擁有競爭力的垃圾資源化利用企業(yè)，這關系到垃圾處理產(chǎn)業(yè)化能否取得成功。

4參與國際環(huán)境合作活動，引進先進技術，推動環(huán)境技術進步，實現(xiàn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。中國正致力于可持續(xù)發(fā)展，但由于我們在城市垃圾處理技術方面還很落后。只有通過參與國際環(huán)境合作，引進先進的技術，并進行消化吸收和創(chuàng)新，運用到自身的各個領域，才能推動中國城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的快速發(fā)展和跳躍式的發(fā)展。

垃圾處理產(chǎn)業(yè)化是個“統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，不斷修正”的實踐過程，科技政策、經(jīng)濟手段和法律法規(guī)都可以不斷完善，但資源環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化政策重心不可動搖。垃圾處理產(chǎn)業(yè)化是解決垃圾問題的有效途徑，必將帶來豐碩的社會、經(jīng)濟和資源環(huán)境效益，值得深入研究。

責任編輯陳丹丹