關(guān)于行政文化概念的思考

徐春霞

摘要:目前理論界關(guān)于行政文化概念的分歧主要集中在行政文化內(nèi)容和行政文化主體兩個(gè)方面。合理界定行政文化概念,應(yīng)該找準(zhǔn)行政與文化的合理契合點(diǎn),把涉及人與人關(guān)系中范圍最廣的文化和代表一個(gè)社會(huì)公共權(quán)力運(yùn)作方式的行政結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究,即從文化的角度考察行政,在此基礎(chǔ)上,理順其與政治文化概念的關(guān)系,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),密切結(jié)合行政管理實(shí)踐需要和發(fā)展趨勢(shì),合理界定其內(nèi)涵和外延。

關(guān)鍵詞:文化 行政文化 概念 界定

1 關(guān)于行政文化概念的主要分歧

行政文化是從文化的角度考察行政,具有文化的一般結(jié)構(gòu),反映文化的一般屬性,行政文化的主體和內(nèi)容,是把握行政文化不可或缺的兩個(gè)方面,而目前關(guān)于行政文化概念的多種爭(zhēng)論,歸納起來(lái)也大致集中在這兩個(gè)方面。當(dāng)然,這只是分析角度不同,不能截然分開(kāi),不少定義就同時(shí)涉及到兩個(gè)方面的因素。從行政文化內(nèi)容方面界定行政文化概念的主要分歧。

行政文化具有特定內(nèi)容,這特定的內(nèi)容就成為界定行政文化概念的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。理論界對(duì)文化概念及其研究?jī)?nèi)容的認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一,主要分歧在究竟是從廣義文化的物質(zhì)制度。精神結(jié)構(gòu)的哪些層面來(lái)確定文化學(xué)的學(xué)科對(duì)象,這影響到人們對(duì)行政文化概念的確定,也就相應(yīng)表現(xiàn)出以下幾種觀點(diǎn):

第一種觀點(diǎn)是從物質(zhì)、制度和精神三個(gè)層面來(lái)界定行政文化概念。“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來(lái)的一種獨(dú)特的文化樣式,是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認(rèn)的文化,是行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化有機(jī)結(jié)合的整體?！边@是行政文化研究早期的觀點(diǎn),隨著行政文化及相關(guān)學(xué)科研究的深入,堅(jiān)持這種觀點(diǎn)的人已經(jīng)不多了。

第二種觀點(diǎn)是從制度層面和精神層面界定行政文化概念。黃達(dá)強(qiáng)認(rèn)為,行政文化是“政府官員或政府公務(wù)人員所應(yīng)共同遵守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價(jià)值觀念”。

第三種觀點(diǎn)是從精神層面界定行政文化概念?！靶姓幕窃谏鐣?huì)文化的基礎(chǔ)上通過(guò)行政機(jī)關(guān)及其行政工作人員的各種行政活動(dòng)所形成的一種精神文化形態(tài),屬于政治文化的一種特殊形態(tài),是社會(huì)文化在行政管理活動(dòng)中表現(xiàn)出來(lái)的一種文化形式,是關(guān)于一切公共行政活動(dòng)的行政意識(shí)觀、行政價(jià)值觀、行政道德觀和行政心理傾向等的總和?！?/p>

2 關(guān)于行政文化概念界定的幾個(gè)基本問(wèn)題

概念理解上的莫衷一是,對(duì)行政文化研究和行政文化建設(shè)都十分不利,因此,有必要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的界定。行政文化概念不是行政學(xué)家主觀思想的創(chuàng)造,而是特定社會(huì)歷史文化背景和行政管理實(shí)踐基礎(chǔ)的產(chǎn)物,其研究必須立足于其賴以產(chǎn)生的文化土壤,立足于其賴以展開(kāi)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。正確把握行政文化概念,首先應(yīng)該分析其分歧產(chǎn)生的原因,在此基礎(chǔ)上,采取適當(dāng)?shù)姆椒?分析概念的來(lái)龍去脈,理順概念的內(nèi)外關(guān)系,從而得出科學(xué)的結(jié)論。

合理界定行政文化概念必須找準(zhǔn)“行政”與“文化”的契合點(diǎn)。行政是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)而依法管理國(guó)家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的執(zhí)行性活動(dòng)。由于國(guó)家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)所涉及的內(nèi)容非常廣泛,其具體內(nèi)容也是不斷變化的,這就導(dǎo)致人們對(duì)行政概念的認(rèn)識(shí)具有一定的模糊性和發(fā)展性。在這一認(rèn)識(shí)發(fā)展過(guò)程中,必須引入一種相對(duì)穩(wěn)定的因素,以便科學(xué)揭示行政的內(nèi)涵和外延,從而推動(dòng)行政學(xué)研究的深入。而文化作為一種深藏于心的精神積淀,是人的一切目的性行為的心理動(dòng)因,是推動(dòng)行政過(guò)程有序進(jìn)行的精神動(dòng)力,可以說(shuō),將文化引入行政學(xué)研究,具有一定的必然性。行政文化屬于政治文化的范疇,其概念的內(nèi)涵必須與政治文化概念相吻合。

3 關(guān)于行政文化概念內(nèi)涵和外延的合理界定

明確一個(gè)概念,首先要明確概念的內(nèi)涵,即反映對(duì)象的特有屬性特別是本質(zhì)屬性的內(nèi)容和方面。一個(gè)概念在正確反映對(duì)象本質(zhì)屬性的同時(shí),也應(yīng)該反映具有這些本質(zhì)屬性的對(duì)象,即概念的外延?？茖W(xué)界定行政文化概念,應(yīng)該重點(diǎn)把握其內(nèi)涵,合理界定其外延。

從精神層面界定行政文化概念的內(nèi)涵和外延,具有理論和實(shí)踐依據(jù),而物質(zhì)和制度層面的因素不應(yīng)該包括在內(nèi),原因在于:從物質(zhì)層面看,以物化形態(tài)表現(xiàn)出來(lái)的行政管理手段、技術(shù)、符號(hào)、語(yǔ)言等,是按照人的主觀意圖加以改造,以符合行政管理需要的客觀自然物,受到科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平的制約并且物化、體現(xiàn)著科學(xué)技術(shù)發(fā)展的成果,具有超制度、超觀念的自然屬性。由于涉及的是表層的、顯性的因素,無(wú)法觸及行政文化質(zhì)的規(guī)定性,同時(shí),由于范圍太廣,與其他學(xué)科研究領(lǐng)域有較多的交差和重復(fù),不利于學(xué)科建設(shè)和發(fā)展,不應(yīng)該成為其研究?jī)?nèi)容;從制度層面看,行政管理主體和客體在長(zhǎng)期的行政實(shí)踐中,共同創(chuàng)造和維系著具有一定群體結(jié)構(gòu)的一系列辦事程序,如行政體制、行政制度、行政組織形式、規(guī)則以及規(guī)范行政行為的法律法規(guī)。行政制度是一種心物結(jié)合的東西,可以分為“精神形態(tài)的行政制度和物質(zhì)形態(tài)的行政制度”。

文化作為一種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象,在不同的社會(huì)生活領(lǐng)域具有不同的內(nèi)容和表現(xiàn)形式,在行政活動(dòng)領(lǐng)域即表現(xiàn)為行政文化。行政文化是與行政相關(guān)的文化,它包含人們行政行為的態(tài)度、信仰、感情和價(jià)值觀,以及人們所遵循的行政方式和行政習(xí)慣等,具體來(lái)說(shuō)包括人們的行政觀念、行政意識(shí)、行政思想、行政理想、行政道德、行政心理、行政原則、行政價(jià)值、行政傳統(tǒng)等。行政文化是一種多層次的、復(fù)合的文化,它的形成受到多方面因素的影響,如歷史條件、地理環(huán)境、社會(huì)制度、民族特性、文化心理、文化背景、傳統(tǒng)習(xí)慣等。行政文化是在社會(huì)文化的基礎(chǔ)上,在具體的行政活動(dòng)中形成的,不同的社會(huì)文化背景、不同的行政活動(dòng)培育出不同的行政文化,行政文化的形成是一個(gè)長(zhǎng)期而緩慢的過(guò)程,一旦形成則具有不少相對(duì)穩(wěn)定的特性。隨著現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)的日趨復(fù)雜多變,特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,政府所承擔(dān)的只應(yīng)是其中的一部分,相當(dāng)部分職能要由社會(huì)自身不同性質(zhì)的組織來(lái)行使,政府不能過(guò)多干預(yù),分化型是現(xiàn)代行政管理向參與型、服務(wù)型發(fā)展的必然要求;由松散型到效能型,現(xiàn)代化的行政管理講究的是成本和效率,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨成熟和國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)的沖擊中,科學(xué)定編、裁減冗員、增強(qiáng)服務(wù)、提高行政效率、節(jié)約行政成本成為21世紀(jì)行政管理追求的目標(biāo);由集權(quán)型到參與型,參與型不僅是以行政主體積極參與為特征,而且行政客體對(duì)主體的行為內(nèi)容及方式也會(huì)積極施加自己的影響,現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展日趨強(qiáng)調(diào)參與型的管理,強(qiáng)調(diào)被管理者的能動(dòng)作用,為適應(yīng)現(xiàn)代化行政管理的需要,我國(guó)參與型的行政文化中,不僅要包括行政主體對(duì)決策活動(dòng)的影響與參與,而且還要包括行政活動(dòng)的社會(huì)受體對(duì)行政活動(dòng)的影響與參與;由人治型到法治型,現(xiàn)代化的行政管理講的是法治,強(qiáng)調(diào)法的至上性,要求制訂完善的行政法規(guī),依法行政,對(duì)行政權(quán)力的擁有進(jìn)行明確的界定,對(duì)行政權(quán)力的行使進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定,這是行政管理現(xiàn)代化的必然要求。

基于以上分析,可以將行政文化概念界定為客觀行政體系及其運(yùn)作過(guò)程在社會(huì)成員精神世界的反映,是通過(guò)行政社會(huì)化的途徑形成并反映國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)管理實(shí)踐和發(fā)展趨勢(shì)的行政哲學(xué)、行政思想、行政藝術(shù)等意識(shí)要素,是通過(guò)社會(huì)傳承和學(xué)習(xí)而獲得的關(guān)于國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)管理體制、過(guò)程、方式的價(jià)值觀、理想、信念、態(tài)度、道德、習(xí)俗等心理要素,作為行政管理深層次的軟件因素,行政文化綜合反映了政府管理的進(jìn)步狀態(tài),是行政管理之魂。

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