淺談中國(guó)人口計(jì)劃生育政策困境與對(duì)策

祁　煒

摘要:在新的世紀(jì)到來(lái)之際,人口過(guò)多仍是我國(guó)首要的問(wèn)題,盡管計(jì)生政策在人口數(shù)量的控制上取得了立竿見(jiàn)影的成效,為21世紀(jì)的中國(guó)甚至世界解除了一顆最大的“人口炸彈”,但對(duì)人口數(shù)量長(zhǎng)達(dá)30多年的人為干預(yù),已逐漸暴露出自身的困境與危機(jī)。為了走出困境,中國(guó)政府已超越單純調(diào)整計(jì)劃生育政策的思路,開(kāi)始著手制定21世紀(jì)中國(guó)人口戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞:中國(guó)人口 計(jì)劃生育 困境與對(duì)策

1 困境

1.1 30年國(guó)策,成效顯著,困境漸顯 建國(guó)之初,在“英雄母親”、“人多力量大”等觀念的灌輸下,大陸年均人口增長(zhǎng)率一路飆升,甚至曾達(dá)到罕見(jiàn)的2.5%,8年內(nèi)增長(zhǎng)1億人。1971年,面臨巨大的人口壓力,中央開(kāi)始正式實(shí)施“計(jì)劃生育政策”,提出了“晚、稀、少”的具體政策,1980年,面對(duì)接近10億的人口數(shù)量,中央發(fā)布了著名的“9.25公開(kāi)信”,正式提出“每對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”的“獨(dú)生子女”政策,1984年,被稱(chēng)為“7號(hào)文件”的《中共中央批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)黨組〈關(guān)于計(jì)劃生育工作情況的匯報(bào)〉》一度嘗試進(jìn)行政策微調(diào),適度放開(kāi)了二胎及多胎的生育條件。然而1990年人口普查大陸11億人口的數(shù)字震驚了高層,1991年中央發(fā)布“9號(hào)文件”——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的決定》,要求全國(guó)各級(jí)黨政“一把手”親自負(fù)責(zé)計(jì)劃生育工作,實(shí)施嚴(yán)厲的“一票否決制”。由此,大陸再度確立了剛性的生育政策,具體實(shí)施多依賴(lài)行政力量對(duì)違反計(jì)劃生育者進(jìn)行處罰。

嚴(yán)格的生育政策顯示出了巨大的成效,有統(tǒng)計(jì)稱(chēng),“1971-1998年間,由于實(shí)行計(jì)劃生育,全國(guó)少生了3.38億人,為家庭以及國(guó)家節(jié)省了74000億元撫養(yǎng)費(fèi)。”但是對(duì)人口數(shù)量30年的人為干預(yù),使一系列社會(huì)問(wèn)題凸顯出來(lái)。“一胎制”在實(shí)際操作中的困難,加上某些地方上的政策執(zhí)行不當(dāng),導(dǎo)致超生游擊隊(duì)、暴力執(zhí)法、人員死傷、上訪、傾家蕩產(chǎn)……不僅給當(dāng)事人造成巨大痛苦,也令當(dāng)?shù)馗扇宏P(guān)系、黨群關(guān)系趨于緊張甚至對(duì)立。在有些地區(qū),下鄉(xiāng)的計(jì)生干部甚至需要警力配合,否則根本無(wú)法進(jìn)村或出來(lái)。針對(duì)強(qiáng)制進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)處罰,一些超生婦女本身就經(jīng)濟(jì)困難,再對(duì)她們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰,她們的處境就更糟,母嬰得不到良好的營(yíng)養(yǎng)。另一方面,人口政策從松到緊的遽變,無(wú)可避免地帶來(lái)一場(chǎng)隨時(shí)間推移越來(lái)越嚴(yán)重的困境:性別比例失調(diào),老齡化社會(huì)的撫養(yǎng)壓力,國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁堪憂(yōu)……而這一困境將覆蓋城鄉(xiāng)所有人群。

1.2 4000萬(wàn)光棍是誰(shuí)惹的禍 據(jù)官方最新透露的信息稱(chēng),大陸現(xiàn)在男女出生性別比高達(dá)117:100,即每出生100個(gè)女孩的同時(shí)會(huì)有117個(gè)男孩出生,在海南省,這個(gè)數(shù)字甚至達(dá)到135:100。而根據(jù)人口發(fā)展的規(guī)律,要保持人口的性別平衡,這個(gè)比例應(yīng)該在105:100左右。過(guò)高的出生性別比意味著在2020年,大陸將會(huì)有4000萬(wàn)男性找不到配偶,成為“光棍”。

男性比例過(guò)高,除了會(huì)造成婚姻壓力外,還會(huì)加劇性犯罪、賣(mài)淫嫖娼、拐賣(mài)婦女兒童等現(xiàn)象的出現(xiàn),并加大社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

有觀點(diǎn)認(rèn)為,這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因是大陸執(zhí)行了計(jì)劃生育政策,特別是“獨(dú)生子女”政策。對(duì)此,國(guó)家人口計(jì)生委高官紛紛在公開(kāi)場(chǎng)合進(jìn)行辯駁,認(rèn)為這一現(xiàn)象與計(jì)劃生育政策“有一定的關(guān)系,但沒(méi)有必然的聯(lián)系”。他們以韓國(guó)盡管沒(méi)有實(shí)行計(jì)劃生育政策,但是人口出生性別比也曾達(dá)到過(guò)116:100為證,說(shuō)明這一現(xiàn)象的主要原因在于儒文化國(guó)家重男輕女、姓氏沿襲的文化傳統(tǒng)。 “但是在過(guò)去,老百姓生男孩的愿望可以通過(guò)多生來(lái)實(shí)現(xiàn),”大陸某學(xué)者指出,“實(shí)行計(jì)劃生育,特別是獨(dú)生子女政策后,他們會(huì)更多的選擇通過(guò)流引產(chǎn),只生一個(gè)男孩。韓國(guó)雖然也出現(xiàn)過(guò)人口出生性別比偏高的現(xiàn)象,但是那是人們主觀選擇的結(jié)果,我們這里面政策的客觀因素更多一些?！?/p>

1.3 從人多力量大到老齡化問(wèn)題嚴(yán)重 實(shí)行計(jì)劃生育政策,使新出生的人口和老齡人口比例都很低,整個(gè)社會(huì)的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)降低,且勞動(dòng)力供給充足,這就為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了非常有力的機(jī)會(huì)。但是,第五次人口普查數(shù)字顯示,中國(guó)65歲以上人口達(dá)到8811萬(wàn),占總?cè)丝诘?.96%。依照人口年齡結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了老齡化國(guó)家行列。陳友軍說(shuō),"這是我們厲行了30多年計(jì)劃生育政策的回報(bào),但是當(dāng)今天龐大的青壯勞動(dòng)力進(jìn)入老年后,就會(huì)變成巨大的壓力。據(jù)勞動(dòng)保障部的一份統(tǒng)計(jì)資料顯示,2002年大陸幾近3/4的勞動(dòng)者沒(méi)有養(yǎng)老金,在農(nóng)村,公共養(yǎng)老金制度覆蓋的比例僅為11%,多數(shù)人完全依靠沿襲了幾千年的家庭贍養(yǎng)方式,幾乎沒(méi)有現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障。

2 中國(guó)人口戰(zhàn)略走勢(shì)

顯然,僅僅對(duì)生育政策進(jìn)行調(diào)整,無(wú)力幫助中國(guó)走出現(xiàn)有困境。2003年3月,原國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為“國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)”,以求從人口戰(zhàn)略高度綜合研究人口問(wèn)題。人口生產(chǎn)是一個(gè)不可逆的過(guò)程,人生出來(lái),就不能回去,所以政策的修改,要慎之又慎。但是,肯定可以確定的是,計(jì)劃生育工作的工作方式是一定要改革的。在計(jì)生委任政策法規(guī)司司長(zhǎng)的于學(xué)軍的預(yù)想中,計(jì)生工作方式有四個(gè)階段:以處罰為主;獎(jiǎng)罰并重;以獎(jiǎng)勵(lì)為主;不獎(jiǎng)不罰。于說(shuō),最終的目標(biāo)是人口問(wèn)題變成個(gè)人行為,政府不干涉,就像現(xiàn)在的發(fā)達(dá)國(guó)家一樣。

3 對(duì)策

人口控制的基本矛盾,用一句話(huà)來(lái)說(shuō),就是群眾的生育意愿與生育政策的矛盾。因?yàn)槿罕姷纳庠概c國(guó)家對(duì)人口數(shù)量的增長(zhǎng)要求不一致,于是才制定生育政策限制群眾的生育意愿,從而形成了群眾的生育意愿與生育政策的矛盾。我們可以有針對(duì)性地采取對(duì)策,扭轉(zhuǎn)失誤,使今后的人口控制走上科學(xué)的道路。

3.1 提高育齡群眾素質(zhì),降低人口風(fēng)險(xiǎn)。素質(zhì)教育,從娃娃抓起。 “多子多福,子多勢(shì)重”的思想積疾難醫(yī),僅靠一代人、二代人難以轉(zhuǎn)變,所以我們要從青少年抓起,讓他們從小就接受先進(jìn)的思想教育,耳聞目染計(jì)劃生育對(duì)自身和社會(huì)的作用,拋棄父輩們落后的生育觀。從而逐步實(shí)現(xiàn)群眾對(duì)自身生活行為的自覺(jué)控制。同時(shí),我們要建立健全保障機(jī)制,降低人口生育風(fēng)險(xiǎn)和非生育風(fēng)險(xiǎn)。如隨著“生命周期”的展開(kāi),我國(guó)最早一批獨(dú)生子女和“計(jì)劃生育新生代”已步入成家立業(yè)的階段,同時(shí)他們的父母也開(kāi)始步入老年。獨(dú)生子女家庭,雙女家庭的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及后顧之憂(yōu)以及其他計(jì)生家庭的養(yǎng)老保障問(wèn)題。如不解決好這些問(wèn)題,那么實(shí)行計(jì)劃生育的先行群體就可能成為農(nóng)村中一個(gè)不斷擴(kuò)大的困難群體和新的不穩(wěn)定因素。

3.2 抓好隊(duì)伍建設(shè),發(fā)揮群眾自治組織的作用。首先要抓好三項(xiàng)落實(shí)。一是要抓好計(jì)生網(wǎng)絡(luò)的落實(shí);二是要抓好日常計(jì)生工作的落實(shí),重點(diǎn)抓好宣傳教育,知情選擇和避孕節(jié)育措施落實(shí);三是要抓好工資報(bào)酬的落實(shí),充分調(diào)動(dòng)工作積極性。

3.3 發(fā)揮部門(mén)作用,實(shí)現(xiàn)資源共享。計(jì)生、公安、衛(wèi)生、民政、勞動(dòng)等部門(mén)各司其職又互有關(guān)聯(lián),如能實(shí)現(xiàn)五者聯(lián)網(wǎng),互通信息,整合人口資源,共同建立統(tǒng)一的,各部門(mén)共享的全市人口資源信息庫(kù),那么就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)育齡人群的流動(dòng)情況,婚育信息,及時(shí)識(shí)破個(gè)別無(wú)誠(chéng)信人員的瞞騙,避免結(jié)婚、出生的漏報(bào),從而更好地為育齡群眾服務(wù)。

3.4 針對(duì)流動(dòng)人口,出臺(tái)地方性法規(guī),尤其對(duì)中止計(jì)劃外懷孕要有具體、實(shí)用、有力度、可操作性強(qiáng)的條款。

國(guó)家計(jì)生委主任張維慶曾指出,50多年來(lái)中國(guó)人口與計(jì)劃生育事業(yè)的發(fā)展史,是一部曲折、悲壯、輝煌的歷史。中國(guó)人口眾多,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了巨大的壓力,這是今天人們的共識(shí)。而中國(guó)人口的巨大增長(zhǎng),是各種因素綜合作用的結(jié)果。在新的世紀(jì),當(dāng)我們已經(jīng)進(jìn)入低生育水平國(guó)家的行列,在新的起點(diǎn)上全面建設(shè)小康社會(huì)的時(shí)候,回顧歷史,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),要全面推進(jìn)計(jì)劃生育事業(yè)的深入開(kāi)展,就必須立足實(shí)際,正視現(xiàn)狀,找準(zhǔn)癥結(jié),綜合治理。